IV SA/Po 1371/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Donata Starosta (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2015 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3. zasądza od [...]Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w P. na rzecz skarżącej Spółki A kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. na podstawie art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263, z późn. zm.), art. 2351 , 237 § 1 pkt 3-6 i § 11 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz.U. z 1998 r. Nr 21 poz. 94, z późn. zm.), § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1367 zwanego dalej jako "rozporządzenie") oraz art. 104 i 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 zwanego dalej jako "k.p.a.") stwierdził u K. G. chorobę zawodową - chorobę opłucnej lub osierdzia wywołane pyłem azbestu – rozległe zgrubienia opłucnej. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, ze na podstawie orzeczenia lekarskiego Nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. o rozpoznaniu choroby zawodowej, wystawionego przez [...] Centrum Medycyny Pracy w P. - Ośrodek w K. oraz oceny narażenia zawodowego dotyczącego K.G. zatrudnionego w Spółce A od [...] lipca 1980 r. do [...] maja 2014 r. na stanowisku elektromonter, samodzielny elektromonter, stwierdził, że K.G. posiada chorobę opłucnej lub osierdzia wywołane pyłem azbestu - rozległe zgrubienia opłucnej wymienioną pod poz. 4 pkt 1 w ww. rozporządzeniu. Organ wyjaśnił również, że K.G. w trakcie wykonywania prac remontowych płyt wulkanizacyjnych latach 1980-1995 pracował w narażeniu na pył azbestu. Jak wyjaśnił organ I instancji [...] Centrum w P. - Ośrodek w K. biorąc pod uwagę wieloletnie narażenie K. G. na pyły zawierające azbest, obraz kliniczny choroby oraz obraz radiologiczny płuc wydało orzeczenie o rozpoznaniu choroby zawodowej - choroby opłucnej lub osierdzia wywołane pyłem azbestu-rozległe zgrubienia opłucnej wymienioną pod poz. 4 pkt 1. Zgodnie z art. 2351 Kodeksu pracy za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Schorzenie zdiagnozowane u K. G znajduje się w wykazie chorób zawodowych pod pozycją 4 pkt 1 w ww. załączniku. Z uwagi na fakt, iż istnieje związek przyczynowy pomiędzy pracą na ww. stanowiskach, a rozpoznaną chorobą organ orzekł o stwierdzeniu choroby zawodowej. Odwołanie od ww. decyzji wniosła Spółka A (dalej również jako "skarżąca"). Zarzuciła ona decyzji organu I instancji naruszenie: - § 8 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia poprzez stwierdzenie choroby zawodowej u K.G. bez dokładnego wyjaśnienia sprawy i właściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego, - art. 7 i 77 k.p.a. poprzez nie przeprowadzenie postępowania dowodowego na okoliczność istnienia sarkoidozy u K.G. na którą się leczył oraz nie przeprowadzenie postępowania dowodowego na okoliczność możliwości istnienia jednocześnie sarkoidozy i azbestozy u K.G., - art. 84 § 1 k.p.a. poprzez nie wystąpienie o opinię do innej placówki gdy orzeczenie zawiera lakoniczne stwierdzenia bez wszechstronnego wyjaśnienia wątpliwości, przekonującego i dostępnego dla stron uzasadnienia w sytuacji gdy u K.G. nie została wykluczona choroba sarkoidozy na którą się leczył, - rozporządzenia poprzez alternatywne ustalenie choroby zawodowej jako choroby opłucnej lub osierdzia Skarżąca wniosła o: - przeprowadzenie postępowania dowodowego na okoliczność istnienia sarkoidozy u K.G., - przeprowadzenie postępowania dowodowego na okoliczność możliwości istnienia jednocześnie sarkoidozy i azbestozy - wystąpienie o opinię do innej placówki ponieważ orzeczenie zawiera lakoniczne stwierdzenia bez wszechstronnego wyjaśnienia wątpliwości, - uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji odmawiającej stwierdzenia choroby zawodowej u K.G. Po rozpatrzeniu odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 84 k.p.a. art. 5 pkt 4a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, art. 