I OSK 57/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie NSA Joanna Runge - Lissowska del. WSA Olga Żurawska - Matusiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2014 r. sygn. akt VII SAB/Wa 41/14 w sprawie ze skargi A. S. G. na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o rejestrację pojazdu 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. zobowiązuje Prezydenta m. st. Warszawy do rozpatrzenia wniosku A. W. G. i A. S. G. z 23 września 2013 r. o rejestrację pojazdu w terminie miesiąca od dnia otrzymania wyroku wraz z aktami sprawy, 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4. oddala wniosek o wymierzenie grzywny, 5. zasądza od Prezydenta m. st. Warszawy na rzecz A. S. G. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z 29 października 2014 r., sygn. akt VII SAB/Wa 276/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. S. G. na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: 23 września 2013 r. A. S. G. (dalej również jako skarżący) i A. W. G. złożyli Urzędzie m.st. Warszawy – Biuro Administracji i Spraw Obywatelskich Delegatura w Dzielnicy Praga – Południe wniosek o rejestrację samochodu osobowego marki [...], rok produkcji 2002, nr VIN [...] o dotychczasowym numerze rejestracyjnym [...] wraz z załącznikami w postaci dowodu rejestracyjnego, karty pojazdu, upoważnienia, odpisu notarialnego wyroku, pełnomocnictwa oraz 2 sztuk tablic rejestracyjnych. Organ wniosek ten pozostawił bez rozpoznania wobec nienadesłania przez pełnomocników wnioskodawców odpisu wyroku (złożono przy wniosku odpis notarialny), do czego wnioskodawcy byli skutecznie wzywani pod rygorem określonym w art. 64 § 2 K.p.a. Pismem z 27 maja 2014 r. skarżący złożył zażalenie na niezałatwienie sprawy przez Prezydenta m.st. Warszawy zainicjowanej opisanym na wstępie wnioskiem. Postanowieniem z 16 lipca 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uznało zażalenie za zasadne i wyznaczyło Prezydentowi m.st. Warszawy termin 14 dni od dnia doręczenia postanowienia na załatwienie sprawy, stwierdzając, że niezałatwienie sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. 9 czerwca 2014 r. A. S. G. złożył skargę na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy, wnosząc o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku z 23 września 2013 r. w terminie 7 dni od uprawomocnienia się wyroku uwzględniającego skargę, zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, orzeczenie, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzenie organowi grzywny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, twierdząc, że skarżący nie wyczerpał trybu przewidzianego w art. 37 § 1 K.p.a., ponadto wskazał, że skarga o identycznej treści została już przez Sąd prawomocnie osądzona w sprawie o sygn. akt VII SAB/Wa 8/14. 29 października 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał powołany na wstępie wyrok. W uzasadnieniu wskazał, że organ nie pozostaje w bezczynności w związku z wnioskiem skarżącego z 23 września 2013 r. o zarejestrowanie pojazdu marki [...] nr VIN [...], gdyż w trybie art. 64 § 2 K.p.a. wezwał do jego uzupełnienia przez przedłożenie dowodu własności pojazdu – oryginalnego odpisu wyroku (skarżący złożył odpis notarialny). W wezwaniu organ zakreślił termin 7 dni pouczając, że jego uchybienie spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Obowiązek nie został wykonany, zatem organ wniosek pozostawił bez rozpoznania. Sąd wskazał także, że w związku z wcześniejszą skargą na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania ww. wniosku zapadło postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 marca 2014 r. w sprawie o sygnaturze akt VII SAB/Wa 8/14, którym odrzucono skargę na bezczynność organu wobec nie wyczerpania trybu z art. 37 K.p.a. W ocenie Sądu, wbrew stanowisku organu przedstawionemu w odpowiedzi na skargę, ww. postanowienie pozostaje bez wpływu na rozpoznanie przedmiotowej skargi. Po wydaniu powyższego postanowienia skarżący wyczerpał bowiem tryb warunkujący dopuszczalność niniejszej skargi na bezczynność organu. Złożył zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, a następnie niniejszą skargę na bezczynność. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zażalenie uwzględniło 16 lipca 2014 r. Skarga do Sądu mogła zostać skutecznie wniesiona bez oczekiwania na orzeczenie organu drugiej instancji. Sąd wskazał, że w przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, spośród wymienionych w przepisach art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W związku z powyższym sformułowane w skardze zarzuty dotyczące błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania prawa materialnego nie mogły być skuteczne w postępowaniu ze skargi na bezczynność. W ocenie Sądu kluczowe znaczenie dla oceny, czy w rozpoznawanej sprawie doszło do bezczynności organu, jest ustalenie jaki charakter ma czynność pozostawienia wniosku (podania) bez rozpatrzenia, dokonana w trybie art. 64 § 2 K.p.a. Zdaniem Sądu, czynność podjęta w sprawie w trybie art. 64 § 2 K.p.a. – pozostawienie wniosku bez rozpoznania, jest to czynność z zakresu administracji publicznej. Pozostawiając wniosek strony bez rozpoznania, organ administracji wypowiada się na temat przeszkód w realizacji wynikającego wprost z prawa uprawnienia strony do żądania merytorycznego załatwienia jej sprawy. Czynność z art. 64 § 2 K.p.a. jest czynnością jednostronną i władczą w tym sensie, że zamyka drogę do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, jest wreszcie podejmowana w sprawie indywidualnej. Posiada zatem wszystkie cechy pozwalające na zakwalifikowanie do aktów lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Na takie właśnie cechy aktów i czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. wskazuje się w doktrynie. Sąd podzielił stanowisko zawarte w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 marca 2011 r., sygn. akt II FSK 2624/10, iż pozostawienie podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. mieści się w grupie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej (innych niż decyzje i postanowienia), dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa – tj. art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (LEX nr 842886). W ocenie Sądu I instancji czynność pozostawienia podania (wniosku) bez rozpoznania podlega zaliczeniu do aktów i czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. ze wszystkimi konsekwencjami w postaci możliwości uczynienia jej przedmiotem skargi do sądu wnoszonej w trybie art. 52 § 3 P.p.s.a. Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie organ pozostawiając wniosek bez rozpoznania dokonał czynności podlegającej zaskarżeniu do sądu, zatem nie można mówić o bezczynności po stronie organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. W postępowaniu w przedmiocie bezczynności organu nie ma możliwości badania przez sąd zgodności z prawem tej czynności. Badanie takie możliwe jest jedynie w postępowaniu dotyczącym skargi na tę czynność – pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Powyższy wyrok stał się przedmiotem skargi kasacyjnej A. S. G.. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zarzucił naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1) naruszenie art. 64 § 2 K.p.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. poprzez błędne zakwalifikowanie na podstawie tych przepisów przez WSA w Warszawie pozostawienia sprawy bez rozpoznania przez organ, jako aktu administracyjnego z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., zamiast prawidłowego zakwalifikowania zgodnego z orzecznictwem NSA i stanowiskiem przedstawicieli doktryny, jako aktu z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., przez co w wyniku tego błędu WSA w Warszawie w ogóle nie rozstrzygnął merytorycznie sprawy oddalając skargę; 2) naruszenie art. 1 oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom przepisu z art. 141 § 4 P.p.s.a., polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych zarzutów, a także brak skonfrontowania tych zarzutów ze stanowiskiem organu, jak i zgromadzonym materiałem dowodowym. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie wskazał, że podstawowym naruszeniem prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy było przyjęcie, że pozostawienie sprawy bez rozpoznania przez organ jest aktem administracyjnym z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. i w konsekwencji przyjęcie, że od takiego aktu nie służy skarga na bezczynność do sądu administracyjnego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie stanowisko Sądu I instancji jest błędne. Pozostawienie sprawy bez rozpoznania nie jest aktem z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., ale jest aktem administracji z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., od którego przysługuje skarga na bezczynność organu. Argumentując powyższe skarżący kasacyjnie wskazał na uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, w której jednoznacznie stwierdzono, że "Na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 K.