IV SAB/Wa 7/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2015 r. sprawy ze skargi U. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Powiatu W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku U. K. z dnia 8 listopada 2001 r. oddala skargę W dniu 21 grudnia 2001 r. do Starosty W. został przekazany przez [...] Urząd Wojewódzki w W., Wydział Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami, wniosek U. K. (dalej: strona, skarżąca) w sprawie wypłaty odszkodowania za grunt zajęty pod ul. [...] o łącznej powierzchni [...] m2. W piśmie z dnia 8 stycznia 2002 r. Starosta W. przekazał wniosek U. K. do Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych w celu przeprowadzenia postępowania administracyjnego przygotowującego dokumenty potrzebne do uzyskania decyzji Wojewody potwierdzającej uzyskanie własności przedmiotowego gruntu przez Skarb Państwa. W dniu 7 stycznia 2003 r. do [...] Urzędu Wojewódzkiego w W. wpłynęła skarga U. K. na opieszałe załatwienie wniosku strony z 8 listopada 2001 r. w sprawie ustalenia odszkodowania. W postanowieniu nr [...] z [...] marca 2003 r. zażalenie zostało uznane za uzasadnione. W postanowieniu nr [...] z [...] marca 2003 r. Starosta W. zawiesił postępowanie w przedmiotowej sprawie, uzasadniając swoją decyzję tym, że podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości, a zarazem wszczęcia procedury odszkodowawczej jest ostateczna decyzja Wojewody. W dniu [...] stycznia 2011 r. Wojewoda [...] w decyzji nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa przez Skarb Państwa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości położonej w M. przy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działki nr [...] oraz w obrębie [...] jako działka [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy w decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] lutego 2012 r. znak: [...]. W wyroku z 10 września 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 527/12, Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Warszawie oddalił skargę na decyzje Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Do dnia złożenia przez stronę skarżącą skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę W. w przedmiocie odszkodowania za przejęte przez Skarb Państwa nieruchomości w obrębie [...] (dz. ew. nr [...]) oraz w obrębie [...] (dz. ew. [...]) pod drogę publiczną – [...] w M., do Starosty W. nie wpłynęła ostateczna decyzja Wojewody [...] potwierdzająca nabycie przedmiotowych działek przez Skarb Państwa. Przedstawiając swoje stanowisko w sprawie, Starosta W. jednocześnie wystąpił o przesłanie decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] stycznia 2011 r. znak: [...] stwierdzającej nabycie z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Skarb Państwa własności nieruchomości położonej w M. przy [...] oznaczonej jako działki [...] obręb [...] ora/ działki [...] obręb [...] z nadaną klauzulą ostateczności. W skardze z 18 listopada 2014 r. skarżąca reprezentowana przez radcę prawnego B. D. wniosła o: nakazanie Staroście W. załatwienia sprawy w terminie 1 miesiąca od dnia zwrotu akt; na podstawie art. 149 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) wniosła o nałożenie na organ grzywny; zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W ocenie skarżącej, postępowanie administracyjne prowadzone jest w sposób przewlekły. W skardze podniesiono, że 8 listopada 2001 r. skarżąca złożyła wniosek o przyznanie odszkodowania w związku z wywłaszczeniem jej prawa własności do nieruchomości położonej w M. w obrębie [...] (dz. ew. nr [...]) oraz w obrębie [...] (dz. ew. [...]). Wywłaszczenie nastąpiło na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. 1998 Nr. 133, poz. 872 ze zm.). Decyzja w przedmiocie wywłaszczenia stała się ostateczna w 2012 r. Wówczas zdaniem skarżącej, organ powinien podjąć dalsze działania zmierzające do wydania decyzji o wywłaszczeniu. Wobec bezczynności organu, skarżąca w piśmie z 9 grudnia 2013 r. skarżąca reprezentowana przez radcę prawnego B. D. wezwała Prezydenta W. do wydania decyzji w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości pod drogi publiczne na podstawie wniosku złożonego 8 listopada 2011 r., precyzując jednocześnie ten wniosek poprzez wskazanie, że odszkodowanie jest należne za przejęte z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. nieruchomości zajęte pod część drogi krajowej, [...] w M., oznaczone w ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym [...] jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] m² i działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] m² oraz z w obrębie ewidencyjnym [...] jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] m², stanowiących część gruntów uregulowanych obecnie w księdze wieczystej KW Nr [...]