II SA/Sz 57/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi Zakładu Ubezpieczeń na uchwałę Rady Powiatu Pyrzyckiego z dnia 22 września 2010 r. nr XLI/235/10 w przedmiocie zmiany uchwały oddala skargę. Uchwałą nr XLI/235/10 podjętą w dniu 22 września 2010 r. Rada Powiatu Pyrzyckiego, działając na podstawie art.12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz.1592 ze zm.) oraz art.36 i art.60 ust.3 i ust. 4 "b" ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007 r. nr 14, poz.89 ze zm.), zmieniła § 3 uchwały nr VII/45/03 Rady Powiatu Pyrzyckiego z dnia 28 maja 2003 r. w sprawie likwidacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej, zmienionej uchwałą nr IX/51/03 Rady Powiatu Pyrzyckiego z dnia 19 sierpnia 2003 r., zmienionej uchwałą nr XX/113/04 Rady Powiatu Pyrzyckiego z dnia 27 października 2004 r., zmienionej uchwalą nr XXVIII/161/05 Rady Powiatu Pyrzyckiego z dnia 26 października 2005 r., zmienionej uchwałą nr XXXVI/205/06 Rady Powiatu Pyrzyckiego z dnia 27 września 2006 r. oraz zmienionej chwałą nr XX/96/08 Rady Powiatu Pyrzyckiego z dnia 29 października 2008 r., nadając mu nowe brzmienie: "Ustala się termin zakończenia postępowania likwidacyjnego do dnia 31 grudnia 2013 r." Powyższa uchwała weszła w życie z dniem jej podjęcia. Z uzasadnienia uchwały wynikało, że termin zakończenia likwidacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej wyznaczony na dzień 31.12.2010 r. nie może być dochowany, ponieważ proces likwidacji nie będzie zakończony, a cel likwidacji nie zostanie osiągnięty. Nie wszyscy wierzyciele zostali zaspokojeni, a w szczególności nie zostały spłacone zobowiązania publicznoprawne wobec ZUS. Propozycje zawarcia ugód spłaty zobowiązań przedstawiane były wszystkim wierzycielom z kategorii cywilnoprawnej. Z wierzycielami, z którymi nie zawarto ugód prowadzone są negocjacje dotyczące warunków spłaty zobowiązań dostosowanych do możliwości płatniczych likwidowanego szpitala, a te z kolei uzależnione są od środków przyznanych na ten cel przez powiat. Wierzyciele, którzy nie godzą się na zawarcie ugód spłaty zadłużenia czekają na termin zakończenia likwidacji, aby zgodnie z art. 60 ust.6 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej nadać klauzulę wykonalności na powiat. Pismem z dnia [...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych , na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1592 ze zm.) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na uchwałę Rady Powiatu Pyrzyckiego nr XLI/235/10 z dnia 22 września 2010 r. Zaskarżonej uchwale strona skarżąca zarzuciła rażące naruszenie art. 60 ust. 3, 4b i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 91, poz. 408 ze zm.) w zw. z art. 61 z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm.) i art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. nr 205, poz. 1585 ze zm.) poprzez podjęcie uchwały, która w sposób bezzasadny i sprzeczny z tymi przepisami po raz kolejny przedłuża termin zakończenia likwidacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej, zmierzając do uniemożliwienia prowadzenia egzekucji i zaspokojenia należności publicznoprawnych (składek na FUS, FUZ, FP i FGŚP). Jednocześnie, zdaniem strony, podjęcie takiej uchwały nie znajduje podstaw prawnych na gruncie art. 7 Konstytucji RP z uwagi na podjęcie uchwały w zakresie pozbawionym podstaw kompetencyjnych do podjęcia przez organ założycielski zakładu opieki zdrowotnej uchwały w przedmiocie wyłącznie zmiany terminu zakończenia postępowania likwidacyjnego. Wskazując na powyższe uchybienia Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, ewentualnie o orzeczenie, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów zastępstwa w postępowaniu ze skargi według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że uchwała Rady Powiatu Pyrzyckiego nr XLI/235/10 z dnia 22 września 2010 r. narusza jej interes prawny. Z mocy art. 68 ust. 1 pkt 1 lit. c do zadań ZUS należy m.in. wymierzanie i pobieranie składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Tymczasem zaległe należności z tytułu składek, których dotychczas nie uiścił płatnik składek - SP ZOZ - wynoszą łącznie ponad [...] zł. Wobec kolejnego przedłużania