II GSK 2257/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń (spr.) Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 maja 2015 r. sygn. akt III SA/Łd 180/15 w sprawie ze skargi D. Z. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 15 maja 2015 r., sygn. akt III SA/Łd 180/15 po rozpatrzeniu skargi D. Z. (dalej skarżąca) na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dyrektor ARMiR) z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarczych na rok 2013, 1. oddalił skargę, 2. przyznał adwokatowi T. B. prowadzącemu Kancelarię Adwokacką w Ł. kwotę 295,20 zł obejmującą podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu skarżącej i nakazał wypłacenie powyższej kwoty z funduszu Skarbu Państwa - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. W dniu 14 maja 2013 r. skarżąca złożyła wniosek o przyznanie płatności na rok 2013, w treści którego ubiegała się o przyznanie płatności ONW do powierzchni 5,91 ha. W dniu 11 stycznia 2013 r. powiatowy lekarz weterynarii podjął próbę przeprowadzenia w gospodarstwie strony kontroli w zakresie wzajemnej zgodności. W ocenie organu pierwszej instancji skarżąca uniemożliwiła przeprowadzenie kontroli na miejscu w zakresie wymogów wzajemnej zgodności w obszarze identyfikacji i rejestracji zwierząt (IRZ-CC). W konsekwencji czego decyzją z dnia [...] lutego 2014r., nr [...] organ I instancji odmówił stronie przyznania płatności ONW na 2013 rok. Decyzja ta została uchylona przez Dyrektora ARiMR decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Organ I instancji, ponownie rozpoznając sprawę, wystosował w dniu 9 lipca 2014 r. pismo do Powiatowego Lekarza Weterynarii w R. z prośbą o wyjaśnienie kwestii odmowy przeprowadzenia kontroli w dniu 11 stycznia 2013 r. W odpowiedzi z dnia 10 lipca 2014 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii w R. wyjaśnił, że skarżąca została poinformowana o terminie przeprowadzenia kontroli, a następnie – 11 stycznia 2013 r. odmówiła jej przeprowadzenia. Pouczono ją, iż odmowa przeprowadzenia kontroli skutkować będzie odmową płatności, o które się ubiega. W dniu [...] sierpnia 2014 r. organ I instancji wydał decyzję nr [...] odmawiającą przyznania stronie wnioskowanych płatności na podstawie art. 4 ust. 6 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011. Od tej decyzji strona wniosła odwołanie. Organ odwoławczy wskazał jakie są zasady i tryb przyznawania rolnikom pomocy finansowej w ramach działania wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW). W jego ocenie akt sprawy wynika, że w gospodarstwie strony w dniu 11 stycznia 2013 r. powiatowy lekarz weterynarii podjął próbę przeprowadzenia kontroli w zakresie wzajemnej zgodności, w obszarze IRZ – Identyfikacji i Rejestracji Zwierząt. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ ustalił, że skarżąca powiadomiona wcześniej o kontroli odmówiła jej przeprowadzenia oraz że została poinformowana, iż odmowa przeprowadzenia kontroli skutkować będzie odmową płatności, o którą się ubiega. Zdaniem organu drugiej instancji Powiatowy Lekarz Weterynarii właściwy ze względu na miejsce zamieszkania lub siedzibę rolnika, jako organ kontroli, o którym mowa w art. 48 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009, jest właściwy do przeprowadzenia kontroli administracyjnych i kontroli na miejscu przestrzegania wymogów wskazanych w rozporządzeniu nr 73/2009 w załączniku II. Raport z kontroli został doręczony skarżącej w dniu 8 marca 2013 r. Jednak nie skorzystała z możliwości zgłoszenia umotywowanych zastrzeżeń w terminie 14 dni od dnia doręczenia raportu. W piśmie z dnia 21 marca 2013 r. podniosła, iż miała gorączkę i zapalenie uszu oraz nie zdawała sobie sprawy z konsekwencji odmowy przeprowadzenia kontroli. Zwróciła się z prośbą o ponowną kontrolę. Organ I instancji nie stwierdził istnienia przesłanek do podważenia wyników kontroli oraz odmówił przeprowadzenia ponownej kontroli w przedmiotowym zakresie. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji. Stwierdził ponadto, że ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich nałożyła na strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu obowiązek przedstawiana dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, zaś ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne ( art. 21 ust. 3). Strona nie przedstawiła dowodów na powołaną w odwołaniu okoliczność choroby w dniu 11 stycznia 2013 r. Wobec powyższego, w ocenie Dyrektora ARiMR, zasadnie dokonano odmowy płatności na podstawie przepisu art. 4 ust. 6 Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011, zgodnie z którym jeżeli rolnik lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu odrzuca się wnioski o wsparcie, wnioski o płatność i inne deklaracje, których dotyczy kontrola. Organ odwoławczy wskazał, że strona we wniosku o przyznanie płatności ( Sekcja IX " Oświadczenia i zobowiązania") zobowiązała się do umożliwienia wstępu osobom upoważnionym do wykonywania czynności kontrolnych na teren gospodarstwa rolnego, a także okazania dokumentów potwierdzających dane zawarte we wniosku o przyznanie płatności jak również do utrzymywania wszystkich gruntów rolnych zgodnie z normami oraz przestrzegania wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności. Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na decyzję organu odwoławczego, żądając jej uchylenia. W uzasadnieniu skargi podniosła, że w odwołaniu od zaskarżonej decyzji wskazywała na brak świadomości co do celów przybycia do jej gospodarstwa rolnego powiatowego lekarza weterynarii i podejmowanych czynności, w szczególności woli dokonania przez niego kontroli. Oznacza to, że w toku postępowania odwoławczego doszło do ustalenia okoliczności, które nigdy nie były sporne. Nie rozstrzygnięto jednak, czy organy administracji publicznej działały w sposób pozwalający laikowi pojąć znaczenie podejmowanych czynności. Zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego skarżąca nigdy nie podejmowałaby czynności, które pozbawiałyby ją środków do życia. Dyrektor ARMiR w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Orzekając w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że podstawę odmowy przyznania skarżącej płatności ONW na 2013 r. stanowiło ustalenie przez organ, iż odmówiła ona w dniu 11 stycznia 2013 r. przeprowadzenia kontroli wzajemnej zgodności w zakresie identyfikacji i rejestracji zwierząt. Następnie Sąd wyjaśnił jakie przepisy reguluje szczegółowe warunki i tryb przyznawania pomocy finansowej w ramach działania " Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)". Przywołał także przepisy ustawy z dnia 7 marca 2007 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w zakresie w jakim regulują zasady przeprowadzenie kontroli w tym kontroli na miejscu i wizytacji w miejscu. Wskazał, że stosownie do treści art. 31 a powyższej ustawy w przypadku pomocy, której warunkiem przyznania jest spełnianie w ramach wzajemnej zgodności wymogów lub norm, o których mowa w rozporządzeniu nr 73/2009 oraz przepisach Unii Europejskiej wydanych w trybie tego rozporządzenia: 1) kontrole w zakresie spełniania wymogów lub norm przeprowadza Agencja oraz powiatowy lekarz weterynarii w zakresie, w trybie i na zasadach określonych w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, z uwzględnieniem przepisów, o których mowa w art. 1 pkt 1; 2) oceny wagi stwierdzonej niezgodności dokonuje się zgodnie z przepisami o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego; 3) ocena wagi stwierdzonej niezgodności ujęta w raporcie z czynności kontrolnych jest uwzględniana w postępowaniach w sprawach dotyczących płatności obszarowych, płatności cukrowej lub płatności do pomidorów, określonych w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Sąd I instancji stwierdził, że z protokołu kontroli z dnia 11 stycznia 2013 r. wynika, że skarżąca uniemożliwiła przeprowadzenia kontroli jej gospodarstwa. Stosownie do treści art. 4 ust. 6 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. wnioski o wsparcie, wnioski o płatność i inne deklaracje zostają odrzucone, jeżeli beneficjenci lub ich reprezentanci uniemożliwiają przeprowadzenie kontroli. Z kolei z art. 20 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. stanowi, że państwa członkowskie przeprowadzają kontrole administracyjne wniosków o pomoc w celu weryfikacji warunków kwalifikowalności do pomocy. Kontrole administracyjne uzupełnia system kontroli na miejscu w celu zweryfikowania kwalifikowalności do pomocy. W tym celu państwa członkowskie sporządzają próbę kontrolną zawierającą listę gospodarstw rolnych. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy Sąd I instancji podzielił stanowisko organów administracji, że uniemożliwienie przez skarżącą przeprowadzenia kontroli weterynaryjnej spowodowało odmowę płatności ONW na rok 2013. Kontrola ta bowiem stanowi weryfikację przestrzegania wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności. Zauważył, że ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu obszarów wiejskich (...) w art. 2 pkt 2 określa, co należy rozumieć pod pojęciem niezgodności. Stosownie do tego przepisu jest to niezgodność w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemów wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.Urz.UE L 316 z 02.12.2009, str. 65, z późn. zm.). Natomiast art. 31 a ustawy z dnia 7 marca 2007 r., jak już wyżej wskazano odsyła, przy ocenie wniosków o płatności ONW, do konieczności spełniania wymogów wzajemnej zgodności z rozporządzenia Komisji (WE) nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej. Powołana ustawa w art. 18 a wskazuje, ze jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest spełnienie w ramach wzajemnej zgodności wymogów lub norm, o których mowa w rozporządzeniu Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającym wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającym określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającym rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, nr 247/2006 i nr 378/2007 oraz uchylającym rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 ( Dz.Urz.UEL 30 z 31.01.2009, str. 16 z późn. zm.), zwanej dalej " rozporządzeniem nr 73/2009", oraz o przepisach Unii Europejskiej wydanych w trybie tego rozporządzenia, przez te wymogi i normy rozumie się wymogi i normy określone w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Ocena wagi stwierdzonej niezgodności, o której mowa w art. 54 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1122/2009, dokonana w raporcie z czynności kontrolnych, jest uwzględniana w postępowaniach w sprawach dotyczących pomocy finansowej w ramach działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich, określonych w przepisach o wspieraniu obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, w których warunkiem przyznania tej pomocy jest spełnianie wymogów lub norm przez rolnika będącego wnioskodawcą lub beneficjentem tej pomocy ( art. 31 d ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego Dz.U. z 2012 r., poz. 1164). Skarżąca składając wniosek o przyznanie płatności zobowiązała się do umożliwienia wstępu osobom upoważnionym do czynności kontrolnych na terenie gospodarstwa rolnego. Konsekwencją uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli jest odmowa przyznania płatności w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w sprawie bezspornym jest, iż w dniu 11 stycznia 2013 r. skarżąca nie zgodziła się na przeprowadzenie kontroli jej gospodarstwa przez osoby upoważnione przez powiatowego lekarza weterynarii do wykonania czynności kontrolnych w zakresie wymogów wzajemnej zgodności. Powyższe znajduje odzwierciedlenie w sporządzonym tego dnia protokole, zawierającym adnotacje o dokonaniu przez stronę odmowy przeprowadzenia kontroli i pouczeniu jej przez kontrolujących o skutkach takiego postępowania w postaci odmowy dokonania płatności, o które się ubiega. Istotnym w sprawie dowodem jest podpisany przez stronę formularz wniosku o przyznanie płatności, zawierający oświadczenie (Sekcja IX pkt 2) o zobowiązaniu się do umożliwienia wstępu osobom upoważnionym do wykonywania czynności kontrolnych na terenie gospodarstwa. W świetle powyższego dowodu Sąd I instancji nie uwzględnił zarzutów skargi, dotyczący działania organów administracji w sposób nie pozwalający zrozumieć znaczenie czynności przez nie podejmowanych. Zarówno treść oświadczenia złożonego przez stronę we wniosku o przyznanie płatności jak i brzmienie pouczenia udzielonego jej podczas kontroli są jednoznaczne i zrozumiałe także dla osoby, która nigdy wcześniej nie była podmiotem postępowania administracyjnego. Z treści powyższego pouczenia i oświadczenia podpisanego przez skarżącą wynika oczywisty związek przyczynowo skutkowy między wypłaceniem rolnikowi środków z tytułu przyznania płatności ONW, a spełnieniem przez niego przyjętych dobrowolnie zobowiązań. W konsekwencji, jeśli rolnik uniemożliwia przeprowadzenie kontroli gospodarstwa, to musi liczyć się z odmową przyznania płatności. W ocenie Sądu