II SA/Wa 1640/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Ewa Kwiecińska Sędzia WSA – Andrzej Góraj Sędzia WSA – Eugeniusz Wasilewski (sprawozdawca) Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2015 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę. Komendant [...] w L. decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2014 r., wydaną na podstawie art. 104 § 1 kpa oraz art. 89, art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) w związku z § 6 ust. 1 i § 9 ust.1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 1130), orzekł o cofnięciu [...] J. K. z dniem [...] lutego 2014 r. uprawnienia do dotychczas przyznanego, decyzją nr [...] Komendanta [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w wysokości należnej policjantowi posiadającemu członków rodziny. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż funkcjonariusz posiada w miejscu pełnienia służby lokal mieszkalny położy w L., przy ul. B. [...], który spełnia przysługujące policjantowi normy zaludnienia. Strona zajmuje ten lokal na podstawie umowy użyczenia, która jest umową nieodpłatną czyli korzystniejszą od wymienionych w § 1 ust. 1 pkt 3 i 4 powołanego wyżej rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. Wobec powyższego policjantowi nie przysługuje prawo do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Od powyższej decyzji J. K. wniósł odwołanie do Komendanta Głównego Policji zarzucając, iż decyzja wydana została z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego, jak również jest niezgodna z przepisami prawa materialnego i powinna być uchylona. Podniósł, iż organ nie wyjaśnił na jakiej podstawie rewiduje decyzję administracyjną z dnia [...].06.2012 r. przyznającą równoważnik za brak lokalu mieszkalnego, podczas gdy jego sytuacja mieszkaniowa nie zmieniła się. Fakt, iż mieszkanie w którym jest zameldowany należy do jego teściów był znany organowi przyznającemu równoważnik. Wydanie zatem decyzji administracyjnej cofającej przyznane uprawnienia bez zmian regulujących te kwestie przepisów, jest złamaniem zasad trwałości decyzji wyrażonej w art. 16 kpa. Wskazał, iż skarżona decyzja opiera się na nieprawidłowej interpretacji mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego. Z treści powołanego rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. nie wynika bowiem, kto jest posiadaczem lokalu mieszkalnego, tylko określony jest tam zamknięty katalog przypadków, w jakich sytuacjach policjantowi przyznaje się równoważnik za brak lokalu mieszkalnego. Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), art. 92 oraz art. 97 ust. 5 ustawy o Policji oraz § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej daty cofnięcia równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego i orzekł o cofnięciu równoważnika z dniem [...] maja 2014 r. W uzasadnieniu organ podał, iż zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Natomiast w myśl art. 336 kodeksu cywilnego, posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Posiadaczem samoistnym jest ten, kto włada rzeczą jak właściciel, ale niekoniecznie musi nim być, natomiast posiadacz zależny włada rzeczą tak jak wykonujący inne prawo niż własność, np. prawo dzierżawy, użytkowania, najmu. Posiadacz samoistny nie traci posiadania przez to, że oddaje rzecz innej osobie w posiadanie zależne. Organ wskazał, że J. K. wraz z członkami swojej rodziny od 2006 r. zajmuje lokal mieszkalny, który stanowi własność jego teściów. Zgodnie z oświadczeniem strony ponosi on wydatki związane z jego utrzymaniem, nie opłaca zaś czynszu wolnego. Analiza stanu faktycznego wskazuje, że skarżący wprawdzie nie jest właścicielem zajmowanego lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] B. [...] w L., jednakże jako posiadacz zależny włada mieszkaniem, jak jego właściciel. Powyższe zdaniem organu daje podstawę uznania, iż J. K. posiada odpowiednie mieszkanie w miejscu pełnienia służby co powoduje brak uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Komendant Główny Policji stwierdził, że decyzja przyznająca równoważnik pieniężny za brak lokalu ma charakter decyzji konstytutywnej, zatem utrata przyznanego nią świadczenia musi nastąpić również w formie decyzji konstytutywnej. Istotą zaś aktów konstytutywnych jest to, że tworzą one nowe obowiązki bądź przyznają uprawnienia, a więc w ich wyniku zawiązuje się nowy, zmienia, bądź uchyla, istniejący stosunek materialnoprawny. Z tego względu właściwym jest uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej daty cofnięcia równoważnika za brak lokalu mieszkalnego i cofnięcie świadczenia z datą wydania decyzji przez organ pierwszej instancji. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. K. zarzucił jej: - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 6 w zw. z § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie, oraz art. 92 ust. 1 ustawy o Policji poprzez błędną wykładnię. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji nr [...] Komendanta [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. W uzasadnieniu skargi powtórzono argumentację przedstawioną w odwołaniu od decyzji organu I instancji, podtrzymując zarzut, iż z materiału dowodowego sprawy wynika, że żadna z przesłanek wymienionych w § 6 ww. rozporządzenia nie zaistniała. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska zajętego w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta dokonywana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do brzmienia art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r., poz. 355), policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Natomiast w myśl art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. W orzecznictwie przyjmuje się, że celem równoważnika za brak lokalu mieszkalnego jest umożliwienie pokrycia przez policjanta kosztów wynajmu lokalu bądź też używania cudzego lokalu na podstawie innej, odpłatnej umowy. Przedmiotowy równoważnik ma charakter ekwiwalentu za ponoszone przez policjanta koszty wynajmu lokalu, którego nie może mu zapewnić podmiot zatrudniający (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OPS 3/08, wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2009 r., sygn.. akt I OSK 223/08 publ. w internecie: http//www.cbois.nsa.gov.pl). Szczegółowe kwestie związane z równoważnikiem za brak lokalu mieszkalnego zostały uregulowane w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 1130 ze zm.), dalej jako "rozporządzenie". Stosownie do przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia, równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, nie posiadają: 1. lokalu mieszkalnego przydzielonego na podstawie decyzji administracyjnej; 2. spółdzielczego lokalu mieszkalnego, w tym lokatorskiego lub własnościowego oraz spółdzielczego lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu; 3. lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu, stanowiącego mieszkaniowy zasób gminy lub innych jednostek samorządu terytorialnego, lokalu stanowiącego własność Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych albo pozostającego w zasobach towarzystw budownictwa społecznego; 4. lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu innego niż wymieniony w pkt 3, dla którego stawka czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu nie jest wyższa od ustalonej przez gminę – dotyczy to również mieszkań o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2. 5. domu jednorodzinnego, domu mieszkalno-pensjonatowego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, będącego przedmiotem własności lub współwłasności policjanta lub członków jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji; 6. tymczasowej kwatery. Natomiast zgodnie z § 6 rozporządzenia, decyzję o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego wydaje się, jeżeli policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1, lub zmienił się jego stan rodziny, albo: 1. otrzymał pomoc na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie odrębnych przepisów, 2. jego małżonek otrzymał pomoc, o której mowa w pkt 1, 3. bezzasadnie odmówił przyjęcia lokalu mieszkalnego odpowiadającego przysługującym mu normom zaludnienia i znajdującego się w należytym stanie technicznymi sanitarnym, 4. w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej uzyskał lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość lub dom jednorodzinny (część domu) albo spółdzielczy własnościowy lokal mieszkalny będący przedmiotem spadku, jeżeli udział w spadku odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia. W niniejszej sprawie bezsporna jest okoliczność, iż J. K. wraz z żoną i dwójką dzieci zamieszkuje w lokalu mieszkalnym o powierzchni użytkowej 60,90 m2, stanowiącym własność rodziców żony skarżącego D. i A. B., którzy zakupili ten lokal i pozwolili zamieszkiwać w nim, jak określił skarżący, na zasadzie odstąpienia. Teściowie funkcjonariusza nie zamieszkują w tym lokalu. Zgodnie z oświadczeniem J. K. ponosi on wydatki związane z utrzymaniem mieszkania, takie jak: fundusz remontowy, woda, ogrzewanie, energia elektryczna. Nie opłaca czynszu rocznego za zajmowany lokal. W ocenie Sąd, organ zasadnie przyjął, iż skarżący zajmuje lokal na podstawie użyczenia tj. umowy uregulowanej w art. 710 kc, w myśl którego przez umowę użyczenia użyczający zobowiązuje się zezwolić biorącemu, przez czas oznaczony lub nieoznaczony, na bezpłatne używanie oddanej mu w tym celu rzeczy. Tego, że omawiana umowa pomiędzy skarżącym a jego teściami ma charakter nieodpłatny, nie zmienia okoliczność pokrywania przez skarżącego kosztów związanych z użytkowaniem lokalu mieszkalnego. Chodzi tu bez wątpienia o koszty w postaci czynszu i opłat eksploatacyjnych (np. media, wywóz śmieci), które uiszczane są na rzecz innych podmiotów, a nie na rzecz właścicieli lokalu. Definicję posiadacza zawiera z kolei przepis art. 336 kc, zgodnie z którym posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Przepis powyższy wyróżnia dwa rodzaje posiadania: posiadanie samoistne i posiadanie zależne. Posiadaczem samoistnym rzeczy jest ten, kto nią włada jak właściciel, wyrażając tym samym wolę wykonywania w stosunku do niej prawa własności. Posiadaczem zależnym natomiast jest ten, kto włada rzeczą w zakresie innego prawa niż prawo własności, na przykład użytkowania (art. 252 kc), zastawu (art. 306 kc), najmu (art. 659 kc), dzierżawy (art. 693 kc). Nie rości więc on sobie do rzeczy prawa własności, lecz zachowuje się tak, jak uprawniony z innego prawa, oprócz wyżej wymienionych może to być też użyczenie (por. orzeczenie SN z dnia 20 listopada 1968 r., II CR 412/68, Lex nr 6418, orzeczenie SN z dnia 18 czerwca 1975 r., II CR 238/75, OSP 1976, z. 7-8, poz. 150). Skoro więc organy Policji ustaliły, że J. K. jest posiadaczem zależnym lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby, spełniającego kryterium przysługujących norm zaludnienia, zaistniała przesłanka wymieniona w § 6 rozporządzenia, wyrażająca się tym, że policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1, do wydania decyzji o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego mu decyzją Komendanta [...] w L. nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W tym kontekście podniesiony w skardze zarzut naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się do zarzutów skarżącego dotyczących nierespektowania przez organ zasady trwałości decyzji administracyjnej o przyznaniu równoważnika pieniężnego za brak lokalu zauważyć należy, iż w niniejszym postępowaniu zasada ta nie została naruszona. Wbrew twierdzeniom skarżącego organ nie "rewidował" decyzji Komendanta [...] w L. z dnia [...] czerwca 2012 r., a jedynie badał uprawnienia strony do równoważnika na dzień orzekania w sprawie i wobec stwierdzenia, że policjant przestał spełniać warunki do otrzymywania równoważnika, cofnął uprawnienie przyznane decyzją Nr [...]. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.