II SA/Gl 25/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda,, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant specjalista Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2015 r. sprawy ze skargi [A] S.A. w R. na uchwałę Rady Miasta Raciborza z dnia 27 sierpnia 2014 r. nr XLII/594/2014 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 7 ust. 1 pkt 2 załącznika; 2. zasądza od Gminy Racibórz na rzecz skarżącej Spółki kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uchwałą nr XLII/594/2014 Rady Miasta Racibórz z dnia 27 sierpnia 2014 r., wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm. – dalej u.s.g.) oraz art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 z późn. zm.), po przeprowadzeniu konsultacji społecznych oraz po zasięgnięciu opinii Powiatowego Inspektora Sanitarnego, uchwalono Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Racibórz, stanowiący załącznik do uchwały. Jednocześnie stwierdzono, że traci moc Uchwała Nr XXXIX/552/2014 Rady Miasta Racibórz z dnia 30 kwietnia 2014 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Racibórz. Zgodnie z §7ust. 1 pkt 2 załącznika do uchwały "w celu określenia ilości pojemników ustala się średnią ilość wytwarzanych niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych dla podmiotów prowadzących działalność gospodarczą lub obiektów użyteczności publicznej, z zastrzeżeniem pkt 3 do 10 - 40l miesięcznie na każdego pracownika. Pismem z dnia 17 października 2014 r., doręczonym 22 października 2014 r., Zarząd "A" S.A. z siedzibą w R. wezwał do usunięcia naruszenia prawa w związku z obowiązywaniem uchwały Rady Miasta Racibórz nr XLII/594/2014 z dn. 27 sierpnia 2014 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Racibórz, a dokładniej części załącznika do tej uchwały pt. "Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Racibórz" - § 7 ust. 1 pkt 2. Podano tam m. in., że uchwała zawiera takie samo brzmienie jak zaskarżona przez Spółkę "A" S.A. w części uchwała nr XXVI/374/2013 z dnia 27 lutego 2013 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Racibórz, której analogiczny zapis (§ 7 ust. 1 pkt 2 i 4) Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dn. 29 listopada 2013 r. w sprawie sygn. akt II SA/Gl 1213/13 został uznany za nieważny. W ocenie Zarządu Spółki przyjęte rozwiązanie, tj. założona ilość 40 litrów na każdego pracownika, nie pokrywa się z rzeczywistą ilością wytwarzanych na terenie Spółki odpadów komunalnych i oznacza wzrost jej kosztów. Uchwałą nr XLIV/646/2014 Rady Miasta Racibórz z dnia 29 października 2014 r. odmówiono uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego "A" S.A. w Raciborzu. W uzasadnieniu podano, że średnia ilość wytwarzanych niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych została wyznaczona na podstawie informacji uzyskanych od przedsiębiorców zajmujących się odbiorem odpadów komunalnych z terenu Raciborza oraz porównana z ilością występującą w regulaminach utrzymania czystości i porządku gmin Województwa Śląskiego o podobnym charakterze. Dodatkowo, w celu weryfikacji przyjętych współczynników Gmina Racibórz zleciła wykonanie "Analizy ilości wytwarzanych niesegregowanych odpadów komunalnych powstających w poszczególnych typach nieruchomości". Z opracowania wykonanego przez firmę "B" z O. wynika, iż jednostkowe wskaźniki przyjęte w Regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Racibórz są prawidłowe. Nadto dnia 11 września 2014 r. do Urzędu Miasta Racibórz wpłynęło postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 czerwca 2014 r. w sprawie odrzucenia skargi "A" S.A. w Raciborzu na Uchwałę Rady Miasta Racibórz z dnia 26 czerwca 2013 r. nr XXX/429/2013 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Racibórz. Zaskarżone zostały zapisy analogiczne do przytoczonych w rozpatrywanym wezwaniu. Skargę na uchwałę Rady Miasta Racibórz nr XLII/594/2014 z dn. 27 sierpnia 2014 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Racibórz złożyła "A" S.A. Zaskarżono uchwałę w części załącznika do uchwały "Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Racibórz" – tj. § 7 ust. 1 pkt 2 w brzmieniu: "dla podmiotów prowadzących działalność gospodarczą lub obiektów użyteczności publicznej z zastrzeżeniem pkt 3 do 10 – 40l miesięcznie na każdego pracownika." Skarżąca uchwale zarzuciła rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na wydaniu aktu prawa miejscowego z naruszeniem podstawy prawnej, przekroczeniem jej zakresu i nałożeniu opłaty za odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne na poziomie ilości 40 litrów miesięcznie