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.". Wywiódł, że w przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Wniesienie skargi na "bezczynność władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że również w doktrynie przyjęto, że środkiem zaskarżenia zapewniającym obronę przed bezprawnym nadużywaniem instytucji usunięcia braków podania jest skarga na bezczynność organu. Powyższe oznacza, że bezczynność organu występuje nie tylko w przypadku, gdy mimo upływu terminu sprawa nie jest załatwiona, ale również w przypadkach, gdy organ odmawia jej rozpoznania lub załatwienia, bo mylnie sądzi, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organ prowadzący postępowanie, który pozostawia wniosek bez rozpoznania z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, gdyż nie zaszły przesłanki z art. 64 § 2 K.p.a., pozostaje w bezczynności, ponieważ bezzasadnie uchyla się od rozpoznania sprawy i wydania orzeczenia. W zaskarżonym wyroku Sąd błędnie uznał, że pozostawienie sprawy bez rozpoznania jest aktem z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., w sytuacji gdy takim aktem to orzeczenie nie jest, ponieważ nie spełnia kryteriów określonych w tym przepisie. Nie można pozostawienia wniosku bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 K.p.a. uznać za akt lub czynność wymienioną w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., ponieważ nie jest spełniony warunek, że dotyczy on uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Czynność ta bowiem nie potwierdza ani też nie zaprzecza, że dotyczy uprawnienia lub obowiązków wynikających wprost z ustawy. Podejmując tę czynność, organ prowadzący postępowanie informuje stronę, że nie rozpozna jej sprawy na podstawie wniesionego podania, ponieważ ta w terminie nie uzupełniła braków tego podania. Poza tym pozostawienie sprawy bez rozpoznania z tej przyczyny, co do zasady (tzn. o ile możliwość wystąpienia z żądaniem nie jest ograniczona terminem prawa materialnego) nie pozbawia strony uprawnienia do rozpoznania jej sprawy. Strona może bowiem powtórnie wystąpić z wnioskiem o wszczęcie postępowania, który nie będzie już zawierał braków, jakich usunięcia żądał organ w odniesieniu do pierwszego podania. Skarżący kasacyjnie podzielił pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny, wyrażony w uchwale składu 7 Sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 3/07, iż: "rozpoznając sprawę w trybie postępowania administracyjnego organ prowadzący postępowanie może podejmować działania albo w formie postanowienia, albo w formie decyzji. Nie ma zatem w postępowaniu regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego miejsca na podejmowanie aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., te bowiem są formą działań przez organy administracji w trybie pozaprocesowym tzn. trybie, który nie został uregulowany przepisami postępowania administracyjnego ogólnego czy przepisami administracyjnych postępowań szczególnych np. podatkowych". Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie stwierdził, że zaskarżony wyrok naruszył prawo uznając pozostawienie sprawy bez rozpoznania, jako akt czy czynność z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Odnosząc się do drugiego zarzutu skargi kasacyjnie wskazano, że w wyniku wadliwego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, które nie zawiera wszystkich obligatoryjnych składników wymienionych w art. 141 § 4 P.p.s.a., Sąd nie dokonał kontroli działalności administracji publicznej. Sąd wydając zaskarżony wyrok nie odniósł się do żadnego z zarzutów przedstawionych w skardze, uznając, że pozostawienie sprawy bez rozpoznania jest aktem z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. i nie służy od takiego aktu skarga na bezczynność. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 P.p.s.a. można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z powyższego wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. a mianowicie na podstawie naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty sformułowane w ramach tej podstawy okazały się uzasadnione. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 64 § 2 K.p.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. w pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę, iż zagadnienie prawne czy nieuprawnione pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 K.p.a.) jest inną czynnością z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. czy też stanowi bezczynność, na którą służy skarga stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., było przedmiotem uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. W uchwale z 3 września 2003 r., I OPS 2/13 przyjęto, iż na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 K.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art.3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji, oddalając skargę na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy, pominął treść powyższej uchwały i przyjął, iż w rozpoznawanej sprawie organ, pozostawiając wniosek bez rozpoznania, dokonał czynności podlegającej zaskarżeniu do sądu i w związku z tym nie można mówić o bezczynności po stronie organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. W zaistniałej sytuacji wskazać zatem należy, że przywołana uchwała z 3 września 2013 r. została podjęta na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, który z uwagi na ujawnione rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych wystąpił o wyjaśnienie przepisów przez rozstrzygnięcie podanego powyżej zagadnienia prawnego. Jest to zatem uchwała abstrakcyjna. Zawarte w abstrakcyjnej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśnienie przepisów prawnych nie ma mocy bezpośrednio wiążącej w żadnej sprawie sądowoadministracyjnej, ponieważ nie pozostaje w bezpośrednim związku z żadnym toczącym się postępowaniem sądowoadministracyjnym. Jej – pośrednia, niemniej jednak bardzo istotna – moc wiążąca w stosunku do sądów administracyjnych, organów administracji publicznej i skarżących oraz innych uczestników postępowania sądowoadministracyjnego wynika z postanowień art. 269 P.p.s.a., który określa tryb postępowania, jaki powinien uruchomić skład orzekający sądu administracyjnego rozpoznający sprawę, jeśli nie podziela stanowiska zajętego w uchwale NSA (por. A. Skoczylas, Działalność uchwałodawcza Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2004, s. 222). Dlatego też w doktrynie przyjmuje się, że stanowisko zajęte w tego typu uchwale wiąże wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować (por. R. Hauser, A. Kabat, Uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego, zagadnienia wybrane, PiP 1999, nr 1, s. 36). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozstrzygając w przedmiotowej sprawie, nie skorzystał z możliwości przewidzianej przepisem art. 269 § 1 P.p.s.a., tzn. nie podzielając stanowiska zajętego w powyższej uchwale, nie przedstawił powstałego zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Zaznaczenia przy tym wymaga, że zawarty w przepisie art. 269 § 1 P.p.s.a. zwrot "jakikolwiek skład sądu administracyjnego" oznacza, że przewidziana w tym przepisie procedura może być wszczęta także przez skład orzekający wojewódzkiego sądu administracyjnego. Przyjmując, iż czynność podjęta w sprawie w trybie art. 64 § 2 K.p.a. – pozostawienie wniosku bez rozpoznania, jest czynnością z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., Sąd I instancji naruszył powyższe przepisy, a naruszenie to miało niewątpliwie istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę w pełni podziela stanowisko zawarte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 września 2013 r. Jak wskazał w tej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny, nie ulega wątpliwości, że pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 K.p.a. następuje w drodze czynności materialno-technicznej, o podjęciu której należy powiadomić wnoszącego podanie na piśmie. Wszczęcie postępowania administracyjnego następuje przy tym również na skutek wniesienia podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony, jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 K.p.a.) lub dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej (art. 61 § 3a K.p.a.), o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 K.p.a. W przypadku, gdy podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest podjąć działania wskazane w art. 64 § 2 K.p.a., mające na celu usunięcie tych braków, a w konsekwencji rozpoznanie i załatwienie sprawy. Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 K.p.a. (wezwanie wnoszącego podanie do usunięcia jego braków w terminie 7 dni, pouczenie go, że nieusunięcie tych braków w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania, czy pozostawienie podania bez rozpoznania) organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania. Dlatego też, pozostawienie podania bez rozpoznania jest formą zakończenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy strona nie usunęła braków podania w terminie, mimo prawidłowego wezwania i pouczenia. Jeżeli więc organ prowadzący postępowanie pozostawia podanie bez rozpoznania, mimo że nie zachodzą przesłanki warunkujące podjęcie tej czynności materialno-technicznej, to pozostaje on w bezczynności, bo odmawia rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji. Nie można zatem pozostawienia podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 K.p.a. uznać za akt lub czynność wymienioną w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., ponieważ nie jest spełnione kryterium, że dotyczy to uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Czynność ta bowiem nie potwierdza, ani też nie zaprzecza, że dotyczy uprawnienia lub obowiązku, wynikających wprost z ustawy. Podejmując tę czynność, organ prowadzący postępowanie informuje stronę, że nie rozpozna jej sprawy na podstawie wniesionego podania, ponieważ ta w terminie nie uzupełniła braków tego podania. W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Bezczynność organu występuje nie tylko w przypadku, gdy mimo upływu terminu sprawa nie jest załatwiona, ale również w sytuacji, gdy organ odmawia jej rozpoznania lub załatwienia, bo mylnie sądzi, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia jej wydaniem decyzji administracyjnej. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że skarga na bezczynność organu jest środkiem zaskarżenia zapewniającym obronę przed bezprawnym nadużywaniem instytucji usunięcia braków podania (por. np. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego: Komentarz, Warszawa 2012, s. 312; G. Łaszczyca (w:) G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. 1, Warszawa 2013, s. 626 i A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex, Warszawa 2011, s. 452). Rozpoznając skargę na bezczynność organu administracji publicznej, sąd ocenia zasadność pozostawienia wniosku strony bez rozpoznania. Zgodnie z postanowieniami art. 64 § 2 K.p.a., jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Analiza wskazanej regulacji prowadzi do wniosku, że pozostawienie podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. wymaga łącznego zaistnienia trzech następujących przesłanek: 1) podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, 2) organ administracji publicznej wezwał wnoszącego podanie do usunięcia braków, określając termin do ich usunięcia oraz pouczając o skutkach nieusunięcia braków, 3) upłynął bezskutecznie 7-dniowy termin do usunięcia braków. Zasadnym jest zwrócenie uwagi na to, że w art. 64 § 2 K.p.a., poprzez użycie sformułowania "innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa" ustawodawca odnosi się bezpośrednio do konkretnych przepisów prawa przewidujących określone wymagania, które powinno spełniać wnoszone podanie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosi się, że wezwanie do usunięcia braków powinno zawierać ścisłe określenie braków wymagających usunięcia na podstawie konkretnych przepisów prawa (por. wyrok NSA z 6 grudnia 2011 r., II GSK 1251/10, dostępny na stronie internetowej https://cbois.nsa.gov.pl). Podkreślenia przy tym wymaga, iż przewidziana przepisem art. 64 § 2 K.p.a. ustawowa konstrukcja służyć ma w pierwszej kolejności ochronie interesu podmiotów wnoszących podanie, nakładając na organ administracji publicznej obowiązek podjęcia czynności w celu uniknięcia braków formalnych (por. R. Stankiewicz (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod. red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2014 r., s. 299). Z gwarancyjnym charakterem konstrukcji prawnej wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia braków wniosku wiąże się obowiązek organu administracji w postaci wezwania wnoszącego podanie do usunięcia określanych braków w sposób niepozostawiający jakichkolwiek