II FSK 718/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Bogdan Lubiński, Sędzia NSA Andrzej Jagiełło, Sędzia NSA (del.) Anna Maria Świderska (sprawozdawca), Protokolant Bernadetta Pręgowska, po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 listopada 2015 r. sygn. akt I SA/Po 451/15 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia 7 października 2014 r. nr [...] w przedmiocie podatku od nieruchomości za 2014 r. oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 10 listopada 2015 r., w sprawie sygn. akt l SA/Po 451/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile ustalającą wysokość zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości za 2014 rok. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym ustalonym w toku postępowania podatkowego i przyjętym przez sąd l instancji. Decyzją z dnia 22 lipca 2014 r. Wójt Gminy L. ustalił J. B. wysokość zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości za 2014 r. w kwocie 57 zł. Tą samą decyzją określono skarżącemu wysokość i termin płatności poszczególnych rat podatku. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ podatkowy l instancji wyjaśnił, że wysokość podatku od nieruchomości ustalono na podstawie informacji podatkowej oraz ewidencji gruntów przy zastosowaniu stawek określonych w obowiązujących przepisach. Wójt Gminy L. wskazał przy tym, że stosownie do postanowień art. 21 § 5 Ordynacji podatkowej - w przypadku gdy przepisy prawa podatkowego nakładają na podatnika obowiązek złożenia deklaracji, wysokość zobowiązania podatkowego ustala się zgodnie z danymi zawartymi w deklaracji, chyba, że przepisy szczególne przewidują inny sposób ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego albo w toku postępowania podatkowego stwierdzono, że dane zawarte w deklaracji, mogące mieć wpływ na wysokość zobowiązania są niezgodne ze stanem faktycznym. Podkreślono przy tym, że stosownie do postanowień art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010r., nr 193, poz. 1287) podstawę wymiaru podatku od nieruchomości stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. W ramach prowadzonego postępowania podatkowego organ l instancji pismem z 15 stycznia oraz 17 lutego 2014 r. zwrócił się do skarżącego o złożenie informacji w sprawie podatku od nieruchomości na 2014 r. Wójt Gminy L. zwrócił się ponadto do Starostwa Powiatowego w Z. o wskazanie powierzchni działki o nr [...] stanowiącej własność skarżącego. Z odpowiedzi udzielonej przez Starostwo wynika, że zgodnie z danymi zawartymi w ewidencji gruntów i budynków powierzchnia wyżej wymienionej działki będącej terenem do zabudowy mieszkalnej wynosi 0,0059 ha. Organ podatkowy l instancji wskazał również na złożoną przez skarżącego deklarację z 14 marca 2008 r., w której to określono na 64 m2 powierzchnię należącego do skarżącego budynku mieszkalnego oraz powierzchnię gruntów przynależnych do zamieszkałych budynków i lokali mieszkalnych na poziomie 60 m2. Ustalając wysokość zobowiązania podatkowego organ przyjął powierzchnię działki skarżącego w wielkości 59 m2, zgodnie z danymi wynikającymi z ewidencji gruntów i budynków, powierzchnię budynku mieszkalnego przyjęto z kolei w wielkości wykazanej przez skarżącego w deklaracji z 14 marca 2008 r. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile. W odwołaniu wniesiono o uchylenie decyzji organu l instancji oraz o wydanie nowej merytorycznej decyzji "przywracającej brakujące powierzchnie nieruchomości" zgodnie ze wskazanymi w odwołaniu numerami ksiąg wieczystych. Skarżący wniósł ponadto o zobowiązanie Starosty Powiatowego w Z. do przesłania dokumentów z operatu ewidencyjnego gruntów. Decyzją z 7 października 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile utrzymało w mocy decyzję organu l instancji. Wyjaśniło, że podnoszone przez skarżącego zarzuty nie znajdują potwierdzenia w zapisach ewidencji gruntów. Podkreślono przy tym, że skarżący złożył w dniu 14 marca 2008 r. informację w sprawie podatku od nieruchomości, w której wykazano jako przedmiot opodatkowania grunt o powierzchni 60 m2 oraz budynek mieszkalny o powierzchni 64 m2. Zaznaczono przy tym, że informacja ta nie była przez skarżącego zmieniana, jednakże organ l instancji pismem z 15 stycznia 2014 r. wezwał podatnika do złożenia aktualnej informacji podatkowej. Pomimo wezwania skarżący takiej informacji nie złożył. SKO w Pile stwierdziło, że w niniejszej sprawie organ l instancji wezwał skarżącego do złożenia nowej informacji, załączył do akt aktualny wypis z ewidencji gruntów, wyznaczył stronie termin do zapoznania się z materiałami postępowania, a następnie przekazał jej odpisy materiałów postępowania. W świetle powyższego uznano za niezasadne podniesione w odwołaniu zarzuty wobec decyzji organu l instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i wydanie nowej decyzji przywracającej na gruncie skarżącego jego brakującą powierzchnię. Zaskarżonej decyzji SKO w Pile zarzucono: - rażące naruszenie art. 123 § 1 i art. 200 § 1 Ordynacji podatkowej - poprzez jego niezastosowanie, tj. nie wyznaczenie 7 dniowego terminu do wypowiedzenia się w zakresie zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji przez SKO w Pile; - naruszenie art. 79 § 1 i 2 k.p.a. - poprzez uniemożliwienie stronie wzięcia czynnego udziału w postępowaniu podatkowym, w tym w czynnościach uzgadniania stanu faktycznego nieruchomości oraz zgromadzonych w sprawie dokumentów mających istotny wpływ na wynik sprawy; - naruszenie art. 8 k.p.a. - poprzez zaniechanie obowiązku umożliwienia stronie wypowiedzenia się, co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, wskazano przy tym, że owe naruszenie skutkowało naruszeniem przepisów o postępowaniu administracyjnym, mającym istotny wpływ na wynik sprawy; - rażące naruszenie prawa materialnego w postaci naruszenia art. 122, art. 187, oraz art. 194 Ordynacji podatkowej - poprzez jego niezastosowanie sprowadzające się do tego, że organ podatkowy l i II instancji nie udzielił odpowiedzi na pytania zawarte w piśmie z 13 marca 2014 r.; - rażące naruszenie prawa materialnego, tj. art. 7 k.p.a. - poprzez zaniechanie wszechstronnego zbadania sprawy oraz zaniechanie należytego i wyczerpującego poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na jej prawa i obowiązku będące przedmiotem postępowania; - rażące naruszenie art. 35 § 1 i 2 oraz art. 36 § 1 bliżej nie wskazanego aktu, w kontekście tego zarzutu podniesiono, że organ l instancji nie wydał decyzji podatkowej za rok 2013. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest kwestia skuteczności związania organów podatkowych danymi wynikającymi z ewidencji gruntów i budynków. Skarżący uważa, iż nie powinien być obciążany podatkiem wymierzonym zaskarżoną decyzją ze względu na okoliczność, iż dane tam zawarte, a dotyczące powierzchni gruntów nie odpowiadały bądź nie odpowiadają stanowi faktycznemu. Organy podatkowe wskazują, iż do czasu aktualizacji ewidencji gruntów i budynków są związane powierzchnią gruntów w niej przyjętą. Rozpoznając sprawę Sąd I instancji odniósł się do kwestii znaczenia wpisów zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Wskazał, że godnie z art. 21 ust. 1 Prawo geodezyjne i kartograficzne podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Odwołując się do utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych podniósł, że w świetle przywołanej regulacji, organ podatkowy nie może samodzielnie dokonywać klasyfikacji powierzchni czy funkcji nieruchomości, lecz powinien odwołać się do odpowiednich zapisów ewidencji gruntów i budynków. Oznacza to, że co do zasady o sposobie kwalifikacji gruntu i budynku dla celów podatkowych w podatku od nieruchomości decyduje nie tyle sposób rzeczywistego wykorzystania nieruchomości, ile jej funkcje (przeznaczenie) wskazane w ewidencji gruntów i budynków. Dopóki zatem ewidencja nie zostanie zmieniona w przewidzianym prawem trybie administracyjnym, dane te nie mogą być przez organ w toku postępowania podatkowego samodzielnie korygowane. Jednocześnie w sytuacji, gdy podatnik wykaże w postępowaniu podatkowym w trybie art. 194 § 3 Ordynacji podatkowej, że wbrew wskazanym w ewidencji gruntów danym dotyczącym właściciela rzeczywisty stan własności odmiennie reguluje dział drugi właściwej księgi wieczystej, organy podatkowe muszą taką okoliczność zweryfikować, aby podjąć rozstrzygnięcie odnoszące się do rzeczywistego, tj. ujawnionego w księdze wieczystej, właściciela nieruchomości, będącego w rozumieniu przepisów u.p.o.l. podatnikiem. Taka sytuacja nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Organ podatkowy przy wymiarze podatku od nieruchomości związany jest zawartymi w ewidencji gruntów i budynków informacjami o powierzchni gruntów i danych tych nie może korygować w toku prowadzonego postępowania podatkowego (np. na podstawie art. 194 § 3 Ordynacji podatkowej), bez stosownej zmiany zapisów ewidencyjnych w odrębnym trybie. Ostatecznie Sąd l instancji uznał, że skoro w rozpoznawanej sprawie do dnia wydania decyzji przez organ odwoławczy nie dokonano zmian w ewidencji gruntów i budynków w zakresie powierzchni gruntów, to organy podatkowe nie miały podstaw i nie były uprawnione do dokonywania w tym zakresie odmiennych ustaleń w ramach postępowania w sprawie podatku od nieruchomości. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 123 § 1 i art. 200 O.p. poprzez uniemożliwienie stronie udziału w postępowaniu podatkowym Sad wskazał, że organ II instancji nie wyznaczył stronie siedmiodniowego terminu do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego, czym naruszył art. 200 O.p. Naruszenie to jednak nie miało wpływu na wynik sprawy, bowiem podatnik wypowiadał się już przed organem l instancji, a w postępowaniu drugoinstancyjnym nie zgromadzono żadnego materiału dowodowego innego niż przed organem l instancji. Zarzut ten więc nie mógł doprowadzić do uchylenia przedmiotowej decyzji. Niezasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 122, art. 187 oraz art. 194 O.p. Organy podatkowe przeprowadziły prawidłowo postępowanie podatkowe, oraz wyjaśniły dokładnie stan faktyczny. W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu oddalającego skargę podatnik wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi l instancji oraz zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił w trybie art. 173 i art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwanej dalej p.p.s.a.) naruszenie: l. prawa materialnego: 1. art. 8 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające w szczególności na nienależytym ustosunkowaniu się do istotnych dla załatwienia sprawy twierdzeń podnoszonych przez skarżącego - co miało istotny wpływ na wynik sprawy - czym organ administracji publicznej naruszył naczelną zasadę postępowania administracyjnego polegającą na pogłębianiu zaufania obywateli do organów państwa, 2. art. 122 O.p - poprzez jego niezastosowanie sprowadzające się do tego, iż organ podatkowy nie podjął wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co skutkowało tym, iż nie został w sprawie zebrany i rozpatrzony cały materiał dowodowy, 3. art. 194 § 3 O.p. poprzez jego błędne i niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do przyjęcia, iż podstawą do przeprowadzenia postępowania dowodowego przeciwko treści dokumentu urzędowego nie mogą być inne dokumenty aniżeli ewidencja gruntów, II. przepisów proceduralnych - tj. art. 187 § 3 O.p. poprzez jego niezastosowanie w wyniku czego w przedmiotowej sprawie nie został zebrany w całości materiał dowodowy, co skutkowało wydaniem błędnej decyzji podatkowej i nie pozwoliło na dokonanie subsumcji faktów uznanych za udowodnione pod stosowną normę prawną oraz nie pozwoliło na prawidłowe ustalenie skutków podatkowo prawnych tych faktów. Organ nie skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej są wiernym powtórzeniem zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej X. B. w sprawie oznaczonej sygn. akt II FSK 2043/11. W związku z powyższym sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podzielając ich ocenę odwoła się do argumentacji zawartej w wyroku NSA z 26 czerwca 2013 r. sygn. akt II FSK 2043/11. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej w skrócie "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdza się, aby zaistniały przesłanki dające podstawę do unieważnienia zaskarżonego wyroku. Oznacza to związanie sądu odwoławczego zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego orzeczenia. Odnosząc się do sformułowanych w rozpoznawanej sprawie zarzutów naruszenia prawa należy podkreślić, że koncentrują się one w istocie wokół jednej, podstawowej kwestii, a mianowicie uznania pierwszeństwa dokumentu urzędowego jakim jest ewidencja gruntów i budynków jako dowodu w postępowaniu podatkowym przed innymi dowodami. Odwołując się do treści art. 21 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego Naczelny Sąd Administracyjny w dotychczasowym orzecznictwie wielokrotnie