. W piśmie z 14 kwietnia 2014 r. skarżąca złożyła zażalenie na przewlekłe prowadzenie przez Starostę W. postępowania dotyczącego wydania decyzji w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną. Skarżąca w skardze podniosła ponadto, że postępowanie w przedmiotowej sprawie prowadzone jest od listopada 2001. W ocenie skarżącej, jest ono prowadzone w sposób przewlekły, ponieważ organ do dnia wniesienia skargi nie zdołał załatwić sprawy. Stopień skomplikowana sprawy nie uzasadnia tak długiego okresu oczekiwania. W skardze podkreślono również, że decyzja Wojewody [...] z [...] stycznia 2011 r. nr [...] ma charakter "prejudycjalny" w stosunku do postępowania prowadzonego przez Starostę W. i po jej uprawomocnieniu nie ma żadnych przeszkód do wydania decyzji w przedmiocie odszkodowania. Zdaniem skarżącej, każde przekroczenie ustawowego terminu załatwienia sprawy powoduje powstanie obowiązku powiadomienia strony oraz zakomunikowania stronie nowego terminu. W skardze skarżąca wskazała również, że została wywłaszczona, a na jej nieruchomości istnieje droga publiczna od kilkunastu lat. Skarżąca nie otrzymała mimo tego żadnego odszkodowania. Jest to zdaniem skarżącej, oczywiste naruszenie podstawowych zasad sprawiedliwości i lojalnego postępowania organów publicznych w stosunku do osoby prywatnej. Skarżąca podniosła, że wyczerpała dostępne środki zaskarżenia wnosząc zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania. Zażalenie wniesione w piśmie z dnia 14 kwietnia 2014 r. do Ministra Infrastruktury i Rozwoju zostało przekazane przez organ wedle właściwości do Wojewody [...]. W odpowiedzi na skargę organ przedstawił swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, na podstawie art. 149 p.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z § 2 art. 149 Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z uregulowaniem zawartym w art. 52 p.p.s.a. wniesienie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu, jak i przewlekłe prowadzenie sprawy, jest dopuszczalne po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia. Przepis art. 37 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. 2000 Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), stanowi, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wyczerpanie trybu w art. 37 § 1 k.p.a. jest warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na przewlekłe prowadzenie postępowania. W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z zarzutem przewlekłego prowadzenia przez Starostę W. postępowania w przedmiocie odszkodowania za przejęte przez Skarb Państwa nieruchomości w obrębie [...] (dz. ew. nr [...]) oraz w obrębie [...] (dz. ew, [...]) pod drogę publiczną - [...] w M. Przyjmuje się, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Stwierdzenie przez sąd administracyjny, czy podlegające ocenie postępowanie można (lub nie) zakwalifikować jako dotknięte przewlekłością prowadzenia, wymaga gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania szeregu ocen toku czynności procesowych, ustalenia faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania. Ocena, czy postępowanie przed organem administracji publicznej trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno charakteru dokonywanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Postępowanie Starosty W., poddane ocenie pod katem zarzutu przewlekłości, wszczęte zostało w 2001 r., tj. przed wejściem w życie ustawy nowelizacyjnej z dnia 3 grudnia 2010 r. Ocena zasadności podstaw skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania może zatem objąć działania (zaniechania) organu mające miejsce po dniu 11 kwietnia 2011 r. Zachowania organu przed tą datą mogą być objęte oceną sądu tylko wówczas, gdy przewlekłość trwa w momencie orzekania przez sąd. W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii dopuszczalności wniesienia skargi na przewlekłość w niniejszej sprawie. Stosownie do art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W art. 52 § 2 p.p.s.a. znajduje się wyjaśnienie, że przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku bezczynności organu administracji publicznej albo przewlekłego prowadzenia przez ten organ postępowania, stronie służy zażalenie. Stosownie do art. 37 § 1 k.p.a., na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W niniejszej sprawie organem wyższego stopnia wobec Starosty W. w chwili wnoszenia skargi był Wojewoda [...]. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego, skarżąca w dniu 14 kwietnia 2014 r. złożyła zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania. Tym samym wyczerpała środki zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. Nie ma znaczenia dla dopuszczalności skargi fakt, czy organ nadzoru zajął w tym przedmiocie stanowisko. Nie stanowi również formalnej przeszkody dla merytorycznego rozpoznania skargi na przewlekłość Starosty fakt, że organ ten wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania, którego skarżona przewlekłość miałaby dotyczyć. W wypadku skargi na przewlekłość przedmiotem postępowania sądowego jest dokonanie kontroli czy czas trwania postępowania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Natomiast przedmiotem postępowania zażaleniowego, zainicjowanego zaskarżeniem postanowienia o zawieszeniu postępowania, jest dokonanie przez organ administracji publicznej kontroli prawidłowości zawieszenia. Zakresy badania sądu (w przypadku skargi na przewlekłość) oraz organu drugiej instancji (w przypadku zażalenia na zawieszenie postępowania) nie pokrywają się. Zatem ani fakt zawieszenia postępowania administracyjnego, ani kwestia kontroli instancyjnej tego zawieszenia nie stoi na przeszkodzie wniesieniu skargi na przewlekłość postępowania organu administracji do sądu administracyjnego, nie czyni jej niedopuszczalną. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie fakt zawieszenia postępowania ma kluczowe znaczenie dla oceny, czy Starosta W. prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Zgodnie z art. 102 k.p.a. w czasie zawieszenia postępowania organ administracji publicznej może podejmować czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego. Stosownie do art. 103 k.p.a. zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie. Z tego względu podjęcie rozstrzygnięcia o zawieszeniu postępowania w sprawie oznacza, że bezczynność organu ustaje, a okres zawieszenia postępowania nie jest stanem bezczynności. W przypadku zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania wpływ okresu zawieszenia postępowania na ocenę przewlekłości postępowania nie jest tak jednoznaczny. Co do zasady w okresie zawieszenia postępowania wyłączona jest możliwość postawienia organowi zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania - którego z uwagi na jego zawieszenie prowadzić przecież nie może. Kwestia zawieszenia postępowania administracyjnego nie pozostaje jednak zupełnie bez wpływu na zakres oceny sądu administracyjnego. Przewlekłość może mieć bowiem miejsce także wtedy, gdy bieg terminu został zatrzymany, w szczególności wskutek bezzasadnego zawieszenia postępowania lub jego niepodjęcia (por. wyrok NSAz dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 709/12, CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W sprawie ze skargi na przewlekłość kwestia prawidłowości postanowienia o zawieszeniu postępowania nie może być przedmiotem sądowej kontroli. Wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego i jego wejście do obrotu prawnego tamuje dalsze rozpatrywanie sprawy przez organ administracji publicznej. Dopóki takie postanowienie pozostaje w obrocie prawnym, organ ten nie może prowadzić postępowania w dalszym ciągu i nie może wydać aktu administracyjnego, załatwiającego sprawę co do istoty. W takim wypadku organowi administracji nie można zarzucać przewlekłości, a uwzględnienie skargi na przewlekłość i wydanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a. nie jest możliwe, zwłaszcza gdy nie wskazano na zmianę okoliczności i ustanie przyczyny zawieszenia postępowania. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie można zatem postawić Staroście W. zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania. Należy jednak zauważyć, że zawieszenie postępowania administracyjnego ma wpływ na ocenę zasadności skargi w niniejszej sprawie. Zawieszenie postępowania jest bowiem aktem administracyjnym. Nie kończy on co prawda postępowania, jednakże jego wydanie (wejście do obrotu prawnego) powoduje, że organ nie pozostaje już od tego momentu w przewlekłości. Podjął bowiem działanie (wydał akt), aczkolwiek nie taki, jakiego oczekiwała strona. Z art. 149 p.p.s.a. wynika, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu podlegającego zaskarżeniu wyłącza możliwość uwzględnienia skargi nawet wówczas, gdy decyzja lub postanowienie podjęte zostały z naruszeniem terminu przewidzianego do ich wydania. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z dnia 21 grudnia 2005 r., sygn. akt I SAB/Wa 17/04, LEX nr 189775 oraz postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, z dnia 29 października 2004 r., sygn. akt II SAB/Gd 26/03, LEX nr 299473). W orzecznictwie podnosi się też słusznie, że niezależnie od czasu trwania zwłoki w załatwieniu sprawy podjęcie rozstrzygnięcia o zawieszeniu postępowania w sprawie oznacza, że przewlekłość organu ustaje. Postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego eliminuje możność powstania przewlekłości, dając jednocześnie stronie możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego tego postanowienia. Wniesienie skargi jest możliwe po wyczerpaniu toku instancji. Niezależnie od czasu trwania zwłoki w załatwieniu sprawy podjęcie rozstrzygnięcia o zawieszeniu postępowania w sprawie oznacza, że przewlekłość organu ustaje, a sąd nie może uwzględnić skargi na przewlekłość i uwzględnić żądania skargi o zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie. Okres zawieszenia postępowania nie jest stanem przewlekłości w postępowaniu organu administracji publicznej. Gdyby w przypadku postępowania, w którym organ administracji wydał postanowienie o jego zawieszeniu, sąd administracyjny stwierdził przewlekłość organu i zobowiązał go do wydania innego aktu albo podjęcia czynności, zakwestionowałby tym samym samo postanowienie o zawieszeniu. Tego zaś zrobić mu nie wolno, ponieważ - jak wyżej wskazano - w sprawie ze skargi na przewlekłość kwestia prawidłowości postanowienia o zawieszeniu postępowania nie może być przedmiotem sądowej kontroli. Sąd rozpoznając skargę na przewlekłość nie jest uprawniony do oceny zgodności z prawem zawieszenia postępowania - temu służy kontrola instancyjna . Wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego i jego wejście do obrotu prawnego tamuje dalsze rozpatrywanie sprawy przez organ administracji publicznej. Dopóki takie postanowienie pozostaje w obrocie prawnym jako zaskarżone, organ ten nie może prowadzić postępowania w dalszym ciągu i nie może wydać aktu administracyjnego, załatwiającego sprawę co do istoty. W takim wypadku organowi administracji nie można zarzucać przewlekłości, a uwzględnienie skargi na przewlekłość i wydanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a. nie jest możliwe, zwłaszcza gdy nie wskazano na zmianę okoliczności i ustanie przyczyny zawieszenia postępowania. W niniejszej sprawie postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie, której dotyczy skarga na przewlekłość, zostało wydane i weszło do obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy dopiero w razie ewentualnego uchylenia postanowienia o zawieszeniu postępowania albo ustania przyczyny zawieszenia Starosta W. będzie zobowiązany do rozpatrzenia sprawy i załatwienia jej co do istoty, w terminie o którym mowa w art. 35 k.p.a., liczonym od dnia zwrotu akt przez organ, rozpatrujący zażalenie. Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi - jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a.