II OZ 747/15

Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Gliniecki po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia [...] Spółka jawna z siedzibą w S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 140/15 odmawiające wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi [...] Spółka jawna z siedzibą w S. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia[...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego postanawia: oddalić zażalenie Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Starogardzkim z dnia [...] października 2014 r. nakazującą [...] Spółce jawnej z siedzibą w S. skarżącej wykonanie rozbiórki zakładu produkcji betonu posadowionego bez pozwolenia na budowę na działce nr [...] przy ul. [...] w S. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. [...] Spółka jawna z siedzibą w S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą decyzję. Następnie pismem z dnia 13 kwietnia 2015 r. wystąpiła do Sądu z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 13 maja 2015 r., na podstawie art. 61 § 3 i 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), - dalej p.p.s.a. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że iż nie kwalifikuje się do wykonania większość orzeczeń rozstrzygających określone kwestie proceduralne w toku postępowania administracyjnego, a więc nie przyznające uprawnień i nie nakładające obowiązków, które wymagałyby wykonania. W orzecznictwie ustalono także, że decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa a więc decyzja uchylająca rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji nie podlega wstrzymaniu w rozumieniu art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie nakłada ona bowiem na skarżącą żadnych obowiązków podlegających wykonaniu w drodze ewentualnej egzekucji, jak też nie kreuje żadnych uprawnień dla strony, których realizacji mogłaby się domagać. Chociaż zaskarżona decyzja wywołuje określone skutki procesowe w postaci konieczności podjęcia przez organ administracyjny I instancji ponownego postępowania w sprawie, to jednak nie można przyjąć, że brak wstrzymania wykonania aktu naraziłby bezpośrednio stronę skarżącą na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Kasacyjny charakter rozstrzygnięcia oznacza, że decyzja administracyjna nie przyznaje uprawnień ani nie nakłada obowiązków na adresata tego rodzaju decyzji, albowiem obowiązki prawne, jakie są związane z powyższym aktem, dotyczą jedynie organu administracji publicznej, a nie strony postępowania. Nie dochodzi zatem w sprawie do wydania rozstrzygnięcia o charakterze merytorycznym, a decyzja organu odwoławczego wywołuje jedynie skutki procesowe. Pismem z dnia 26 maja 2015 r. [...] Sp. j. wniosła zażalenie na postanowienie Sądu z dnia [...] maja 2015 r. zarzucając naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. polegające na błędnej interpretacji oraz bezpodstawnym przyjęciu, że zastosowanie wskazanego artykułu może dotyczyć tylko takich aktów lub czynności, które nadają się do wykonania lub wymagają wykonania; oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. polegające na pominięciu oraz nie ustosunkowaniu się do zarzutów wskazanych przez Skarżącą. We wniosku o wstrzymanie wykonania przedmiotowej decyzji Skarżąca zaznaczyła, iż niekorzystnym dla niej będzie pojawienie się sytuacji faktycznego dualizmu postępowania administracyjnego oraz sądowoadministracyjnego w tej samej sprawie, co stanowiło by sui generis wykonanie decyzji, której dotyczył wniosek o wstrzymanie wykonania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 61 § 3 p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże po przekazaniu sądowi skargi Sąd może – na wniosek skarżącego – wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy, o czym stanowi art. 61 § 3 p.p.s.a., przy czym katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego orzeczenia jest zamknięty. Podkreślenia wymaga także, iż na etapie rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania orzeczenia, Sąd nie bada zasadności samej skargi. Zatem celem instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji jest jedynie tymczasowe ukształtowanie stosunków do czasu rozpoznania skargi przez sąd administracyjny. Przesłanką wstrzymania danego aktu lub czynności jest niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, przy czym ustalenie, czy grożąca szkoda jest szkodą znaczną jest możliwe tylko w oparciu o okoliczności konkretnej sprawy. O znacznej szkodzie można mówić, jeśli rozmiary szkody wywołanej wykonaniem zaskarżonego aktu administracyjnego są większe niż zwykłe skutki wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju. Jednakże przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej, w rozumieniu wskazanego wyżej przepisu mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania. Natomiast przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego rozumie się spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie przymusu państwowego do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Tym samym nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania, na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji. Wykonaniu podlegają bowiem takie akty administracyjne, z którymi wiąże się dla strony obowiązek określonego działania, zaniechania lub nakaz znoszenia zachowania innych podmiotów (por. postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 26 lipca 2005 r. sygn. akt II SA/Gd 396/05). W szczególności zaś nie podlegają wykonaniu, a tym samych ochronie tymczasowej, decyzje kasacyjne wydawane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., tak jak w sprawie niniejszej. Rozstrzygnięcie kasatoryjne ze swej istoty nie wywołuje skutków prawnych, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., uzasadniających zastosowanie instytucji wstrzymania jego wykonania. Skutki prawne, o których mowa w powyższym przepisie, wystąpić mogą, co do zasady, dopiero wskutek wydania decyzji załatwiającej sprawę administracyjną co do jej istoty. Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że co do zasady nie nadają się do wykonania wszelkie orzeczenia kasacyjne, jako mające charakter czysto procesowy, gdyż nie stanowią one aktów wywołujących skutki materialnoprawne (postanowienie NSA z: 15.12.2004 r., OZ 805/04; 8.6.2010 r., II OZ 489/10, Lex nr 649157; 16.8.2011 r., I FZ 142/11, Lex nr 864188; 21.1.2011 r., II OZ 3/11, Lex nr 953121; 24.2.2011 r., II OZ 108/11, Lex nr 783950). W przedmiotowej sprawie skarżąca Spółka żąda wstrzymania wykonania decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] stycznia 2015 r., która w istocie nie nadaje się do wykonania, gdyż dotyczy czynności stricte procesowej. Niezależnie od powyższych rozważań należy wskazać, iż skarżąca Spółka uzasadnia wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji pojawieniem się dla niej niekorzystnej sytuacji dualizmu postępowania administracyjnego oraz sądowo-administracyjnego w tej samie sprawie, co zdaniem Sądu nie może stanowić przesłanki udzielenia ochrony tymczasowej w przedmiotowej sprawie. W przypadku wydania decyzji merytorycznej przez organ I i II instancji i ewentualnej skargi do sądu administracyjnego strona będzie mogła wystąpić z wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji merytorycznej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. art. 184 w związku z art. 197 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.