podkreślił, że organy podatkowe ustalając wysokość zobowiązań w podatku od nieruchomości nie są uprawnione do przyjęcia innej podstawy wymiaru podatku, niż dane wskazane w ewidencji (por. wyroki NSA: z dnia 14 czerwca 2013 r., II FSK 1950/11, z dnia 11 lipca 2012 r., II FSK 2632/10, z dnia 20 czerwca 2012 r., II FSK 2511/10, z dnia 5 listopada 2009 r., II FSK 836/08, z dnia 15 kwietnia 2008 r., II FSK 372/07, z dnia 12 marca 2009 r., II FSK 49/08, z dnia 2 kwietnia 2009 r., II FSK 1949/07; wszystkie powołane orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://www.orzeczenia.nsa.gov.pl/). Innymi słowy, dane znajdujące się ewidencji gruntów i budynków są dla organów podatkowych wiążące. Od tej reguły nie zostały przewidziane żadne wyjątki. Dane zawarte w ewidencji gruntów mają walor dokumentu urzędowego, o którym mowa w art. 194 O.p. i zgodnie z tym przepisem stanowią one dowód tego, co zostało w nich stwierdzone. Ustalenia oparte o treść tych dokumentów urzędowych stanowią istotny element określenia podatkowego stanu faktycznego. W związku z tym organ podatkowy nie ma podstaw do pomijania tych danych w postępowaniu podatkowym. Jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, podważenie tych danych bądź też ich zmiana może nastąpić w postępowania prowadzonym przed właściwymi organami administracji. W postępowaniu podatkowym przeprowadzenie tego rodzaju postępowania nie jest możliwe, ponieważ organy podatkowe nie zostały wymienione, jako uprawnione do tych działań w treści przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz wydanego na jego podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). Chcąc podważyć treść zapisów ujętych w ewidencji, zainteresowany powinien uruchomić stosowny tryb ich korekty (zmiana, aktualizacja, sprostowanie), powołując się na to, że wypis z ewidencji gruntów odbiega od stanu rzeczywistego. Przyjęcie innego zapatrywania godziłoby w pewność obrotu prawnego, deprecjonując rangę dokumentu urzędowego, a tym samym – pełnioną przezeń funkcję. Posługiwanie się dokumentem urzędowym ma bowiem uprościć i przyspieszyć postępowania, w żadnym zaś wypadku komplikować jego bieg. Dopiero w przypadku zmiany ewidencji gruntów i budynków Skarżącemu będzie przysługiwało prawo złożenia wniosku o wznowienie postępowania podatkowego zakończonego ostateczną decyzją, w oparciu o przesłankę lub przesłanki zawarte w art. 240 § 1 O.p. oraz żądanie ewentualnej zmiany skarżonej decyzji. Do czasu zmiany ewidencji gruntów i budynków obowiązujące w niej zapisy wiążą w tym przedmiocie wszystkie organy i sądy (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2013 r., II FSK 1928/11, CBOSA). Skoro zatem organy podatkowe związane są treścią ewidencji gruntów i budynków, za bezzasadne należy uznać zarzuty Skarżącego naruszenia przepisów postępowania podatkowego: art. 122, art. 194 § 3, art. 187 § 3 O.p. (art. 122 oraz art. 194 § 3 O.p. autor skargi kasacyjnej błędnie określił jako przepisy prawa materialnego). Odnosząc się natomiast do wskazanego w petitum wniesionego środka odwoławczego art. 8 k.p.a. zauważyć należy, że podstawą działania organów podatkowych jest co do istoty Ordynacja podatkowa, a wskazany przepis Kodeksu postępowania administracyjnego ma w niej swój odpowiednik. Mając na względzie art. 187 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednakże zastępować autora skargi kasacyjnej w prawidłowym wykazywaniu podstaw wnoszonego środka odwoławczego, a zatem zarzut ten – jako wadliwie sformułowany – również nie może zostać uwzględniony. Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. W odniesieniu do wniosku pełnomocnika skarżącego ustanowionego w ramach prawa pomocy o przyznanie wynagrodzenia za zastępstwo prawne, należy stwierdzić, że w niniejszym wyroku nie zawarto rozstrzygnięcia dotyczącego tej kwestii. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpatruje bowiem wniosku pełnomocnika ustanowionego z urzędu o przyznanie wynagrodzenia z tytułu udzielonej pomocy prawnej w postępowaniu kasacyjnym, gdyż orzeka o tym w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji, w drodze odrębnego postanowienia, wydawanego na posiedzeniu niejawnym przez referendarza sądowego (art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) albo przez sąd w składzie jednego sędziego (art. 16 § 2 p.p.s.a).