2351 Kodeksu pracy w związku z § 5 ust. 1 § 6 i § 8 ust. 1 rozporządzenia utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że [...] Centrum Medycyny Pracy w P. Ośrodek w K. biorąc pod uwagę wieloletnie (15 lat) narażenie na pyły zawierające azbest, obraz kliniczny choroby oraz obraz radiologiczny płuc uznało z bardzo dużym prawdopodobieństwem zawodową etiologię schorzenia i wydało orzeczenie lekarskie o rozpoznaniu K.G. choroby zawodowej - choroby opłucnej lub osierdzia wywołanej pyłem azbestu pod postacią rozległego zgrubienia opłucnej wymienionej w poz. 4 pkt 1 wykazu chorób zawodowych określonych w przepisach rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych. Lekarska jednostka orzecznicza I stopnia w swojej opinii sformułowała jednoznaczne wnioski, a postępowanie diagnostyczno-orzecznicze prowadzone było w niezależnym ośrodku służby zdrowia, ustawowo w tym celu zobligowanego. W ocenie organu odwoławczego PPIS zgodnie z zasadą dochodzenia prawdy obiektywnej ustalił z należytą starannością stan faktyczny, istotny dla rozstrzygnięcia sprawy w zakresie przebiegu pracy zawodowej oraz narażenia zawodowego K.G.. Organ I instancji zgodnie z art. 80 k.p.a. dokonał oceny zebranych w sprawie dowodów oraz zaprezentował swoje stanowisko w uzasadnieniu decyzji. Organ odwoławczy wskazał również, że decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej stwierdzenia wydaje się po rozpoznaniu przez uprawnioną jednostkę medyczną choroby wymienionej w wykazie chorób zawodowych oraz ustaleniu, że między warunkami pracy, a schorzeniem istnieje (lub jest wysoce prawdopodobny) związek przyczynowy. Orzeczenie lekarskie ma zatem w postępowaniu dotyczącym choroby zawodowej kluczowe znaczenie i stanowi, w rozumieniu art. 84 k.p.a., obligatoryjny dowód w sprawie mający walor opinii biegłego. Organy orzekające w sprawie choroby zawodowej nie są uprawnione do kontroli merytorycznej orzeczeń lekarskich jednostek uprawnionych do rozpoznawania chorób zawodowych, ani też do dokonywania własnych ustaleń prowadzących do odmiennego rozpoznania schorzenia, dokonują one jedynie oceny takiej opinii pod względem formalnym. Opinia wydana w niniejszej sprawie w ocenie organu odwoławczego jest rzeczowa, spójna i logiczna. Odnosząc się do zarzutów skarżącej w zakresie nie przeprowadzenia postępowania dowodowego na okoliczność sarkoidozy organ odwoławczy wyjaśnił, że z uzasadnienia orzeczenia lekarskiego wynika, że leczenie to zostało zakończone. U K.G. rozpoznano schorzenie wywołane pyłem azbestu, a z oceny narażenia zawodowego sporządzonej przez PPID jak i [...] Centrum Medycyny Pracy w P. Ośrodek w K. oraz zaświadczenia Spółki A wynika, że K.G. narażony był na pyły zawierające azbest. Tym samym w ocenie organu nie ma przesłanek by przeprowadzić dodatkowe postępowanie na okoliczność sarkoidozy. W ocenie organu spełnione zostały wszystkie przesłanki warunkujące stwierdzenie choroby zawodowej, tj.: rozpoznane schorzenie jest objęte wykazem chorób zawodowych stanowiącego załącznik do rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, choroba zawodowa jest rozpoznana przez zakład służby zdrowia upoważniony do ich rozpoznawania, udokumentowano narażenie zawodowe oraz uznano na zasadzie wysokiego prawdopodobieństwa istnienie związku przyczynowego pomiędzy wykonywaną pracą zawodową, a rozpoznanym schorzeniem. Skargę na powyższą decyzję WWIS złożyła Spółka A wnosząc o uchylenie decyzji organu odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji PPIS oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła ona decyzji organu odwoławczego naruszenie: - § 8 ust. 1, ust. 2 rozporządzenia poprzez stwierdzenie choroby zawodowej u K.G. bez dokładnego wyjaśnienia sprawy i właściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego, - art. 7 i 77 k.p.a. poprzez nie przeprowadzenie postępowania dowodowego na okoliczność istnienia sarkoidozy u K.G. na którą się leczył oraz nie przeprowadzenie postępowania dowodowego na