I OSK 2488/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.Z. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 maja 2015 r. sygn. akt III SA/Łd 418/15 o odrzuceniu skargi W.Z. na orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie niezdolności do służby w Policji postanawia uchylić zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 26 maja 2015 r. sygn. akt III SA/Łd 418/15 odrzucił skargę W.Z. na orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie niezdolności do służby w Policji. W uzasadnieniu postanowienia podał, że w dniu [...] grudnia 2014 r. Wojewódzka Komisja Lekarska Ministerstwa Spraw Wewnętrznych [...] wydała orzeczenie nr [...] w sprawie inwalidztwa i związku inwalidztwa ze służbą, w którym stwierdzono, że [...] KMP w [...] W.Z. jest zdolny do służby z ograniczeniem oraz czasowo niezdolny do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku z ponownym przekomisjonowaniem za rok. Ponadto stwierdziła, że rozpoznane u W.Z. schorzenie – [...] – nie pozostaje w związku ze służbą, gdyż nie odpowiada wymogom rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 29 września 2005 r. w sprawie wykazu schorzeń i chorób pozostających w związku ze służbą w Policji, Straży Granicznej, Biurze Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 206, poz. 1723, zał. 2). W.Z. wniósł od powyższego orzeczenia odwołanie, w którym zwrócił się o ponowne przebadanie przez Okręgową Komisję Lekarską [...]. W dniu 11 lutego 2014 r. W.Z. został wezwany przez OKL MSW [...] na badanie komisyjne. W związku z zaleconą przez konsultującego [...] koniecznością przeprowadzenia dodatkowych badań psychologicznych wyznaczono termin badania psychologicznego, które przeprowadzono w dniu [...] marca 2015 r. Okręgowa Komisja Lekarska Ministerstwa Spraw Wewnętrznych [...] w dniu [...] marca 2015 r. wydała orzeczenie nr [...], w którym stwierdziła u W.Z. [...], określone w [...] wykazów, o których mowa w art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz. U. poz. 1822), z kategorią zdolności do służby lub do pracy: trwale niezdolny do służby. Ponadto stwierdziła, że związek schorzenia ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby nie istnieje. Schorzenie opisane w rozpoznaniu nie figuruje w wykazie chorób pozostających w związku z pełnieniem służby w szczególnych warunkach lub właściwościach służby wywołujących chorobę oraz nie pozostaje w związku ze służbą. Skarżący został zaliczony do [...] grupy inwalidzkiej. Stwierdzono, że inwalidztwo istnieje od dnia [...] marca 2015 r. i jest czasowe. Termin badania kontrolnego wyznaczono na marzec 2018 r. Powyższe orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej [...] z dnia [...] marca 2015 r. oraz poprzedzające go orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. W.Z. uczynił przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zaskarżając je wyłącznie w części dotyczącej określenia zdolności do służby w Policji oraz naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenia art. 139 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.), poprzez rozpatrzenie odwołania na niekorzyść strony, postawienie skarżącemu nowych zarzutów i nowej kwalifikacji choroby, która nie była przedmiotem orzekania przez WKL [...], a także rażące pogorszenie sytuacji skarżącego, poprzez uznanie go za niezdolnego do służby w Policji, podczas gdy przez organ pierwszej instancji był uznany za niezdolnego do służby z ograniczeniami. Ponadto zarzucił naruszenie art. 6 – 9 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., a także zaniechanie przytoczenia konkretnych przepisów prawa materialnego, które legły u podstaw rozstrzygnięcia i w konsekwencji wydanie orzeczeń, z treści których nie sposób wywieść, dlaczego organ zajął dane stanowisko w sprawie. Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i poprzedzającego je orzeczenia WKL [...], ewentualnie stwierdzenie nieważności zaskarżonego orzeczenia oraz uchylenie w zaskarżonej części poprzedzającego je orzeczenia, jako wydanego z rażącym naruszeniem norm prawa materialnego, zobowiązanie organu do dostarczenia do Sądu akt sprawy, na podstawie których rozstrzygnięto sprawę oraz ujęcie w uzasadnieniu wyroku szczegółowych wskazówek i wytycznych co do dalszego postępowania w sprawie. Podkreślił, że jego intencją nie jest podważanie kwestii merytorycznych zawartych w orzeczeniach obu instancji. Zarzucił zastosowanie w toku postępowania odwoławczego całkowicie odmiennej kwalifikacji schorzenia od tego, które rozpoznała WKL [...]. Ponadto zauważył, że komisje obu instancji dokonały kwalifikacji schorzeń na podstawie dwóch różnych rozporządzeń – zarówno starych, jak i znowelizowanych. Okręgowa Komisja Lekarska Ministerstwa Spraw Wewnętrznych [...] w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie, jako bezzasadnej. Wskazała, że zaskarżone orzeczenie zostało wydane w oparciu o art. 47 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, zgodnie z którym nie można wydać nowego orzeczenia na niekorzyść osoby badanej chyba, że zaskarżone orzeczenie jest sprzeczne z prawem lub zostało wydane z pominięciem istotnych okoliczności faktycznych. Komisja uznała, że zaistniały istotne okoliczności faktyczne, tj. stan zdrowia orzekanego, który w opinii [...] dyskwalifikował go z pełnienia dalszej służby w Policji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga jest niedopuszczalna. W uzasadnieniu postanowienia podał, że orzeczenie komisji lekarskiej MSWiA, zawierające wiadomości specjalne, samodzielnie nie może podlegać w kontroli sądowej, gdyż nie stanowi odrębnego aktu administracyjnego. Przedmiotem kontroli, pod względem zgodności z prawem, są decyzje administracyjne związane z rozwiązaniem stosunku służby czy przeniesieniem policjanta na inne stanowisko służbowe i w ramach tych postępowań kontroli podlega też prawidłowość działania komisji lekarskiej w zakresie właściwości i trybu postępowania. Orzeczenie komisji lekarskiej MSWiA musi mieć określoną formę, zawierać określone elementy i być wydane w określonym trybie. Tylko prawidłowo wydane orzeczenie może stanowić podstawę do nawiązania stosunku służbowego, wydania decyzji o rozwiązaniu stosunku służby, czy przeniesieniu na inne stanowisko. Zawsze jednak poza oceną sądu administracyjnego pozostawać będzie sfera medyczna orzeczenia. W tym bowiem zakresie orzeczenie komisji lekarskiej jest aktem uznaniowym z zakresu wiedzy medycznej, a nie z zakresu władztwa administracyjnego i pozostaje poza kontrolą zarówno organu administracji, jak i sądu. Sąd administracyjny badający zgodność z prawem zaskarżonych do niego orzeczeń nie prowadzi postępowania dowodowego i nie posiada żadnych instrumentów prawnych, które umożliwiałyby mu dokonanie merytorycznej oceny prawidłowości wydanego orzeczenia OKL MSW. W ocenie Sądu pierwszej instancji orzeczenie to ma charakter orzeczenia wstępnego i nie podlega odrębnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W tej sytuacji uznać należy, że skarżący będzie miał możliwość zakwestionowania zaskarżonego w tej sprawie orzeczenia tylko w toku ewentualnego postępowania dotyczącego zwolnienia ze służby w Policji. Zdaniem Sądu, orzeczenie komisji lekarskiej nie podlega kontroli sądowej samodzielnie, w oderwaniu od zasadniczej decyzji administracyjnej, na potrzeby której takie orzeczenie zostało wydane. W konsekwencji uznał, że orzeczenie komisji lekarskiej, zawierające wiadomości specjalne, nie stanowi odrębnego aktu administracyjnego, do którego miałyby zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego ze wszystkimi tego konsekwencjami. Brak jest bowiem podstaw prawnych do uznania, że komisje lekarskie podległe MSW są podmiotami wykonującymi administrację publiczną, a ich orzeczenia są decyzjami administracyjnymi w rozumieniu K.p.a. Orzeczenie jest wydawane wyłącznie na użytek organów Policji prowadzących postępowanie, a nie na prywatne potrzeby funkcjonariusza. Reasumując stwierdził, że orzeczenia komisji lekarskich w zakresie ustalenia schorzeń i ich wpływu na możliwość pełnienia służby, a więc w zakresie w jakim wymagają wiedzy medycznej (wiadomości