I instancji sprzeczne z zasadami logiki jest prezentowane przez stronę stanowisko, iż nie rozumiała w jakim celu przybyli do niej przedstawiciele powiatowego lekarza weterynarii w dniu 11 stycznia 2013 r. Jeśli skarżąca złożyła wniosek o dopłaty i zobowiązała się umożliwić organom administracji kontrole gospodarstwa, to była świadoma celu przybycia osób upoważnionych do dokonywania czynności kontrolnych. Postępowanie skarżącej nie świadczy o braku świadomości celów kontroli, lecz o lekceważeniu przyjętych na siebie obowiązków. Jednocześnie uznał, że skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów potwierdzających wystąpienie poważnych problemów zdrowotnych, wyłączających lub ograniczających jej świadomość lub zdolność komunikowania się z innymi osobami w dniu 11 stycznia 2013 r. Zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz.173) ciężar udowodnienia faktu ( w tym przypadku wystąpienia choroby) spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Skargę kasacyjną złożyła skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, zaskarżając wyrok w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu obejmujących podatek od towarów i usług. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa procesowego: 1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na sprawę a to: a) art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na uznaniu, iż Dyrektor ARMiR wyczerpująco zbadał i rozpatrzył całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w sytuacji gdy uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada prawu bowiem organ utrzymuje w mocy decyzję pomijając całkowicie kwestię wcześniejszych instrukcji organu II instancji, oraz wewnętrznych sprzeczności w danych od lekarza weterynarii wykluczających możliwość uznania ich za podstawę odmowy przyznania płatności, a organ tych sprzeczności nie poddał analizie oraz nie wykazał jaki związek łączy kontrole weterynarii z przyznaniem płatności w ramach wsparcia gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o warunkach niekorzystnych, skoro lekarz weterynarii nie posiada kompetencji w zakresie tej kontroli; b) naruszenia przez organ administracyjny w art. 9 w związku z art. 40 § 2 k.p.a. w związku z art. 14 § 1 oraz art. 50 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie okoliczności, że strona nie została skutecznie i prawidłowo zawiadomiona o kontroli, bowiem zawiadomienie strony o działaniach organu (kontroli) nie zawierało właściwego pouczenia prawach i obowiązkach stron w tym również w zakresie kontroli ze strony organu oraz nie został zawiadomiony ustanowiony w sprawie pełnomocnik D. Z., zatem zawiadomienie strony o kontroli było wadliwe jako takie nieskuteczne, zatem nie może wywierać negatywnych skutków wobec skarżącej, bowiem nieporadna stronę ustanowiła pełnomocnika by pomagał jej w trakcie całego postępowania w tym w czasie kontroli, a chora (problem z uszami) i pozbawiona jego wsparcie nie zdając sobie konsekwencji z podejmowanych działań umożliwiła kontrolę w wymaganym zakresie, zatem brak zawiadomienia pełnomocnika i jego nieobecność była bezpośrednią przyczyną przebiegu kontroli, zatem naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy bo nieudolna kontrola - jej negatywny wynik był podstawą odmowy płatności; c) naruszenia przez organ administracyjny w art. 76 § 1 i 2 k.p.a. poprzez przeprowadzenie dowodu z wyjaśnień weterynarza jako dowodu z wymaganego dokumentu urzędowego z pominięciem zgłoszonych przez stronę zastrzeżeń co do jego treści - chory narząd słuchu wykluczał skuteczność pouczenie ustnego, oraz z pominięciem wewnętrznej sprzeczności kolejnych (marzec i lipiec 2014) wyjaśnień weterynarza; d) naruszenie przez organ administracyjny art. 136 k.p.a. co skutkowało naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ II instancji uzupełnienie materiału dowodowego w zakresie rozstrzygnięcia sprzeczności w wyjaśnieniach lekarza weterynarii oraz utrzymania decyzji I instancji w mocy mimo że wobec istniejących sprzeczności oraz braków w materiale dowodowym decyzja winna zostać uchylona; 2. naruszenia art. 134 § 1 ppsa w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 106 § 2 p.p.s.a., co miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, polegające na braku rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi istoty sprawy, w tym w szczególności pominięcie i nierozpoznanie przez Sąd I instancji wszystkich podniesionych w sprawie zarzutów w tym zarzutów podniesionych na rozprawie w dniu 15 maja 2015 r. przez pełnomocnika skarżącej w zakresie wadliwości zawiadomienia o kontroli, uprawnień weterynarza do kontroli oraz sprzeczności jego informacji w zakresie kontroli, co znajduje odzwierciedlenie w treści sporządzonego uzasadnienia, a co wskazuje że Sąd I instancji w ogóle nie rozważył istotnych dla sprawy okoliczności pomijając zarzuty uzupełniające skargę zgłoszone na rozprawie. 