na jednego pracownika, co powoduje, że ustalone na tej podstawie ceny dla podmiotów prowadzących działalność gospodarczą są zawyżone, nie są adekwatne do poziomu usługi, ograniczają swobodę działalności gospodarczej oraz swobodę wyboru przez podmioty gospodarcze dostawcy usług. Zdaniem Skarżącej Miasto ma ustawowy obowiązek prowadzenia gospodarki odpadami, ale gospodarka ta nie może przynosić nieuzasadnionych zysków Gminie; ma zabezpieczać ochronę środowiska. Zdaniem Skarżącej obowiązujące ustalenia dotyczące pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych nie były poprzedzone rzetelną analizą uwzględniającą czynniki lokalne, w tym specyfikę produkcji i wielkość przedsiębiorstw, pozwalającą w sposób przynajmniej przybliżony na określenie wymaganej pojemności. Ponadto przyjęte rozwiązanie nie uwzględnia różnych form zatrudniania (umowa o pracę, umowa o dzieło, umowa zlecenia, inne umowy cywilnoprawne). Skarżąca nadto wskazuje, że skarżony zapis Regulaminu, tj. § 7 ust. 1 pkt 2 załącznika, zawiera takie samo brzmienie jak zaskarżona wcześniej w części przez Spółkę "A" S.A. poprzednia uchwała nr XXVI/374/2013 z dnia 27 lutego 2013 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Racibórz, której analogiczny zapis (§ 7 ust. 1 pkt 2) wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dn. 29 listopada 2013 r. w sprawie sygn. akt II SA/Gl 1213/13 został uznany za nieważny. Wskazując na powyższe uchybienia Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miasta Racibórz w zaskarżonej części oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu podano dodatkowo, że założona ilość 40 litrów na każdego pracownika w nie pokrywa się z rzeczywistą ilością wytwarzanych na terenie "A" S.A. odpadów komunalnych. Biorąc pod uwagę ustalone stawki za każdy hipotetyczny pojemnik oznacza to, nawet przy wyborze najkorzystniejszego rozwiązania dotyczącego pojemności pojemników, że koszty gospodarowania odpadami, bez dostatecznego uzasadnienia, wzrastają wielokrotnie. Przyjęty system oznacza bowiem dla firmy "A" ponad trzykrotny wzrost kosztów przy wyborze najkorzystniejszego wariantu oraz selektywnego sposobu gromadzenia odpadów. Skarżąca Spółka zatrudnia 157 pracowników. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a uchwała znajduje umocowanie prawne. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację z odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Organ zarzucił w pierwszej kolejności brak legitymacji skargowej Skarżącej, a zatem istotne podstawy do oddalenia skargi ze względu na brak przesłanek z art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarżąca wykazała indywidualny interes faktyczny, a nie interes prawny bądź uprawnienie, które zostałoby naruszone zaskarżoną uchwałą. Nadto, z treści przepisów wynika obowiązek i zarazem uprawnienie gminy do określenia minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, przez co należy rozumieć uwzględnienie, a nie ustalenie, średniej ilości odpadów komunalnych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach oraz liczbę osób korzystających z tych urządzeń. Ustawodawca nie określił przy tym w jaki sposób gmina ma ten obowiązek i uprawnienie wykonać, a w szczególności, czy zobowiązana jest przeprowadzić np. badania rynku lokalnego, analizy danych i skąd pochodzących oraz za jaki okres. Organ, przyjmując zapisy uchwały, postąpił w celu realizacji zasad, o których mowa w art. 2 i 16 ust. 2 Konstytucji RP, nie chcąc zmieniać dotychczasowych, zaakceptowanych wartości (w przypadku unormowań § 7 ust. 1 pkt 2 załącznika funkcjonujących od 7 lat), mając na uwadze ogromne zmiany, jakie wywołała w systemie gospodarowania odpadami nowelizacja prawa. Organ chciał dać adresatom uchwały poczucie pewnej stabilizacji w obliczu zmian oraz prawidłowo funkcjonujący system gospodarowania odpadami komunalnymi. Pomocniczo organ porównywał normy przyjmowane przez gminy o podobnej wielkości. Organ, przyjmując sposób procedowania wskazany powyżej, brał pod uwagę również, że wprowadzenie w życie nowych przepisów dotyczących gospodarowania odpadami, niesie ze sobą wprowadzenie dodatkowej daniny publicznej, jaką jest opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi i dopiero, po co najmniej półrocznym okresie funkcjonowania nowych zasad opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi możliwa będzie, przynajmniej wstępna, weryfikacja proporcjonalności nałożonych na właścicieli nieruchomości obowiązków w tym zakresie. Wprawdzie uchwała nie definiuje też pojęcia pracownika, ale takie rozwiązanie uzasadnione jest faktem, że definicja pracownika znajduje