specjalnych), nie podlegają ocenie sądu administracyjnego, wobec czego skarga W.Z. – jako niedopuszczalna – podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł W.Z., reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając postanowienie w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie norm prawa procesowego, mogące mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.: 1) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz. U. poz. 1822), poprzez odrzucenie skargi z powodu wadliwego przyjęcia, że skarga dotyczy kwestii związanych z inwalidztwem skarżącego, podczas gdy dotyczyła ona wyłącznie kwestii jego niezdolności do służby w Policji (na co wskazuje również sentencja zaskarżonego postanowienia) oraz związanego z tym naruszenia przepisów postępowania, co w konsekwencji doprowadziło do odrzucenia skargi bez merytorycznego jej rozpoznania w zakresie postawionych zarzutów; 2) art. 134 § 1 p.p.s.a. – jako konsekwencja naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. – poprzez zaniechanie rozstrzygnięcia sprawy, nie będąc związanym zarzutami skargi, w związku z oczywistym uchybieniem przez organ drugiej instancji art. 139 K.p.a. w związku z art. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych; 3) art. 141 § 4 zdanie ostatnie p.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia orzeczenia, które nie poddaje się kontroli sądowej w zakresie wskazania konkretnych przepisów prawa przemawiających za odrzuceniem skargi i ograniczenie się do praktycznie jednozdaniowego wywodu, niepopartego żadnym wyjaśnieniem podstaw prawnych przemawiających za odrzuceniem skargi. Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie W.Z. wniósł skargę na orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], wyraźnie wskazując, że przedmiotem zaskarżenia jest wyłącznie kwestia określenia jego zdolności do służby w Policji. Tryb postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych określa ustawa z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz. U., poz. 1822). Z przepisów tej ustawy wynika, że komisje lekarskie podległe Ministrowi Spraw Wewnętrznych oceniają na podstawie badań zdolność fizyczną i psychiczną do pełnienia służby, a także m.in. orzekają również o tym, czy niezdolność do służby z powodu choroby pozostaje w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby. Komisje lekarskie są więc właściwe w zakresie badań medycznych oraz wydawania orzeczeń o stanie zdrowia i stopniu zdolności do służby, jak również i stopniu uszczerbku na zdrowiu, związku schorzeń i ułomności ze służbą. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami judykatury, orzeczenia komisji lekarskich MSW można podzielić na dwie odrębne grupy. Pierwsza z nich jest związana z ustalaniem przez komisję zdolności do służby. Oceniany jest stan zdrowia danej osoby na potrzeby zaliczenia jej do określonej kategorii zdolności do służby w celu przyjęcia do niej, dalszego jej pełnienia czy zwolnienia ze służby. Orzeczenia w tych sprawach są wiążące dla organu w sprawie powołania danej osoby do służby, przeniesienia funkcjonariusza na inne stanowisko służbowe, czy zwolnienia ze służby. Orzeczenia te stanowią zatem podstawę do wydania przez właściwe organy decyzji administracyjnej, na mocy której osoba jest przyjmowana do służby, przeniesiona na inne stanowisko służbowe, czy też z niej zwalniana. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że komisje lekarskie, działające w sprawach funkcjonariuszy, czy też kandydatów do służb mundurowych, są organami administracji publicznej i swe rozstrzygnięcia podejmują w formie decyzji administracyjnych, nazwanych orzeczeniami. Orzeczenia te podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 21 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 2978/13 i z dnia 9 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 354/09 oraz postanowienie NSA z dnia 6 listopada 2000 r. sygn. akt OSA 1/00, ONSA 2001/2/47). Drugą natomiast grupę orzeczeń wydawanych przez omawiane komisje stanowią orzeczenia, które ustalają schorzenia funkcjonariusza oraz ich związek ze służbą do celów m.in. odszkodowawczych lub rentowych, albo zaopatrzenia emerytalnego, przysługujących na podstawie innych ustaw, niż ustawa o Policji. Orzeczenia z tej grupy zasadniczo poddawane są kontroli sądów powszechnych w ramach rozpoznawania odwołań od decyzji o świadczeniach rentowych, emerytalnych, czy odszkodowawczych. Orzeczenia te mają wyłącznie charakter orzeczenia wstępnego, jako jedna z przesłanek ustalenia prawa do określonych świadczeń, ich zakresu i wysokości. W konsekwencji nie podlegają one zaskarżeniu do sądu administracyjnego, gdyż sprawy orzekania o inwalidztwie i związku schorzeń ze służbą nie należą do właściwości sądu administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 93/10, z dnia 29 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 667/08, z dnia 22 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 220/10, uchwała Sądu Najwyższego z dnia 27 października 1999 r. sygn. akt III ZP 9/99 OSNAPiUS z 2000 r., Nr 5, poz. 167, uchwała NSA z dnia 19 stycznia 1998 r. sygn. akt OPS 8/97, postanowienia NSA: z dnia 6 listopada 2000 r. sygn. akt OSA 1/00, ONSA z 2001 r., Nr 2, poz. 47, oraz z dnia 21 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 251/13). Prezentowany pogląd podzielił również ustawodawca. Z treści uzasadnienia projektu ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, obowiązującej od dnia 1 stycznia 2015 r., wynika iż "W zakresie kontroli sądowej orzeczeń należy zauważyć, że projekt pozostawia bez zmian aktualny stan prawny w tym zakresie. Zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznaczają przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 tej ustawy działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność. Katalog ten może być rozszerzony przez przepisy ustaw szczególnych, ale w zakresie orzeczeń komisji lekarskich podległych MSW, żaden obecnie obowiązujący przepis nie zawiera takiej regulacji. Należy jednak zaznaczyć, iż orzeczenia komisji mają dwojaki charakter. Jedną grupę orzeczeń wydawanych przez komisje stanowią orzeczenia, które ustalają schorzenia funkcjonariusza oraz ich związek ze służbą do celów odszkodowawczych lub rentowych albo zaopatrzenia emerytalnego. Orzeczenia z tej grupy poddawane są kontroli sądów powszechnych w ramach rozpoznawania odwołań od decyzji o świadczeniach rentowych, emerytalnych czy odszkodowawczych. Orzeczenia te mają wyłącznie charakter orzeczenia wstępnego, jako jedna z przesłanek ustalenia prawa do określenia świadczeń, ich zakresu i wysokości. W konsekwencji nie podlegają one zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Natomiast druga grupa to orzeczenia związane z ustalaniem przez komisję zdolności do służby. Oceniany jest więc stan zdrowia danej osoby na potrzeby zaliczenia jej do określonej kategorii zdolności do służby w celu przyjęcia do niej, dalszego jej pełnienia czy zwolnienia ze służby. Orzeczenia w tych sprawach są wiążące dla organu w sprawie powołania danej osoby do służby, przeniesienia funkcjonariusza na inne stanowisko służbowe czy zwolnienia go ze służby i stanowią podstawę do wydania przez właściwe organy decyzji administracyjnej". Przechodząc od powyższych rozważań na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że skoro w niniejszej sprawie W.Z. przedmiotem zaskarżenia uczynił orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] wyłącznie w zakresie określenia przez organ jego niezdolności do służby w Policji, to Sąd pierwszej instancji błędnie uznał skargę za niedopuszczalną w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z przytoczonymi poglądami, na orzeczenia związane z ustalaniem przez komisje lekarskie zdolności do służby przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty uznał za uzasadnione i na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu. Odnosząc się do wniosku pełnomocnika skarżącego o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wskazać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z art. 209 p.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07).