3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 c w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., art. 9 w związku z art. 40 § 2 k.p.a., art. 76 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 136 k.p.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji nieuchylenie zaskarżonej decyzji Dyrektor ARMiR, w sytuacji gdy w toku sprawy doszło do naruszenia przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, jednak Sąd I instancji nie rozpoznał istoty sprawy, a w konsekwencji nie uchylił zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna – wobec nie dostrzeżenia przesłanek skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji – podlega rozpoznaniu w granicach sformułowanych zarzutów. Skarga ta - oparta na podstawie prawnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – zasługuje ona uwzględnienie, jednak nie wszystkie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej zasługują na uwzględnienie. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej dotyczących naruszenia art. 7 k.p.a., art. 9 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a. wskazać należy, że w postępowaniu dotyczącym pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarczych obowiązują zasady odmienne od zasad ogólnych znajdujących zastosowanie w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów k.p.a. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. z 2013 r. poz.173) do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej. Wedle ust. 2 tego artykułu w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 k.p.a. nie stosuje się. Zgodnie z art. 21 ust. 3 wskazanej ustawy strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Porównanie przytoczonej regulacji z zasadami ogólnymi wymienionymi w k.p.a. wskazuje, że ustawodawca w omawianej kategorii spraw uczynił pewien wyjątek od zasady inkwizycyjności wyrażonej w art. 7 k.p.a. Zgodnie z tą zasadą organy administracji publicznej, w toku postępowania podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W przypadku pomocy przyznawanej choćby w postaci płatności do programu pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarczych obowiązek ten został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Przy czym chodzi tu przede wszystkim o dowody wskazane we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i ewentualnie innych uczestników postępowania. Organy administracji publicznej nie mają natomiast obowiązku działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Ograniczono również stosowanie zasady informowania stron i innych uczestników postępowania przez organ administracji publicznej (art. 9 k.p.a.) oraz zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Takie ograniczenie wynika z charakteru przyznawanych środków, które są przyznawane bezzwrotnie, jeśli beneficjenci zrealizują warunki pomocy. Z tych względów ich sytuacja prawa nie może być oceniania przez ten sam pryzmat, co adresata aktu lub czynności administracyjnej realizowanego w zakresie imperium państwa. Nie jest zatem trafny zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., art. 9 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., które to przepisy w tej sprawie nie miały zastosowania, ponieważ zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. stosowanie kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy doznaje znacznych zmodyfikacji. Należy wskazać, że sprawy przyznawania płatności wynikająca zarówno z aktu prawa unijnego, jak i prawa krajowego. Występowanie obok siebie dwu systemów prawnych: unijnego i krajowego, nakłada zatem na wszystkie krajowe organy i sądy uwzględnienia w procesie stosowania prawa regulacji prawnej obu tych systemów. Przyjmując tak ukształtowany zasad działania administracji publicznej i sądowej kontroli