II SA/Gl 1502/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Piotr Broda, Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2015 r. sprawy ze skargi "A" w C. na uchwałę Rady Miasta R. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie regulaminu przewozu osób oddala skargę. Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] r. Rada Miasta R. działając na podstawie art. 4, art. 15 ust. 5 i art. 34a ust. 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. – Prawo przewozowe (Dz. U. z 2012 r. poz. 1173 ze zm.), na wniosek Prezydenta Miasta i po zaopiniowaniu przez Komisję Komunikacji i Transportu Zbiorowego, przyjęła regulamin przewozu osób, bagażu lub zwierząt w komunikacji miejskiej, organizowanej przez [...] w R., będący jednostką organizacyjną Miasta R.. Powyższa uchwała została opublikowana w Dz. Urzęd. Woj. Śl. z dnia 31 października 2013 r., poz. 6309, a następnie zmieniona kolejnymi uchwałami z dnia [...] r. Nr [...] i z dnia [...] r. Nr [...]. Z mocy § 5 ust. 2 pkt 5 i 6 zaskarżonej uchwały, uprawnienia do jednorazowych i okresowych przejazdów bezpłatnych przyznano m. in. osobom niezdolnym do samodzielnej egzystencji oraz opiekunom lub przewodnikom towarzyszącym w czasie przejazdu osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji, o ile nie posiada w orzeczeniu o niepełnosprawności pozytywnego wskazania co do zdolności do pracy. Pismem z dnia [...] r., które wpłynęło do Urzędu Miasta R. w dniu [...] r., "A" z siedzibą w C., wezwał Radę Miasta do podjęcia działań zmierzających do zmiany sytuacji osób niewidomych częściowo niezdolnych do pracy oraz osób niewidomych o umiarkowanym i lekkim stopniu niepełnosprawności oraz opiekunów i przewodników osób niewidomych, które posiadają pozytywne wskazanie co do zdolności do pracy – poprzez podjęcie uchwały przyznającej tej grupie osób prawa do bezpłatnych przejazdów środkami komunikacji miejskiej w R.. Wskazano także na praktyczne trudności w zakupie biletu przez takie osoby. W odpowiedzi na wezwanie pismem z dnia [...] r., doręczonym w dniu [...] r., Przewodniczący Rady Miejskiej w R. wyjaśnił, że wysokość budżetu [...]uniemożliwia wprowadzenie dalszych zwolnień z opłat za przejazdy, zaś nawet przyznanie prawa do bezpłatnych przejazdów nie doprowadzi do wyeliminowania niedogodności związanych z przemieszczaniem się po środku komunikacji celem znalezienia czytnika i przyłożenia e-karty, potwierdzającej prawo do bezpłatnych przejazdów. W tym stanie rzeczy "A" w C. wniósł w dniu [...] r. skargę na przedmiotową uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności z powodu naruszenia art. 32 i art. 2 Konstytucji RP, polegającego na zróżnicowaniu sytuacji prawnej osób niewidomych i przyznaniu prawa do bezpłatnych przejazdów komunikacją miejską jedynie osobom niezdolnym do samodzielnej egzystencji (osobom o znacznym stopniu niepełnosprawności) oraz ich opiekunom lub przewodnikom, przy jednoczesnym pozbawieniu tego prawa osób niewidomych całkowicie niezdolnych do pracy (o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności) oraz ich opiekunów lub przewodników. W uzasadnieniu skargi "A" dokonał analizy pojęć ustawowych, zawartych w ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz wskazał na praktyczne trudności osób niewidomych w podróży środkami komunikacji miejskiej, dotyczące zakupu i skasowania biletu. Zdaniem skarżącego, zaskarżona uchwała, różnicując sytuację prawną osób niewidomych, które w swoich strukturach zrzesza "A", narusza jego interes prawny. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta R. wniósł o jej oddalenie podnosząc, że konstytucyjna zasada równości wobec prawa nie ma charakteru bezwzględnego, a więc w pewnych sytuacjach pozwala na zróżnicowanie sytuacji prawnej podmiotów podobnych, przy czym brak jest bliskiego podobieństwa w sytuacji osób całkowicie niezdolnych do pracy (o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności) i osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji. Ponowiono też argumentację co do sposobu nabycia biletów i posługiwania się e-kartą przy bezpłatnych przejazdach. Wreszcie, podkreślono że zaskarżona uchwała wymienia krąg osób uprawnionych do bezpłatnych przejazdów z mocy ustaw szczególnych, jak również osoby, którym Rada Miasta przyznała takie uprawnienia fakultatywnie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku, bowiem skarżący Związek nie jest podmiotem legitymowanym do jej wniesienia. Z mocy art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie, zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć taki akt do sądu administracyjnego. Skargę można wnieść w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców, którzy na to wyrażą pisemną zgodę (ust. 2a). Zaskarżona uchwała stanowi akt z zakresu administracji publicznej, a jej wniesienie zostało poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (vide: pismo skarżącego "A" z dnia [...] r.), które okazało się jednak bezskuteczne wobec odmowy zmiany uchwały poprzez rozszerzenie kręgu osób uprawnionych do bezpłatnych przejazdów komunikacją miejską. Spełnione zostały zatem formalne wymogi dopuszczalności skargi, co jednak nie oznacza, że zaskarżona uchwała podlegać winna merytorycznej kontroli przez sąd administracyjny. W pierwszym rzędzie badaniu podlega bowiem kwestia legitymacji skargowej. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, odmiennie od procedury administracyjnej, wymaga zaś wykazania naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Interes prawny lub uprawnienie musi mieć charakter indywidualny, a zatem musi zachodzić związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą a sytuacją prawną podmiotu wnoszącego skargę, czyli interes prawny musi być "własny" (osobisty). Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stanowi też lex specialis w stosunku do art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Zatem organizacje społeczne nie są uprawnione do wnoszenia skarg na akty lub uchwały jednostek samorządu terytorialnego, podjęte w cudzej sprawie (vide: wyrok NSA z dnia 13 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2334/11, LEX nr 1251932). Tymczasem skarżący "A" upatruje legitymację skargową w fakcie naruszenia praw jego członków. Jednakże "A" nie ma legitymacji jako stowarzyszenie do wnoszenia skarg w zakresie statutowej działalności. Odróżnić bowiem należy indywidualny, czyli "własny" interes prawny osób będących członkami skarżącego "A" od sytuacji prawnej tego podmiotu. "A" nie reprezentuje też w niniejszym postępowaniu sądowym imiennie wskazanych osób na podstawie udzielonego przez nich pełnomocnictwa. Skarga organizacji społecznej, wniesiona w interesie jej członków, ma w istocie charakter actio popularis. Przepisy art. 101 ust. 1 i 2a ustawy o samorządzie gminnym, nie stanowią zaś powtórzenia regulacji z art. 31 kpa, dopuszczającego występowanie w charakterze strony organizacji społecznej reprezentującej interesy innych osób (vide: wyrok NSA z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 468/12; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 1017/12, LEX nr 1287169; wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1736/12, LEX nr 1316646; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 8 sierpnia 2013 r. – sygn. akt II SA/Sz 463/13, LEX nr 1377131, dostępne także na stronie http.//orzeczenia.nsa.gov.pl). Brak legitymacji do wniesienia skargi jako przesłanki materialnoprawnej stwarza zaś podstawę do jej oddalenia jako wniesionej przez nieuprawniony podmiot – bez badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Z tych względów zarzuty skarżącego "A", co do naruszenia art. 2 i art. 32 Konstytucji, nie miały znaczenia dla wyniku sprawy. Zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. mw