wątpliwości co do postępowania w celu wyeliminowania tych braków (por. wyrok NSA z 22 lutego 2012 r., II GSK 3/11, dostępny na stronie internetowej https://cbois.nsa.gov.pl). W doktrynie zwraca się uwagę na to, że przepis art. 64 § 2 K.p.a. powinien być interpretowany przy uwzględnieniu dyrektyw wynikających z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym art. 7 i 9 K.p.a. (por. A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex, Warszawsa 2011, s. 438). Badając zarzuty ujęte w skardze na bezczynność organu administracji publicznej w związku z pozostawieniem podania bez rozpoznania, sąd ocenia czy w sprawie zaistniały podane powyżej przesłanki uzasadniające dokonanie tej czynności materialno-technicznej, a wynik dokonanej oceny przekłada się na treść wydanego rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie taka kontrola w istocie nie została dokonana. Sąd pierwszej instancji uznając, że pozostawienie podania bez rozpoznania stanowi czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., w konsekwencji przyjął, że służy na nią skarga do sądu administracyjnego wnoszona w trybie art. 52 § 3 P.p.s.a. Tym samym Sąd nie uczynił przedmiotem badania zarzutów skargi i nie poddał ocenie kwestii, czy pozostawienie przez Prezydenta m.st. Warszawy wniosku skarżącego bez rozpoznania było zasadne i znajdowało oparcie w art. 64 § 2 K.p.a. Stanowi to o wadliwości sporządzonego w przedmiotowej sprawie uzasadnienia wyroku, co czyni zarzut naruszenia art. 1 i art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. usprawiedliwionym. W literaturze przedmiotu wskazuje się, że o wadliwości uzasadnienia wyroku stanowi m.in. nieodniesienie się sądu do zarzutów zawartych w skardze lub nieprzedstawienie ich oceny (por. H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2010, s. 252). Istota rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej przez sąd administracyjny polega również i na tym, że sąd ma obowiązek rozstrzygnąć, czy stanowisko skarżącego co do wskazanych naruszeń prawa jest trafne czy nie. Konstytucyjne prawo każdego do rozpatrzenia jego sprawy przez sąd (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) obejmuje nie tylko to, że sprawę można wnieść do sądu, ale i to, że sąd rozpatrzy stanowisko i argumenty, jakie w tej sprawie przedstawia wnoszący sprawę do sądu. Jako wadliwe należy zakwalifikować takie rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny, gdy sąd ten nie rozpatrzy i nie oceni kwestii prawnych wynikających z zarzutów i wskazówek podniesionych w skardze. Podobnie wadliwe jest również uzasadnienie wyroku, które nie daje podstaw do przyjęcia, że będąca powinnością sądu kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiada przepisom prawa. W rozpoznawanej sprawie skarżący zarzucił organowi bezczynność w rozpoznaniu wniosku z 23 września 2013 r. o rejestrację pojazdu marki BMW 320 numer VIN WBABN 12000 JV 89555. W ocenie skarżącego wezwanie organu do przedłożenia wraz z wnioskiem o rejestrację oryginału dowodu własności spornego pojazdu, w sytuacji gdy skarżący do wniosku dołączył odpis wyroku Sądu Rejonowego dla Warszawy Pragi-Południe w Warszawie z 4 lutego 2013 r., sygn. akt I C 1334/12, poświadczony notarialnie, było pozbawione podstaw prawnych. Zdaniem skarżącego występując o rejestrację pojazdu przedstawił wszystkie wymagane prawem do rejestracji pojazdu dokumenty. Organ miał obowiązek uznać odpis notarialny ww. wyroku, gdyż jest to dokument na prawach oryginału i wywołuje takie same skutki prawne jaki oryginał. Wobec tego nie rozpoznając wniosku o rejestrację pojazdu, organ pozostaje bezczynny. Powyższe zarzuty nie podlegały ocenie Sądu pierwszej instancji. Uznając, iż w przypadku pozostawienia podania bez rozpoznania stronie służy skarga na czynność a nie na bezczynność organu Sąd meriti w istocie uchylił się od dokonania oceny działań organu. Prawidłowa ocena czynności podejmowanych przez organ powinna natomiast prowadzić do uznania, iż Prezydent m.st. Warszawy jest bezczynny w zakresie rozpoznania przedmiotowego wniosku. Rejestracji pojazdu dokonuje na wniosek właściciela starosta właściwy ze względu na miejsce jego zamieszkania (siedzibę), co wynika z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.). Katalog dokumentów, na podstawie których następuje rejestracja pojazdu, określa art. 72 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym. Szczegółowe warunki i tryb rejestracji pojazdów zostały natomiast ujęte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 22 lipca 2002 r. w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów (Dz. U. z 2007 r. Nr 186, poz. 1322 ze zm.). Dokumenty te winny być dołączone do wniosku. Jednym z dokumentów wymaganych do rejestracji pojazdu jest dowód własności pojazdu (art. 72 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy). § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury wskazuje dokumenty mogące stanowić dowód własności pojazdu. Jednym z nich jest prawomocne orzeczenie sądu rozstrzygające o prawie własności (§ 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia). Z przywołanych przepisów wynika, iż brakiem formalnym wniosku o rejestrację pojazdu jest niezałączenie do tego wniosku określonych w powyższych przepisach dokumentów, m.in. dowodu własności pojazdu. W sytuacji, gdy wniosek nie czyni zadość określonym we wskazanych przepisach wymaganiom, obowiązkiem organu jest – stosownie do art. 64 § 2 K.p.a. – wezwanie wnoszącego podanie do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Aby jednak takie wezwanie odpowiadało wymogom art. 64 § 2 K.p.a. i zezwalało na zastosowanie przewidzianego w nim rygoru, organ musi w sposób prawidłowy określić brak formalny wniosku. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że powołanie się przez organ administracyjny na regulację art. 64 § 2 K.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników (wyroki NSA: z 23 stycznia 1996 r., sygn. akt II SA 1473/94, OSP 1997, z 7-8, poz. 136 i z 30 września 1999 r., sygn. akt I SAB 89/99, niepubl.). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy oceny organu, iż wniosek z 23 września 2013 r. o rejestrację pojazdu jest obarczony brakiem formalnym, nie można uznać za prawidłową. W sprawie poza sporem pozostaje, iż do wniosku o rejestrację pojazdu dołączony został notarialnie poświadczony odpis wyroku Sądu Rejonowego dla Warszawy Pragi-Południe w Warszawie I Wydział Cywilny z 4 lutego 2013 r. (sygn. akt I C 1334/12). Tym samym zrealizowany został obowiązek załączenia do wniosku dowodu własności pojazdu, który może stanowić prawomocne orzeczenie sądu rozstrzygające o prawie własności. Przedłożony przez stronę dokument winien podlegać ocenie organu, m.in. w zakresie jego odpowiedniej formy, ale już w procesie rozpatrywania wniosku o rejestrację pojazdu. Brak odpowiedniej formy dokumentu nie może być postrzegany w kategoriach braku formalnego, w sytuacji gdy za brak formalny uważa się brak uniemożliwiający nadanie wnioskowi prawidłowego biegu i merytoryczne rozpoznanie sprawy. Brak dowodu własności pojazdu w formie przepisanej prawem należy potraktować jako brak o charakterze materialnym, mogący ewentualnie skutkować wydaniem decyzji o odmowie rejestracji pojazdu. Uwzględniając powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skoro przedmiotowy wniosek z 23 września 2013 r. o rejestrację pojazdu czynił zadość wymogom określonym w ustawie – Prawo o ruchu drogowym i w rozporządzeniu wykonawczym do tej ustawy, to obowiązkiem Prezydenta m.st. Warszawy było jego merytoryczne rozpoznanie. Nie podejmując działań w tym zakresie organ pozostaje w bezczynności. Analiza okoliczności sprawy i stanowiska zajmowanego w jej toku przez organ nie pozwala na uznanie, że stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Organ, procedując w zakresie wniosku o rejestrację pojazdu, podejmował czynności niezwłocznie, z zachowaniem terminów przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Pozostawienie wniosku bez rozpoznania, mimo iż wezwanie organu wystosowane na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. było wadliwe, wynikało z błędnej interpretacji przepisów rozporządzenia w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów, a nie z lekceważącego traktowania strony i obowiązków wynikających z ustawy. Istotą rażącego naruszenia prawa jest, pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości, oczywistość stwierdzonego naruszenia. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła. Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł także podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a w zw. z art. 149 § 1 i 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sądowego rozstrzygnięto w oparciu o art. 209 w zw. z art. 200 i art. 203 pkt 1 P.p.s.a.