terminu zakończenia postępowania likwidacyjnego należności te mogą zostać nie zaspokojone na skutek upływu terminu przedawnienia. Wskazane należności są należnościami publicznoprawnymi. Zakład dochodził ich zapłaty w trybie egzekucji administracyjnej, jednak postanowieniem z dnia [...] r. Naczelnik Urzędu Skarbowego umorzył postępowanie egzekucyjne, z uwagi na likwidację dłużnika, przejęcie całego jego majątku przez Starostwo Powiatowe, brak środków na rachunku bankowym dłużnika w związku z brakiem prowadzenia jakiejkolwiek działalności i tym samym z uwagi na brak możliwości zastosowania jakiegokolwiek środka egzekucyjnego. Zdaniem strony skarżącej, przedłużanie terminu zakończenia likwidacji zmierza jedynie do uniemożliwienia uzyskania zaspokojenia przedmiotowych należności. Nie ma żadnego racjonalnego uzasadnienia dla jego kolejnego przedłużania, skoro nie są zaspokajane żadne wierzytelności, ani nie jest prowadzona żadna działalność. Gdyby jednak postępowanie likwidacyjne zakończono, to z mocy art. 60 ust. 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej, a obecnie art. 61 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. nr 112, poz. 654 ze zm.), zobowiązania dłużnika stałyby się zobowiązaniami organu założycielskiego. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wskazał nadto, że zgodnie z art. 61 ust. 6 ustawy o działalności leczniczej, okres od dnia otwarcia likwidacji do dnia jej zakończenia nie może być dłuższy niż 12 miesięcy; w przypadku wydania rozporządzenia, zarządzenia albo uchwały, o których mowa w ust. 2, nie można przedłużać terminu zakończenia likwidacji. W nowej regulacji ustawodawca wyraźnie już wyłączył prawną dopuszczalność przedłużania likwidacji podmiotu leczniczego i trwania postępowania likwidacyjnego dłużnej niż przez 12 miesięcy. Tymczasem zaskarżona uchwała prowadzi do kolejnego przedłużania tego terminu - o ponad 10 lat. Jest to sytuacja niedopuszczalna i zmierzająca wyłącznie do doprowadzenia do przedawnienia należności dochodzonych przez Zakład. Żadne czynności likwidacyjne nie są bowiem prowadzone. W ocenie ZUS zaskarżoną uchwałę należy uznać za sprzeczną z prawem z uwagi na brak przepisu upoważniającego do podjęcia uchwały o przedłużeniu postępowania likwidacyjnego. Na poparcie swojego stanowiska strona skarżąca powołała wyrok WSA z dnia 5 lutego 2007 r., sygn. akt III SA/Wr 593/06. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu wniosła o jej oddalenie w całości. Rada wyjaśniła, że z powodu pogłębiającego się zadłużenia SPZOZ , po uzyskaniu stosownych opinii wojewody i właściwych organów gmin wymaganych, na podstawie art. 43 ust 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej Rada Powiatu podjęła uchwały mające na celu restrukturyzację powiatowej służby zdrowia poprzez likwidację zadłużonego szpitala i powołania dwóch odrębnych jednostek, z tym że w późniejszym okresie przesunięto terminy rozpoczęcia i zakończenia procesu likwidacyjnego SP ZOZ w tym zaskarżoną uchwałą. W ramach postępowania likwidacyjnego likwidator miał obowiązek zagospodarowania mienia rewidowanej jednostki, wyegzekwowania jej wierzytelności i zaspokojenia jej zobowiązań. Rada Powiatu podjęła wskazaną wyżej uchwalę w granicach upoważnienia zawartego między innymi w art. 60 ust 3 i 4b ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej i działanie to było zgodne z art. 94 Konstytucji RP. Rada nie zgodziła się ze stanowiskiem strony skarżącej, że zmiana terminu zakończenia procesu likwidacji narusza prawo. Podkreśliła, że w wyroku z dnia 6 września 2007 r. w sprawie o sygn. akt IIOSK 784/07 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał sposób interpretacji ustawowego zapisu stanowiącego o kompetencji do działania organu, jakim jest Rada Powiatu, rozstrzygając sprawę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2007 r., sygn. akt III SA/Wr 593/06 wydanego w stanie faktycznym i prawnym tożsamym z przedmiotową sprawą i wskazanym przez skarżącą w uzasadnieniu skargi. NSA we wskazanym wyżej wyroku potwierdził, że zgodnie z art. 60 ust 4 b pkt 5 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej - obligatoryjnym elementem uchwały o likwidacji ZOZ jest określenie terminu likwidacji. Jednocześnie sąd ten stanął na stanowisku, że z tego rozwiązania prawnego nie można wyprowadzić ograniczenia kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do dokonania zmiany uchwały o likwidacji. NSA wskazał, że działania na podstawie i w granicach prawa, to działanie w granicach przyznanej kompetencji. Przepisy art. 60 powołanej ustawy przyznają kompetencję do podjęcia uchwały o likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Z przyznanej kompetencji do podjęcia uchwały likwidacji wynika kompetencja do zmiany uchwały, gdyż zakaz zmiany uchwały można wyprowadzić tylko z obowiązujących rozwiązań prawnych, jakie zostały zawarte np. w ustawie o działalności leczniczej aktualnie obowiązującej. Ponadto art. 60 ustawy o zoz, stanowiący o likwidacji musi być interpretowany w związku z przepisami Konstytucji RP, a szczególnie z art. 16 ust 2, który stanowi, że samorząd terytorialny wykonuje zadania w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, w tym odpowiedzialność finansową. Zdaniem Rady Powiatu, powyższe potwierdza jej stanowisko, że dokonując zmiany terminu zakończenia postępowania likwidacyjnego SPZOZ działała zgodnie z obowiązującym stanem prawnym w dacie podjęcia uchwał. Ponadto Wojewoda w ramach sprawowanego nadzoru nie orzekł o nieważności zaskarżonej uchwały, ani tej uchwały nie zaskarżył do sądu administracyjnego w trybie art. 81 ustawy o samorządzie powiatowym, co oznacza, że nie dopatrzył się działania Rady niezgodnego z prawem. Organ nie podzielił stanowiska strony skarżącej odnośnie do naruszenia jej interesu prawnego oraz art. 60 ust. 4 b i 6 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Rada wskazała, że realizując zadania publiczne z zakresu ochrony zdrowia mieszkańców powiatu, określone w art. 4 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym posiada umocowanie określone w art. 43 i 60 ust 3 i 4 b ustawy z dnia 30 sierpnia 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej do podjęcia uchwały o likwidacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej, dla którego Powiat był organem założycielskim, w tym do określenia terminu zakończenia postępowania likwidacyjnego. Podkreśliła, że strona skarżąca utożsamia istnienie interesu prawnego z interesem faktyczno-ekonomicznym, gdyż wywodzi, że uchwała wpływa na uniemożliwienie prowadzenia egzekucji i doprowadza do przedawnienia roszczenia w sytuacji, gdy zgodnie z art. 24 ust 5 lub art.29 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych ma szereg możliwości podjęcia czynności przerywających bieg przedawnienia zgodnie z art. 123 K.c. Ekonomiczny interes skarżącej zabezpieczony jest prawem naliczania odsetek za zwłokę do czasu ostatecznego zaspokojenia. Zaskarżona uchwała również w tym zakresie nie ogranicza uprawnień strony skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Zakres tej kontroli obejmuje orzekanie, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej P.p.s.a. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zgodnie natomiast z art. 147 § 1 ustawy 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 ww. ustawy). W rozpatrywanej sprawie kluczowym zagadnieniem sporu jest zatem rozważenie istnienia interesu prawnego po stronie skarżącego Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Postępowanie sądowoadministracyjne oparte jest bowiem na zasadzie skargowości. W świetle art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Ustawa samorządowa wprowadza zatem wymóg naruszenia interesu lub uprawnienia przez uchwałę rady powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, co stanowi zawężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej, wyrażonej w art. 50 P.p.s.a. Sąd jest zatem zobligowany do zbadania legitymacji procesowej strony skarżącej poprzez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza jej prawem chroniony interes lub uprawnienie w sprawie z zakresu administracji publicznej, przy czym chodzi tu o własny interes prawny podmiotu skarżącego. Skarga uregulowana w art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym nie jest zatem skargą powszechną (nie ma charakteru actio popularis). Dopiero wykazanie takiego naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez wnoszącego skargę na uchwałę organu otwiera drogę do merytorycznego jej rozpoznania, przy czym naruszenie to nie może mieć charakteru przyszłego i niepewnego, ale powinno być realne i aktualne (por.: wyrok NSA z 12 stycznia 2010 r., II OSK 1736/09). W doktrynie i orzecznictwie przeważa pogląd, że o tym, czy strona ma interes prawny (uprawnienie), a nie tylko faktyczny, decyduje ostatecznie to, czy jej żądanie znajduje oparcie w przepisach prawa. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, w trybie art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym, na przedmiotową uchwałę strona skarżąca winna wykazać, że istnieje prawnomaterialny związek pomiędzy jej prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą. Związek polegający na tym, że uchwała ta narusza jej własny interes prawny lub uprawnienie "z zakresu administracji publicznej", czyli wypływa z ochrony dobra publicznego, związanego z obowiązkiem realizacji zadań publicznych, umocowanych w przepisach prawa administracyjnego i służących zaspokojeniu potrzeb społeczności lokalnej. Oznacza to, że interesu prawnego (uprawnienia) z zakresu administracji publicznej nie można utożsamiać z interesem cywilnym, aczkolwiek może on wywołać skutki w sferze cywilnoprawnej. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej, a zaskarżoną uchwałą musi istnieć już obecnie, a nie w przyszłości oraz powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Nie jest zatem wystarczające wykazanie samej potencjalnej możliwości naruszenia interesu prawnego w przyszłości. Biorąc pod uwagę przedstawiony powyżej sposób rozumienia interesu prawnego, który w postępowaniu sądowoadministracyjnym ze skargi na podstawie art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym winien mieć swoje źródło w przepisach prawa administracyjnego, stwierdzić należy, że strona skarżąca nie wykazała, aby zaskarżona uchwała naruszała jej uprawnienie wynikające z konkretnego przepisu prawa materialnego. Strona skarżąca, powołując się na posiadanie legitymacji procesowej do złożenia skargi podała bowiem, że zaskarżona uchwała opóźnia i uniemożliwia zaspokojenie jej roszczeń. Interesu prawnego z zakresu administracji publicznej nie należy jednak utożsamiać z interesem cywilnym. Interes prawny Skarżącej wywodzony ze stosunku cywilnoprawnego, poprzez wskazanie na niezaspokojenie jej roszczeń cywilnoprawnych - posiadaną przez nią wierzytelność w odniesieniu do SP ZOZ, znajdujący ochronę w postępowaniu cywilnym, nie dotyczy sprawy "z zakresu administracji publicznej" (por.: wyrok NSA z dnia 9 listopada 2004 r., sygn. akt GSK 637/04, Lex nr 162213). W świetle powyższego Sąd uznał, że przesunięcie terminu zakończenia likwidacji SP ZOZ nie narusza interesu prawnego skarżącego, ponieważ nie pozbawia go możliwości dochodzenia należnych wierzytelności z budżetu powiatu, jeżeli w wyniku prowadzonego postępowania likwidacyjnego nie zostanie zaspokojona. Nadmienić należy, iż wskazane w skardze roszczenia skarżącego wobec likwidowanego szpitala z tytułu nieuiszczonych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wynikają z funkcji publicznej ZUS, zatem dotyczą interesu publicznego, a nie własnego interesu skarżącego Uznając, że Skarżąca nie wykazała się interesem prawnym do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, Sąd nie dokonywał merytorycznej oceny legalności kwestionowanej uchwały. Wskazać przy tym należy, że pogląd uznający, że wierzyciel wywodzący swój interes prawny z tytułu cywilnoprawnego nie ma legitymacji do wnoszenia skargi na uchwałę organu stanowiącego samorządu terytorialnego dotyczącego likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej jest jednolity i utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych (por.: wyroki NSA z dnia 14 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 946/05; z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1749/06; z dnia 23 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 601/12, dostępne w bazie orzecznictwa na stronie internetowej NSA). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga musiała ulec oddaleniu, o czym orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.