się w art. 2 Kodeksu pracy, a co za tym idzie akt prawa miejscowego nie może wprowadzać innych, pozaustawowych definicji, co skutkowałoby poważną wadą prawną aktu. Ponadto organ stanowczo zaprzeczył, że przyjęcie zaskarżonego przepisu uchwały stanowi wyraz braku poszanowania dla stanowiska WSA w Gliwicach, wyrażonego w wyroku o sygn. akt II SA/Gl 1213/13 z dnia 29 listopada 2013 r. Organ nie podzielił poglądu wyrażonego w tym orzeczeniu, do czego ma prawo, składając w dobrej wierze skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, celem rozstrzygnięcia wątpliwości w tych trudnych kwestiach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że skarżąca Spółka posiada legitymację skargową. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Interes ten nie budził wątpliwości tut. Sądu, rozpatrującego także analogiczne skargi "A" S.A. na wcześniejsze uchwały tego samego organu i z tego samego zakresu. O interesie tym świadczy oddziaływanie zaskarżonej uchwały na sytuację prawną Spółki, wywołane zaskarżoną uchwałą, a ta, wprowadzająca regulamin czystości i porządku w gminie, należy do aktów prawa miejscowego. Treść i zakres takich przepisów, zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, musi jednak wynikać z upoważnienia zawartego w ustawie. Stąd prawodawca samorządowy winien dochować szczególnej staranności w celu należytego wypełnienia delegacji ustawowej. W wyroku tut. Sądu z 16 stycznia 2015 r., sygn. II SA/Gl 1090/14, zauważano, że z regulacja taka z jednej strony powinna być zupełna (w przypadku upoważnienia o charakterze obligatoryjnym prawodawca lokalny zobowiązany jest do wypełnienia jej w całości i określenia wszystkich kwestii przekazanych do jego kompetencji), z drugiej jednak strony nie może poza tą delegację wykraczać. Dlatego w orzecznictwie sądowym zgodnie przyjmuje się, że rada gminy nie może zamieścić w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminie, pod rygorem dopuszczenia się istotnego naruszenia prawa, regulacji wykraczających poza katalog zagadnień określonych w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Można tu wskazać tezę wyroku NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. II OSK 2012/12, gdzie stwierdzono, że wymienione w art. 4 ust. 2 ustawy z 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach elementy mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione. Konieczność uszczegółowienia ogólnych przepisów ustawowych nie może prowadzić do objęcia regulacją podustawową kwestii, do których upoważnienia wynikającego z przepisów ustawy organ gminy nie posiada. W związku z powyższym Rada Miejska w Raciborzu naruszyła delegację zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przepis ten wskazuje wyraźnie, iż "regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące [...] rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników". W zaskarżonym przepisie uchwały doszło z kolei do ustalenia "średniej ilości niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych", czyli do zupełnego odwrócenia sekwencji postępowania w celu ustalenia wymaganych na danym terenie pojemności pojemników na odpady zmieszane. Przedmiotem Regulaminu w tym zakresie może być ustalenie pojemności pojemników (w oparciu o średnią ilość wytwarzanych odpadów), a nie ustalenie średniej ilości wytwarzanych odpadów w celu ustalenia pojemności pojemników. Rada Miejska w Raciborzu przekroczyła zatem w rozpatrywanym przepisie delegację zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Mając to na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 7 ust. 1 pkt 2 załącznika. Jest to orzeczenie zbieżne z wyrokiem tut. Sądu z 16 stycznia 2015 r., sygn. II SA/Gl 1090/14, który dotyczył analogicznego przepisu wcześniejszej uchwały tego samego organu. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (300 zł) i koszty zastępstwa procesowego (257 zł, wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Na marginesie dodać można, że w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego, ogłoszonym dnia 12 maja 2015 r. pod poz. 2700, opublikowano tekst uchwały nr VI/59/2015 Rady Miasta Racibórz z dnia 29 kwietnia 2015 r. w sprawie zmiany uchwały nr XLII/594/2014 Rady Miasta Racibórz z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Racibórz, w której to uchylono przepis będący przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie. Wskazano jednocześnie w §3, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego. Wszystkie powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych znajdują się w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.