przywołać należy przepisy art. 27 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 oraz art. 4 ust. 7 i art. 20 ust. 4 rozporządzenia nr 65/2011 z których wynika, że kontrole mają być niezapowiadane, a zawiadomienie wnioskodawcy o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu nie jest – jak wręcz stwierdza ustawodawca unijny - możliwe, jeśli cel kontroli nie mógłby zostać osiągnięty. Miałoby to miejsce, gdyby zawiadomienie to uniemożliwiło ustalenie potwierdzenia spełnienia przez wnioskodawcę wszystkich warunków uzasadniających przyznanie pomocy, w szczególności przestrzegania zasad wzajemnej zgodności. Z przepisów tych wynika jednoznacznie, iż zasadą są zatem kontrole niezapowiedziane, a w drodze wyjątku od tej zasady, tj. "jeśli nie zagraża to celowi kontroli", możliwe jest poinformowanie beneficjenta o planowanej kontroli, jej dacie i miejscu. Specyfika regulacji przyznawania dopłat dla rolników, w szczególności zobowiązanie się beneficjentów do przestrzegania wszystkich warunków przyznawania pomocy unijnej, uzasadnia dokonywanie kontroli przestrzegania tych warunków z zaskoczenia. Pogląd przeciwny, wskazujący na obowiązek zawiadomienia o zamiarze kontroli, nie jest trafny, gdyż musi on prowadzić do zniweczenia celu kontroli, jakim jest skontrolowanie, czy rzeczywiście producent rolny przestrzega w swoim gospodarstwie zasad wzajemnej zgodności, tj. czy rzetelnie realizuje warunki przyznania pomocy. Uprzedzenie o kontroli w zakresie przestrzegania tych zasad niewątpliwie stwarzała niebezpieczeństwo uniemożliwienia prawidłowego przeprowadzenia kontroli. W kontekście wyżej wskazanej regulacji zarzut, że strona nie zostało skutecznie i prawidłowo zawiadomiona o kontroli jest niezasadny. Okoliczność, że to skarżącego a nie jej pełnomocnik został powiadomiony o zamiarze przeprowadzenia kontroli nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy. Należy pamiętać, iż zarzut naruszenia przepisów postępowania może być skuteczny, jeżeli strona wskaże, iż mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Bezspornym jest fakt, iż skarżąca była obecna przy próbie kontroli i to jej działanie spowodowało że kontrola nie doszła do skutku, będąc pouczona o skutkach wynikających z braku możliwości przeprowadzenia kontroli z jej winny. Okoliczności tej skarżąca nie kwestionowała. Jej zachowania jak i niezrozumienia pouczenia ustynnego o konsekwencjach uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli nie można tłumaczyć brakiem wsparcia pełnomocnika oraz chorobą (problem z uszami). Jak wyżej wskazano przepis art. 21 ust. 3 ustawy z 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, modyfikuje i odmiennie niż k.p.a. rozkłada tzw. ciężar dowodów pomiędzy stroną i organem postępowania administracyjnego. O ile bowiem w ramach postępowania administracyjnego to na organie ciąży obowiązek udowadniania wszystkich okoliczności faktycznych, o tyle w postępowaniach toczących się na podstawie tej ustawy to na stronie ciąży obowiązek wykazania wszystkich okoliczności, na które powołuje się ona w ramach prowadzonego postępowania. Natomiast skarżąca w toku całego postępowania nie przedstawiła żadnych dowodów potwierdzających wystąpienie u niej poważnych problemów zdrowotnych, wyłączających lub ograniczających jej świadomość lub zdolność komunikowania się z innymi osobami w dniu kontroli, co trafnie wskazał Sąd I instancji. Ponadto należy podkreślić, że we wniosku złożonym przez skarżącą o przyznanie płatności znajduje się oświadczenie o zobowiązaniu się do umożliwienia wstępu osób uprawnionych do wykonywania czynności kontrolnych na terenie gospodarstwa. Stąd też skarżąca winna mieć świadomość, iż kontrola może być przeprowadzona w jej gospodarstwie i zobowiązana będzie do umożliwienia jej przeprowadzenia. Za niezasadny należy uznać zarzut nierozstrzygnięcia sprzeczności w wyjaśnieniach lekarza weterynarii z marca i lipca 2014 r. Z akt sprawy wynika iż organ I i II instancji w swych ustaleniach oparł się na informacji Powiatowego Lekarza Weterynarii z R. z dnia 10 lipca 2014 r., z której wynika, że to skarżąca została poinformowana o terminie przeprowadzenia kontroli, a następnie w dniu 11 stycznia 2013 r. odmówiła przeprowadzenie kontroli oraz została poinformowana, iż odmowa przeprowadzenia kontroli skutkować będzie odmową płatności, o które się ubiega. Ustalenia