okoliczność możliwości istnienia jednocześnie sarkoidozy i azbestozy u K.G., - art. 84 § 1 k.p.a. poprzez nie wystąpienie o opinię do innej placówki gdy orzeczenie zawiera lakoniczne stwierdzenia bez wszechstronnego wyjaśnienia wątpliwości, przekonującego i dostępnego dla stron uzasadnienia w sytuacji gdy u K.G. nie została wykluczona choroba sarkoidozy na którą się leczył, - rozporządzenia poprzez alternatywne ustalenie choroby zawodowej jako choroby opłucnej lub osierdzia. W uzasadnieniu podniosła, że orzeczenie na którym oparto decyzję zawiera lakoniczne stwierdzenia bez wszechstronnego wyjaśnienia wątpliwości. Orzeczenie jest w istocie opinią w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. i jak każdy dowód powinno być przez organ wszechstronnie ocenione. Jeżeli taka opinia jest lakoniczna, nie zawiera dostatecznego uzasadnienia i wywołuje określone wątpliwości, a tak jest w powyższej sprawie, to organ ma obowiązek wezwania właściwej jednostki do jej uzupełnienia bądź zasięgnąć opinii innej odpowiedniej placówki służby zdrowia w celu usunięcia zaistniałych wątpliwości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r. poz. 270 - zwanej dalej jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd od uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 ust. 1 p.p.s.a.). Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi. Skarga w niniejszej sprawie wniesiona została na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...] października 2014 r. utrzymującą w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] sierpnia 2014 r., którą to decyzją organ I instancji stwierdził u K.G. chorobę zawodową – chorobę opłucnej lub osierdzia wywołane pyłem azbestu – rozległe zgrubienie opłucnej. Zgodnie z art. 2351 Kodeksu pracy za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeśli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy w związku ze sposobem wykonywania pracy zwanych narażeniem zawodowym. Wykaz chorób zawodowych stanowi załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych. Z § 8 ust. 1 tego rozporządzenia wynika, że decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej lub decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika. Tak więc dane zawarte w orzeczeniu lekarskim stanowią jeden z podstawowych dowodów w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że organ nie ma prawa samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia. Związanie to wynika z tego, że orzeczenie lekarskie stanowi jedyny wiarygodny środek dowodowy służący stwierdzeniu choroby zawodowej, jeśli nie budzi wątpliwości w świetle pozostałych dowodów. Organy administracji są związane ustaleniami orzeczeń diagnostycznych i nie dysponując przeciwdowodami, które mogłyby orzeczenia te podważyć, nie mają w tym zakresie podstaw do przyjęcia, że rzeczywisty stan zdrowia skarżącego kształtuje się odmiennie od wyników badań stanowiących podstawę orzeczeń lekarskich (wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2012 sygn. akt IIOSK 654/12, wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 1078/06 dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważyć również należy, że orzeczenia jednostek organizacyjnych służby zdrowia w sprawie choroby zawodowej mają charakter opinii biegłego, tak więc powinna ona odpowiadać wymaganiom stawianym przepisem artykułu 84 § 1 k.p.a. Tym samym prawidłowe orzeczenie lekarskie musi zawierać szczególności uzasadnienie zawartego w nim rozstrzygnięcia które pozwoli organowi administracji publicznej na ocenę jego rzetelności (wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2734/12 dostępny na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie zwrócić należy uwagę, że stosownie do § 8 ust. 2 rozporządzenia jeżeli właściwy państwowy inspektor sanitarny przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy, o którym mowa w ust. 1 jest niewystarczający do wydania decyzji może żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, dodatkowego