II GSK 927/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Maria Myślińska (spr.) Protokolant Marta Zawadzka po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 19 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 854/13 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od [...] na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 1360 (tysiąc trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 854/13 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2013 r., stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu i zasądził od Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie na rzecz skarżącej 1520 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia: Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie art. 92a ust. 1 oraz 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm, dalej: u.t.d. nałożył na [...] karę pieniężną w wysokości 8.000 złotych. W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawę rozstrzygnięcia stanowiło naruszenie polegające na wykonywaniu przewozu regularnego specjalnego bez wymaganego zezwolenia. Główny Inspektor Transportu Drogowego po rozpatrzeniu odwołania Spółki decyzją z dnia 29 maja 2013 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że podczas wykonywania przewozu drogowego kierowca pojazdu samochodowego jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli kartę kierowcy, zapisy urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i czas postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku oraz zaświadczenie albo oświadczenie o niekierowaniu pojazdem, o których mowa w art. 31 ustawy o czasie pracy kierowców, a ponadto wykonując przewóz drogowy osób przy wykonywaniu przewozów regularnych i regularnych specjalnych - odpowiednie zezwolenie lub wypis z zezwolenia wraz z obowiązującym rozkładem jazdy (art. 87 ust. 1 u.t.d.). Stosownie do art. 4 pkt 7 ww. ustawy przewóz regularny to publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w ustawie i w ustawie - Prawo przewozowe. W myśl zaś art. 4 pkt 9 powołanej ustawy, przewozem regularnym specjalnym jest niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób. Wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia (art. 18 ust. 1). Organ wyjaśnił ponadto, że zgodnie z art. 92a ust. 1 cyt. ustawy, podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10000 złotych za każde naruszenie. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa ust. 1, oraz wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy (art. 92a ust. 6 ustawy). W myśl zaś lp. 2.1 załącznika nr 3, wykonywanie przewozu regularnego osób bez wymaganego zezwolenia, bez wymaganego zaświadczenia na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzenia zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie drogowym skutkuje nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 8.000 złotych. Organ odwoławczy stwierdził, że podczas kontroli kierowca [...] okazała do kontroli m.in. wypis z licencji na wykonywanie transportu drogowego osób, umowę zlecenia zawartą między [...] a skarżącą oraz zezwolenie na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej [...]. Organ wskazał, że podczas przesłuchania [...] zeznała m.in., że w chwili zatrzymania do kontroli wykonywała przewóz dzieci z miejscowości [...] do szkoły podstawowej w [...]. Ponadto zeznała, że kontrolowanym autobusem typu "GIMBUS" (...) zabierane są wyłącznie dzieci szkolne oraz ich opiekun wyznaczony przez szkołę. Podała, że podczas przewozu nie sprzedaje biletów. Zeznała, iż od początku roku szkolnego dowozi dzieci regularnie zgodnie z rozkładem. Organ podał, że podczas kontroli przesłuchano również w charakterze świadka [...] - pasażerkę i opiekunkę przewożonych dzieci, która zeznała m.in., że do kontrolowanego autobusu podczas wykonywania przewozu zabierane są wyłącznie dzieci ze szkół oraz ich opiekunowie. Organ odwoławczy podał, że w toku postępowania organ I instancji uzupełnił materiał dowodowy o kserokopię umowy dotyczącej dowożenia/odwożenia dzieci i młodzieży do/z placówek oświatowych na terenie miasta i gminy [...] w roku szkolnym 2012/2013 (z wyłączeniem przerw świątecznych, ferii zimowych i przerwy wakacyjnej) zawartej w dniu 25 czerwca 2012 r. między stroną a Gminą [...]. Na mocy tej umowy skarżąca spółka zobowiązała się realizować przewozy dzieci do szkół, do gimnazjum i szkoły podstawowej w [...] oraz do Zespołu Placówek Oświatowych w [...], a także odwozy do poszczególnych miejscowości wymienionych w umowie. Organ odwoławczy zgodził się z zakwalifikowaniem przez organ I instancji przewozu z dnia kontroli jako przewozu regularnego specjalnego i uznał za zasadne nałożenie na stronę kary pieniężnej w związku z przypisanym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 19 listopada 2013 r. uchylił powyższą decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2013 r. W ocenie Sądu I instancji, materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania administracyjnego nie daje podstaw do przyjęcia, że wykonywany przewóz był przewozem regularnym specjalnym. Stanowisko organu w tej kwestii WSA uznał z przedwczesne bez przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Zdaniem WSA charakter wykonywanego w dniu kontroli przewozu i towarzyszące jemu dokumenty nie odpowiada definicji przewozów regularnych specjalnych. W tym kontekście Sąd I instancji zwrócił uwagę na umowę podpisaną między gminą, a skarżącą, która nie zawiera zamkniętej listy uczniów, które przywożono do szkół i odwożono do poszczególnych miejscowości po zakończonych zajęciach autobusem, którym kierowała [...]. Ponadto umowa ta nie zawiera godzin przywozu i przedziału godzinowego dowozu i odwozu uczniów oraz ograniczeń, co do wyłączności przewozu dzieci i młodzieży szkolnej z koniecznością pominięcia innych osób. Okazany kontrolującym przez kierowcę rozkład jazdy linii nr 14 nie jest załącznikiem do tej umowy. Z § 11 powyższej umowy wynika, że jej integralną część stanowią załączniki, tj. specyfikacja istotnych warunków zamówienia oraz oferta wykonawcy. W aktach administracyjnych sprawy brak jest powyższych załączników, co w ocenie Sądu uniemożliwiło organowi swobodną ocenę umowy co do warunków zamówienia i oferty wykonawcy. Organ nie wyjaśnił również z gminą charakteru przewozów objętych umową. Natomiast ze znajdującego się w aktach sprawy rozkładu jazdy wynika, że godziny przywozów i odwozów są stałe, a nie uzależnione od potrzeb, czyli czasu trwania zajęć lekcyjnych w poszczególnych szkołach. Według WSA pomimo, że w dniu kontroli miał miejsce przewóz uczniów autobusem oznaczonym do przewozu dzieci, to nie oznacza to jednocześnie, że wykonywany był przewóz regularny specjalny. W ocenie Sądu przewóz autobusem dzieci może spełniać przesłanki przewozu regularnego z zachowaniem cykliczności na podstawie umowy, ze stałymi godzinami odjazdów, według ustalonego cennika. Dalej Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 4 pkt 7 u.t.d. przewóz regularny to publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w ustawie o transporcie drogowym i w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (Dz. U. z 2000 r. Nr 50, poz. 601 ze zm.). Ta ostatnia wymieniona ustawa w art. 2 ust. 2 wskazuje, że przewoźnik wykonujący regularne przewozy osób jest obowiązany w szczególności podać do publicznej wiadomości rozkład jazdy środków transportowych przez zamieszczenie informacji na wszystkich dworcach i przystankach wymienionych w rozkładzie jazdy. Zatem, aby określony rodzaj przewozu uznać za regularny, muszą być spełnione następujące warunki: ustalenie rozkładu jazdy określającego godziny wykonywania przewozu, podanie tego rozkładu do publicznej wiadomości, określenie przystanków, na których zgodnie z rozkładem odbywa się wsiadanie i wysiadanie pasażerów oraz ustalenie cennika opłat podanego do publicznej wiadomości, wykonywanie transportu zgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu. Zdaniem Sądu I instancji z akt administracyjnych sprawy wynika, że organ nawet nie podjął próby ustalenia, czy rozkład jazdy nr 14 ujawniony w trakcie kontroli określający poszczególne przystanki i godziny wykonywania przewozu został podany do publicznej wiadomości oraz, czy cennik, który również został przedstawiony kontrolującym w dniu kontroli był dokumentem podanym do publicznej wiadomości. Brak ustaleń organu w powyższym zakresie uniemożliwia określenie rodzaju wykonywanego transportu, tj. czy był to przewóz regularny w oparciu o posiadane zezwolenie. Zgodnie natomiast z art. 4 pkt 9 u.t.d., przewóz regularny specjalny, to niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób. Analiza powołanych przepisów pozwala określić przewóz regularny specjalny, jako przewóz niepubliczny dotyczący określonej grupy osób z wyłączeniem innych osób, posiadający cechy przewozu regularnego określone w art. 4 pkt 7 tej ustawy. Wobec powyższego WSA nie zgodził się z twierdzeniem organu, że wykonywany transport drogowy uczniów należy automatycznie zakwalifikować do danego przewozu jako przewozu regularnego specjalnego. Cechą charakterystyczną przewozów regularnych jest w istocie dominująca pozycja przewoźnika w stosunku do podmiotów korzystających z tej usługi. Przewoźnik w takich sytuacjach sam ustala cennik, godziny odjazdów, miejsca w których usytuowane są przystanki. Natomiast potencjalny klient jest, co do zasady związany tymi ustaleniami. W sytuacji natomiast, gdy mamy dyspozycyjność przewoźnika w stosunku do podmiotu zlecającego wykonywanie usługi, oznaczająca możliwość zmiany, w zależności od potrzeb, ustalonych wcześniej zasad, wyklucza możliwość przyjęcia, że w danym przypadku chodzi o przewóz regularny. A zatem organ, oceniając kontrolowany przewóz, powinien wziąć pod uwagę istotne dla rozstrzygnięcia dowody zebrane w sprawie. Zatem stanowisko organu, że świadczony przez stronę skarżącą przewóz dzieci odbywał się w ramach przewozu regularnego specjalnego w ocenie WSA nie znajduje poparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Z załączonej do akt sprawy niekompletnej umowy zawartej pomiędzy gminą, a stroną skarżącą nie można bowiem wyprowadzić wniosku, że strony umówiły się na niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób. Sąd I instancji zlecił organowi aby przy ponownym rozpoznawaniu sprawy uzupełnił materiał dowodowy o załączniki do umowy nr 3/12 i ocenił, czy akt ten dopuszcza jedynie niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób (dzieci i młodzieży), z wyłączeniem innych osób. Ponadto organ administracji powinien ocenić uzupełniając materiał dowodowy, czy rozkład jazdy nr 14 okazany kontrolującym w trakcie kontroli określający poszczególne przystanki i godziny wykonywania przewozu został podany do publicznej wiadomości oraz, czy cennik, który również został przedstawiony kontrolującym w dniu kontroli był dokumentem podanym do publicznej wiadomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Główny Inspektor Transportu Drogowego w Warszawie wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej: p.p.s.a.): 1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: a) przyjęcie, że materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania administracyjnego nie daje podstaw do ustalenia, że wykonywany przewóz był przewozem regularnym specjalnym bowiem w aktach sprawy brak jest załączników do umowy zawartej pomiędzy gminą a spółką, tj. warunków zamówienia i oferty wykonawcy, co uniemożliwia określenie na jaki przewóz strony się umówiły, a ponadto w umowie brak jest zamkniętej listy uczniów, godzin odjazdów i przyjazdu oraz ograniczeń co do wyłączności przewozu dzieci i młodzieży szkolnej, podczas gdy o rodzaju przewozu nie przesądza wyłącznie umowa stron, ale okoliczności faktyczne związane z rzeczywiście realizowanym przewozem, a całokształt dowodów zgromadzonych w postępowaniu w tym zeznania świadków, nie pozostawia wątpliwości, iż w chwili kontroli strona wykonywała w określonych odstępach czasu i określonymi trasami przewóz określonej grupy osób z wyłączeniem innych osób, co odpowiada definicji przewozu regularnego specjalnego zawartej w u.t.d.; b) przyjęcie, że organ nie ustalił, czy strony w umowie dopuściły możliwość zmiany trasy z uwagi na potrzeby szkół, podczas gdy prowadzenie ustaleń w tym zakresie było bezcelowe, skoro cechą właściwą przewozów regularnych i regularnych specjalnych jest wykonywanie przewozu na stałych trasach, co w odniesieniu do kontrolowanego przewozu zostało przez organ ustalone; c) przyjęcie, że organ nie ustalił wszystkich istotnych w sprawie okoliczności faktycznych, tj. czy rozkład jazdy nr 14 ujawniony w trakcie kontroli oraz cennik zostały podane do publicznej wiadomości, co uniemożliwia określenie rodzaju wykonywanego przewozu, podczas gdy dla uznania przewozu za regularny (regularny specjalny) nie jest konieczne wykazanie spełnienia - w dosłownym rozumieniu tego słowa - wszystkich przesłanek zamieszczonych w art. 4 pkt 7 u.t.d., a wystarczającym jest wykazanie, że przewóz wykonywany był na określonych trasach i w określonych odstępach czasu, a zatem wg. ustalonego rozkładu jazdy, które to okoliczności zostały przez organ jednoznacznie ustalone; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 pkt 7 i pkt 9 oraz art. 18 ust. 1 u.t.d. poprzez ich błędną wykładnię lub zastosowanie: a) polegające na mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że aby uznać dany przewóz za regularny muszą zostać spełnione następujące warunki, tj. ustalenie rozkładu jazdy określającego godziny wykonywania przewozu, podanie tego rozkładu jazdy do publicznej wiadomości, określenie przystanków, na których zgodnie z rozkładem jazdy odbywa się wsiadanie i wysiadanie pasażerów, ustalenie cennika opłat podanego do publicznej wiadomości oraz wykonywanie go zgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu, tj. że warunki te stanowią konstytutywne cechy przewozu regularnego, podczas gdy z powołanych przepisów wynika, że podstawowymi cechami charakteryzującymi przewóz regularny, w tym regularny specjalny jest już sama tylko regularność tego przewozu, czyli wykonywanie przewozu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, zaś w przypadku przewozów regularnych specjalnych także przewożenie określonej kategorii osób (pasażerów) z wyłączeniem innych osób; b) poprzez przyjęcie, że przewożenie poza dziećmi także ich opiekuna świadczy o tym, że przewóz nie miał charakteru regularnego specjalnego, podczas gdy ograniczenie przewozu regularnego tylko do dzieci szkolnych i ich opiekuna z wyłączeniem innych osób odpowiada definicji przewozu regularnego specjalnego określonej w art. 4 pkt 9 u.t.d.; c) poprzez przyjęcie, że cechą przewozów regularnych specjalnych dzieci do szkół nie są stałe trasy i przystanki oraz stałe godziny przywozu i odwozu, ale trasy i godziny przejazdów uzależnione od potrzeb szkół i od czasu trwania zajęć lekcyjnych, podczas gdy regularność przewozu, także przewozu regularnego specjalnego, wyraża się przede wszystkim w stałych godzinach przejazdów na z góry określonych trasach. Argumentację na poparcie zarzutów organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej poza nieważnością postępowania, którą bierze pod rozwagę z urzędu, a która w niniejszej sprawie nie występuje. Związanie podstawami skargi kasacyjnej oznacza, że strona poprzez wskazanie podstaw kasacyjnych i naruszonych (w jej ocenie) przepisów prawa materialnego i (lub) postępowania wyznacza zakres kontroli zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny. W niniejszej sprawie skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, o których mowa w art. 174 p.p.s.a. Kwestię sporną stanowi interpretacja pojęcia przewóz regularny specjalny w rozumieniu przepisów ustawy o transporcie drogowym i ustalenie czy kontrolowany pojazd wykonujący przewóz osób miał charakter przewozu regularnego specjalnego, czy też był przewozem regularnym określonym w zezwoleniu z dnia 9.10.2009 r. nr 15/W-2/09. Organ przyjmując, że wykonywany przewóz był przewozem regularnym specjalnym bez wymaganego zezwolenia innego niż posiadała Spółka, co w konsekwencji spowodowało nałożenie kary pieniężnej. Natomiast Sąd I instancji stanął na stanowisku, że zebrany materiał dowodowy nie pozwala na ustalenie, że wykonywany przewóz był przewozem regularnym specjalnym. Zgodnie z art. 18 ust. 1 cyt. ustawy o drogach publicznych wykonywanie przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia, którego Spółka nie posiadała. Art. 4 pkt 9 u.t.d. stanowi, że przewóz regularny specjalny, to niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób. Natomiast stosownie do treści art. 4 pkt 7 u.t.d. przewóz regularny, to publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w u.t.d. i ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (Dz. U. z 2012 r. poz. 1173). Zasadnicza różnica pomiędzy przewozem regularnym a przewozem regularnym specjalnym polega na tym, że ten ostatni nie jest przewozem publicznym. Wobec tego nie ma żadnych podstaw, aby wymagania właściwe dla przewozu regularnego łączyć z przewozem regularnym specjalnym. Wspólną cechą obu rodzajów przewozu jest wyłącznie regularność ich wykonywania. Przewóz dotyczył określonej grupy osób, tj. przywozu i odwozu dzieci i młodzieży do placówek oświatowych na terenie miasta i gminy [...] w roku szkolnym 2012/2013 i miał charakter regularny na określonej trasie w określonych godzinach. Sąd I instancji przyjmując, że przewóz nie był przewozem regularnym specjalnym kierował się umową zawartą między skarżącą a Gminą [...] – organizatorem przewozów uczniów, a w szczególności brakiem załączników do tej umowy wymienionych w § 11, co w ocenie Sądu uniemożliwia swobodną ocenę przewozu oraz ustalenie czy "strony umowy dopuściły możliwość zmiany tras z uwagi na potrzeby szkół". Z § 1 załączonej do akt umowy wynikają warunki dotyczące przewozu uczniów. Wynika również, że załączniki do tejże umowy stanowią: oferta oraz rozkład i miejsca przedwozu dzieci i młodzieży. Z uzasadnienia wyroku wynika także, że rozkład jazdy określający poszczególne przystanki i godziny wykonywania przewozu okazany został podczas kontroli. Sąd zalecił jednak zbadanie czy został podany do publicznej wiadomości, podobnie jak cennik. Ze stanowiskiem Sądu nie można się zgodzić. Nie ma potrzeby uzupełnienia materiału dowodowego w sposób zalecany przez Sąd, tj. załączniki do umowy, o których mowa w § 11, tj. oferta przewoźnika i specyfikacja zamówienia. Wbrew stanowisku Sądu, okazany rozkład jazdy świadczył o regularności przedwozu, jednak nie musi (jak twierdzi Sąd I instancji) być powszechnie dostępny, co ma miejsce w przewozie regularnym, ponieważ przewóz regularny specjalny jest przewozem niepublicznym wykonywanym dla określonej grupy osób. Nadzór nauczyciela nad uczniami podczas przewozu / odwozu uczniów. Z pewnością nie podważa ustaleń organu (jak twierdzi Sąd), iż z tego tytułu przewóz nie mógł mieć charakteru regularnego specjalnego. Podkreślić należy, że wymóg regularności wykonywania przewozu specjalnego nie wyklucza możliwości zmiany czasu i trasy przewozu z uwagi na potrzeby uczniów. Stanowisko to potwierdza orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, które Sąd w niniejszym składzie podziela (por. wyrok z dnia 19 kwietnia 2013 r. sygn. akt II GSK 165/12; z dnia 27 listopada 2013 r. sygn. akt II GSK 1179/12). Przy interpretacji przepisów ustawy o transporcie drogowym, pomimo iż nie mają bezpośredniego zastosowania, to jednak mogą być wskazówką unijne akty normatywne, jak rozporządzenie Rady EWG) nr 684/92 z dnia 16 marca 1992 r. w sprawie wspólnych zasad międzynarodowego przewozu osób autokarem i autobusem (Dz.Urz.UE.L.1992.74.1) zmienionego rozporządzeniem Rady (WE) nr 11/98 z dnia 11 grudnia 1997 r. oraz rozporządzenie Rady (WE) nr 12/98 z dnia 11 grudnia 1997 r. (Dz.Urz.UE.L.1998.4.10). Zgodnie z art. 2 pkt 1.2 cyt. rozporządzenia Rady nr 684/92 specjalnymi usługami regularnymi (w ustawodawstwie krajowym – przewozy regularne specjalne) są usługi, które polegają na przewozie określonych kategorii pasażerów z wyłączeniem innych pasażerów, w takim stopniu, w jakim usługi te wykonywane są zgodnie z warunkami określonymi w pkt 1.1. Ustawodawca europejski wskazał w art. 2 pkt 1.2 przykłady specjalnych usług regularnych, stanowiąc, że obejmują one między innymi przewóz pracowników na trasie między miejscem pracy a miejscem zamieszkania oraz przewóz uczniów i studentów do instytucji edukacyjnej i powrót z tej instytucji. W przepisie tym wskazano, iż fakt, że usługi specjalne mogą być zróżnicowane w zależności od potrzeb użytkowników, nie ma wpływu na zaliczenie ich do usług regularnych. Zgodnie z art. 2 pkt 1.1 cyt. rozporządzenia nr 684/92 regularne usługi (przewozy regularne) są to usługi polegające na przewozie osób w określonych odstępach czasu i określonymi trasami przy założeniu, że pasażerowie są zabierani na z góry określonych przystankach i dowożeni na z góry określone przystanki. Naczelny Sąd Administracyjny podziela poglądy zaprezentowane w orzecznictwie NSA dot. podobnych stanów faktycznych, w którym uznano za przewóz regularny specjalny dzieci do szkół i pracowników do pracy (por. wyrok NSA z 19 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 165/12, wyrok NSA z 13 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1550/12, wyrok NSA z 28 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2180/13). Biorąc powyższe pod uwagę, trafnie autor skargi kasacyjnej odwołał się do naruszenia przepisów postępowania, podnosząc, ze nie dawały one podstaw do stwierdzenia naruszeń, o których mowa w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w celu dokonania uzupełniających ustaleń faktycznych w zakresie zaleconym przez Sąd I instancji. Chybione zatem były zarzuty naruszenia prawa zawarte w skardze do WSA. W ocenie NSA przedstawione okoliczności dowodzą, że w niniejszej sprawie wystąpił przewóz regularny specjalny w rozumieniu art. 4 ust. 9 u.t.d. Trafnie autor skargi kasacyjnej odwołał się do przepisów postępowania, które nie zostały naruszone przez organ orzekający, a tym samym Sąd I instancji nie mógł zaakceptować ich naruszenia i uchylić decyzji organów obu instancji. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sad Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz 151 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a. i art. 203 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.