te zostały zaaprobowane przez Sąd I instancji ( uzasadnienie wyroku str. 5). Przy takim stanowisku organów jak i Sądu I instancji nie można zasadnie stwierdzić iż zachodzi konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w zakresie informacji uzyskanych od lekarza weterynarii. Zarzucone w skardze kasacyjnej rozbieżności w informacjach zawartych w piśmie lekarza weterynarii z dnia 26 marca 2013 r. a jego piśmie z dnia 10 lipca 2014 r. w świetle jednoznacznych ustaleń organu zaaprobowanych przez Sąd I instancji nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy. Ponownie należy podkreślić, że bezsporny w sprawie jest, iż skarżąca sprzeciwiła się przeprowadzeniu kontroli w swoim gospodarstwie a okoliczność tą przyznała w toku prowadzonego postępowania. Dlatego zarzut naruszenia art. 76 § 1 i 2 k.p.a oraz art. 136 k.p.a. nie jest zasadny. W ocenie składu orzekającego za usprawiedliwiony należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeśli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Uzasadnienie wyroku powinno być więc tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne albo niezgodne z prawem, a zarzut uchybienia temu wymogowi jest uzasadniony, w sytuacji gdy Sąd I instancji nie wyjaśni w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., dlaczego nie stwierdził (lub stwierdził) w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Powinno więc stwarzać możliwość jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (wyrok NSA z dnia 21 lutego 2014r., I OSK 2324/12, wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2011 r., II OSK 1985/09; wyrok NSA z dnia 21 listopada 2012 r., II FSK 1067/11). Uzasadnienie wyroku stanowi zatem odzwierciedlenie toku badania danej sprawy przez sąd administracyjny. Argumentacja uzasadnienia musi umożliwiać stronie zrozumienie racji, jakimi kierował się sąd pierwszej instancji badając legalność zaskarżonego działania/zaniechania organu, a w przypadku, gdy strona z wyrokiem się nie zgadza, uzasadnienie wyroku musi umożliwić jej merytoryczną polemikę z argumentacją sądu (wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2012 r., I OSK 1931/11). Stanowisko sądu co do prawidłowości ustalenia stanu faktycznego w przypadku sporu w tym zakresie pomiędzy stronami postępowania sądowoadministracyjnego powinno zawierać odniesienia do argumentów prezentowanych zarówno przez organ administracji, jak i przez skarżącego oraz wyjaśniać, dlaczego argumenty jednej ze stron uznaje za prawidłowe, a inne nie (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2009 r., I FSK 1904/07). Z treści uzasadnienia powinno wynikać, iż sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami poczynionymi przez organy i z materiałem dowodowym sprawy. Tak przeprowadzona ocena stanu faktycznego sprawy pozwala stronom postępowania sądowego poznać sposób rozumowania i argumentacji sądu, a w dalszej perspektywie umożliwi dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej (wyrok NSA z dnia 23 marca 2014r. , II GSK 36/13). Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia określonych przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. wymogów aby uznania go za prawidłowe. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji stwierdził "Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy należy podzielić stanowisko organów administracji, że uniemożliwienie przez skarżącą przeprowadzenie kontroli weterynaryjnej spowodowało odmowę płatności ONW na rok 2013...“. W dalszej części uzasadnienia wskazał, "W konsekwencji, jeżeli rolnik uniemożliwia prowadzenie kontroli gospodarstwa, to musi liczyć się z przyznanie płatności...“ . Jednak że nie wyjaśnił jakie są wzajemne relacje uniemożliwienia przez skarżącą przeprowadzenia kontroli w zakresie wymogów wzajemnej zgodności w obszarze identyfikacji i rejestracji zwierząt (IRZ-CC) w jej gospodarstwie a przyznanie nowości w ramach wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o warunkach niekorzystnych. Takich wyjaśnień nie zawierają także uzasadnienia organ I jak i II instancji, co stanowi naruszenie przepisów art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z art. 4 ust. 6 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich wnioski o wsparcie, wnioski o płatność i inne deklaracje zostają odrzucone, jeżeli beneficjenci lub ich reprezentanci uniemożliwiają przeprowadzenie kontroli. Wszelkie kwoty, które już wypłacono z tytułu tej operacji, zostają odzyskane, uwzględniając kryteria określone w art. 18 ust. 2 niniejszego rozporządzenia. Natomiast w myśl art. 26 ust. 2 Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina jeżeli rolnik lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu, odrzuca się wnioski o przyznanie pomocy, których dotyczy kontrola. W świetle wyżej przywołanego przepisu art. 4 ust. 6 rozporządzenia 65/2011 prawodawca wspólnotowy przewidział sankcję w postaci nieprzyznania wnioskowanej pomocy (określaną jako odrzucenie wniosku), gdy beneficjent lub jego przedstawiciel uniemożliwi przeprowadzenie kontroli na miejscu. W wyroku z dnia 16 czerwca 2011 r., w sprawie C - 536/09, wydanego na gruncie analogicznego przepisu art. 23 ust 2 rozporządzenia rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004 r.) dotyczącego odrzucenia wniosku w przypadku uniemożliwienia kontroli Trybunał Sprawiedliwości wskazał, że wyrażenie "uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu", zawarte w art. 23 ust. 2 rozporządzenia nr 796/2004, stanowi autonomiczne pojęcie prawa Unii, które podlega jednolitej wykładni we wszystkich państwach członkowskich w ten sposób, że obok zachowań umyślnych obejmuje ono każde działanie lub zaniechanie działania wynikające z niedbalstwa rolnika lub jego przedstawiciela, które w konsekwencji uniemożliwiło przeprowadzenie pełnej kontroli na miejscu, jeżeli ten rolnik lub jego przedstawiciel nie przyjął wszelkich środków, których można racjonalnie oczekiwać z jego strony dla zapewnienia przeprowadzenia w pełni tej kontroli«. Trybunał podkreślił również, iż wobec rozbieżności w poszczególnych wersjach językowych pojęcie to należy interpretować w świetle kontekstu, w który się wpisuje, ogólnej systematyki i celu uregulowania, którego jest częścią. Jeśli zaś chodzi o kontekst, w który wpisuje się wyrażenie "uniemożliwia przeprowadzenie kontroli", to jest on zawarty art. 4 rozporządzenia Komisji (UE) , który ustanawia ogólne zasady, zgodnie z którymi należy przeprowadzać kontrole, zgodnie z którym, kontrole są niezbędne dla osiągnięcia celów zamierzonych w rozporządzeniu i że w konsekwencji fakt tworzenia przeszkód dla ich przeprowadzenia może w tej perspektywie prowadzić wyłącznie do poważnych konsekwencji prawnych, takich jak odrzucenie wniosków o przyznanie pomocy, których kontrola dotyczy, jaki przewiduje art. 4 ust. 6 tego rozporządzenia w odniesieniu do kontroli (wyrok NSA z dnia 1 marca 2016 r. II GSK 2143/14). W rozpoznawanej sprawie ustalono, że we wniosku o przyznanie płatności ONW na rok 2013, skarżąca zadeklarowała działek o łącznej powierzchni 5,9 ha. Do wniosku dołączyła materiał graficzny, na którym wskazała położenie zgłoszonych do płatności działek rolnych. Z akt sprawy wynika, że zamierzona kontrola miała być przeprowadzona w zakresie wymogów wzajemnej zgodności w obszarze identyfikacji i rejestracji zwierząt (IRZ-CC). Organy obu instancji ograniczyły się w zasadzie do przedstawienia przebiegu kontroli, upoważnienia i uprawnień osoby przeprowadzającej kontrolę (art. 31, 31a cyt. ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich...) oraz skutków uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli w postaci "odrzucenia" wniosku (art. 4 ust. 6 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 ). Organy w uzasadnieniach wydanych przez siebie decyzji nie zawarły wyjaśnienie jaki jest związek pomiędzy uniemożliwieniem przeprowadzenia kontroli weterynaryjnej i płatnością ONW, takich wyjaśnień nie zawiera także uzasadnienie wyroku Sądu I instancji. Skoro w myśl wyżej cytowanych przepisów w rozporządzenia Komisji 65/2011 i 1122/09 w sytuacji gdy rolnik lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu, odrzuca się wnioski o przyznanie pomocy, których dotyczy kontrola Sąd I instancji winien precyzyjnie określić jaki jest związek pomiędzy uniemożliwieniem przeprowadzenia kontroli na miejscu a tą płatnością o którą ubiega się rolnik. Brak takiego wyjaśnienia stanowi istotne uchybienie mające wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie sprawia to, że w rozpoznawanej sprawie trudno zweryfikować prawidłowość stanowiska Sądu I instancji w tym zakresie Z tych względów na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a.