uzasadnienia tego orzeczenia, wystąpić do jednostki orzeczniczej II o stopnia dodatkową konsultacje lub podać inne czynności niezbędne do uzupełnienia tego materiału. W rozpoznawanej sprawie organ wydał decyzję o stwierdzeniu u K.G. choroby zawodowej na podstawie orzeczenia [...] Centrum Medycyny Pracy w P. Ośrodek w K. nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. W uzasadnieniu tego orzeczenia wyjaśniono, że w 2006 r. u K.G. rozpoznano sarkoidozę, na którą był leczony przez 3 lata. Następnie w 2014 r. w 2014 r. w związku ze zmianami w płucach trafił on do Kliniki Pulmonologii w P., gdzie rozpoznano u niego azbestozę. W uzasadnieniu tym wyjaśniono również, że wykonano u K.G. pełnowymiarowe zdjęcie płuc w pozycji tylno-przedniej , które zostało ocenione przez specjalistę radiologa. Stwierdził on, że m.in. w lewym dolnym polu płucnym zagęszczenia włóknisto – niedodmowe. Poza tym płuca wolne od zagęszczeń. Stwierdził on też zgrubienie opłucnej przy bocznej ścianie klatki piersiowej. Wykonano również badania spirometryczne, ale nie wykazało ono odchyleń od normy. Na podstawie tych ustaleń organ orzeczniczy rozpoznał z bardzo dużym prawdopodobieństwem zawodowe tło schorzenia. Z uzasadnienia orzeczenia nie wynika jednak, aby organ orzeczniczy, rozważał istnienie u K.G. sarkoidozy. Jak już Sąd wskazał we wcześniejszej części uzasadnienia orzeczenie lekarskie stanowi główny dowód w sprawie o stwierdzenie choroby zawodowej, jednak dowód ten musi być wiarygodny i jednoznaczny. Tymczasem już na etapie postępowania przed organem II instancji strona skarżąca wskazywała na możliwość wystąpienia u K.G. sarkoidozy, żądając od organu odwoławczego przeprowadzenia dowodu na tą okoliczność. Organ odwoławczy nie rozpoznał jednak tego wniosku pozytywnie dając wiarę danym zawartym w orzeczeniu. Zauważyć należy, że z orzeczenia tego wynika, iż K.G. chorował na sarkoidozę, lecz kwestia ta nie była przedmiotem szerszych rozważań organu odwoławczego. W ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę, w sytuacji gdy strona skarżąca na etapie postępowania odwoławczego kwestionowała ustalenia zawarte w orzeczeniu lekarskim, podnosząc możliwość wystąpienia u pracownika innej choroby, niż stwierdzona w decyzji organu I instancji, obowiązkiem organu odwoławczego było szczegółowe wyjaśnienie związku między stwierdzoną u K.G. w 2006 r. sarkoidozą, a stwierdzoną w decyzji organu I instancji chorobą opłucnej lub osierdzia i w tym kierunku uzupełnić postępowanie dowodowe, poprzez skorzystanie z dalszych opinii lekarskich. Temu właśnie służy regulacja zawarta w § 8 ust. 2 rozporządzenia. O przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego na powyższą okoliczność wnosiła zresztą strona skarżąca, jednak organ II instancji nie dostrzegając potrzeby dokonania dodatkowych ustaleń, nie uwzględnił wniosków skarżącej. Niewyjaśnienie w sposób jednoznaczny spornej między stronami kwestii stwierdzonego u K.G. schorzenia, czyni zasadnym postawiony w skardze zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Zgodnie ze wskazanymi normami rolą organu administracji jest podjęcie z urzędu lub na wniosek stron wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy wymaganiom tym uchybił, nie ustalając związku miedzy stwierdzoną w decyzji organu I instancji chorobą zawodową, a stwierdzona wcześniej u K.G. sarkoidozą. Brak jednoznacznych ustaleń na powyższą okoliczność powoduje, iż niezbędnym było uchylenie zaskarżonej decyzji celem uzupełnienia materiału dowodowego sprawy przez organ odwoławczy, na podstawie § 8 ust. 2 rozporządzenia. Przy ponownym prowadzeniu sprawy organ powinien wykonać wytyczne zawarte powyżej. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu decyzji organu odwoławczego. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja do czasu uprawomocnienia się wyroku, nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 tej ustawy w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu.