I OSK 3265/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 lipca 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 1092/14 w sprawie ze skarg G. P. na postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...], [...] kwietnia 2014 r. nr [...], [...] kwietnia 2014 r. nr [...], [...] kwietnia 2014 r. nr [...], [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 22 lipca 2015 roku sygn. akt III SA/Kr 1092/14 oddalił skargi G. P. na postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...], z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...], z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...], z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] oraz z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Prezydent Miasta K. decyzjami z dnia [...] lutego 2014 r. odmówił G. P. przyznania świadczenia w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem: na zakup żywności na przygotowanie jednego posiłku dziennie na 11 dni w grudniu 2013 r., na dofinansowanie opłat za hotel, na dofinansowanie zakupu środków czystości, na dofinansowanie zakupu odzieży oraz na dofinansowanie zakupu leków. Po rozpoznaniu wniosku G. P. o przywrócenie terminów do wniesienia odwołań od tych decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniami z dnia [...] kwietnia 2014 r., działając na podstawie art. 58 w związku z art. 59 k.p.a., odmówiło ich przywrócenia. Organ wskazał, że wnioskodawca podał, iż odebrał decyzje dopiero w dniu 27 lutego 2014 roku, gdyż wcześniej przebywał w szpitalu rehabilitacyjnym w B.-Z. Skoro decyzje zostały doręczone w dniu 27 lutego 2014 r., to od tego momentu zaczął się liczyć 14-dniowy termin na złożenie odwołania. Termin ten upłynął zatem w dniu 13 marca 2014 r. Tymczasem odwołania od tych decyzji wniesione zostały w dniu 18 marca 2014 r., więc z uchybieniem terminu, natomiast wniosek o przywrócenie terminu złożony został dopiero 2 kwietnia 2014 r. Wobec powyższego organ stwierdził, że G. P. nie spełnił wymogów ustawowych przewidzianych do skutecznego wniesienia wniosku o przywrócenie uchybionego terminu. Nie został zachowany warunek określony w art. 58 § 2 k.p.a. tj. złożenie odwołania wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu. Zdaniem organu G. P. nie wykazał też, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy, bowiem jak wynika z zaświadczenia Specjalistycznego Szpitala Ortopedyczno-Rehabilitacyjnego w B.-Z. wystawionego w dniu 26 lutego 2014 r. zainteresowany przebywał tam na leczeniu w dniach od 29 stycznia 2014 r. do dnia 26 lutego 2014 r. Z treści wniosku o przywrócenie terminu wynika, że G. P. nie mógł złożyć odwołania w terminie do dnia 13 marca 2014 r. z powodu wirusowego zapalenia gardła i krtani, a z załączonej karty informacyjnej wynika, że udzielono mu pomocy w dniu 4 marca 2014 r. W aktach sprawy jednak nie ma żadnej dokumentacji odnoszącej się do późniejszego okresu tj. po 4 marca 2014 r. Zdaniem organu samo złe samopoczucie nie uzasadnia jeszcze niemożliwości zachowania terminu do złożenia odwołania. Na te postanowienia G. P. wniósł skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zarzucił organowi naruszenie art. 58 § 1 i § 2 k.p.a., powodujące bezzasadną odmowę przywrócenia uchybionego terminu. Stwierdził, że w dniu 4 marca 2014 r. zachorował na zapalenie gardła i krtani, termin do złożenia odwołania minął 13 marca 2014 r., natomiast on 2 kwietnia 2014 r. - po ustaniu choroby, złożył wniosek o przywrócenie terminu. Podał, że podczas choroby zażywał bardzo mocne lekarstwa i nie zdawał sobie sprawy, że odwołanie zostało złożone po upływie terminu. W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podtrzymało stanowisko zawarte w uzasadnieniach zaskarżonych postanowień. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, uznając skargi za niezasadne, oddalił je na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Sąd I instancji podzielił stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., że choroba gardła stwierdzona w dniu 4 marca 2014 r. nie była wystarczająca do uniemożliwienia skarżącemu złożenia w terminie odwołań. Termin do złożenia odwołań upływał dopiero 13 marca 2014 r. Sąd dodał, że skarżący mimo choroby gardła był w siedzibie MOPS w dniach 4, 17, 18 marca 2014 r., co pozostaje w sprzeczności z jego twierdzeniem zawartym w uzupełnieniu wniosku z 3 kwietnia 2014 r., że był chory przez 3 tygodnie, a lekarz kazał mu nie opuszczać mieszkania. Skarżący, co z wynika z treści odwołań, błędnie sądził, że złożył je w terminie. Dopiero później zdał sobie sprawę, że decyzje odebrał 27 lutego 2014 r. (czego nie kwestionuje, świadczą o tym podpisy i daty złożone przez skarżącego na oryginałach decyzji), a nie 4 marca 2014 r. (którą to datę podał na 1 stronie odwołania - k. 7765 akt adm.). W ocenie Sądu I instancji w tych okolicznościach sprawy skarżący nie uprawdopodobnił, że do uchybienia terminu doszło bez jego winy. Uchybienie nastąpiło wyłącznie z powodu jego zaniedbania. Sąd I instancji uznał, że choroba gardła nie jest chorobą uniemożliwiającą właściwe wyliczenie terminu a także chorobą uniemożliwiającą sporządzenie i wysłanie odwołań w trakcie jej trwania. Ponadto wskazał na to, że skarżący sam pomylił się w obliczaniu terminu do wniesienia odwołań i to była zasadnicza przyczyna uchybienia terminu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sposób prawidłowy zdaniem Sądu I instancji oceniło zebrane dowody i wyprowadziło z nich prawidłowe wnioski. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł G. P., zaskarżając go w zakresie punktu pierwszego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. pomimo wystąpienia w sprawie przesłanki nieważności postanowień określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., która polegała na naruszeniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. art. 64 § 2 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności zmierzających do wezwania strony do uzupełnienia braków formalnych wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy wskazano również na naruszenie art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji stanu faktycznego ustalonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w zakresie niedopełnienia wymogów formalnych przez stronę przy złożeniu wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, co doprowadziło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. polegającego na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym oraz naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) tej ustawy poprzez oddalenie skarg mimo naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 64 § 2 k.p.a., a w konsekwencji również art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzucono także naruszenie przepisów prawa materialnego, a "w szczególności" naruszenie art. 58 § 1 i 2 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że strona nie dopełniła wszelkich czynności warunkujących przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, oraz zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że obowiązkiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. było wezwanie G. P. w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do przedłożenia stosownych dokumentów bądź oświadczeń, na podstawie których mógłby on wykazać, że jednak nie ponosi winy w uchybieniu terminu. Skarżący kasacyjnie zwrócił też uwagę na to, że organ, stwierdzając, iż ból gardła nie jest chorobą uniemożliwiającą zachowanie terminu do wniesienia odwołania, nie podjął żadnych czynności w celu wyjaśnienia, jakie lekarstwa w czasie choroby zażywał skarżący i czy wpływały one na obniżenie świadomości. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną sam fakt pobytu w siedzibie MOPS-u w dniu 4 marca 2014 roku nie może być poczytany za okoliczność wskazującą, że w tym dniu mogło dojść do świadomego złożenia odwołania. Wskazuje to jedynie na fakt, że G. P. chciał poinformować organy pomocy społecznej o swojej aktualnej sytuacji życiowej, w tym o swojej chorobie. Podobna sytuacji miała miejsce w dniach 17 i 18 marca 2014 roku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie miała miejsca. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Instytucja prawna przywrócenia terminu do dokonania czynności procesowej w postępowaniu administracyjnym (w tym wniesienia odwołania) została uregulowana w art. 58 § 1 i 2 k.p.a., zgodnie z którym w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Analiza zacytowanego przepisu prowadzi do wniosku, że ustawodawca uzależnił przywrócenie uchybionego terminu w postępowaniu administracyjnym od łącznego spełnienia czterech warunków: 1) uprawdopodobnienia przez zainteresowanego braku swojej winy w niedochowaniu terminu; 2) wniesienia przez zainteresowanego prośby o przywrócenie terminu; 3) dochowania terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie uchybionego terminu (musi to nastąpić w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu); 4) dopełnienia wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu tej czynności, dla której był ustanowiony uchybiony termin. Z brzmienia przytoczonego przepisu wynika, że to zainteresowany powinien zadbać aby powyższe warunki zostały spełnione oraz uprawdopodobnić brak winy w uchybieniu terminu. Wprawdzie uprawdopodobnienie jest środkiem zastępczym, słabszym niż dowód, nie dającym pewności, lecz jedynie wiarygodność (prawdopodobieństwo) twierdzenia o danym fakcie, to jednak uprawdopodobnienie winno prowadzić do uzasadnionego przypuszczenia, że zdarzenie będące przyczyną uchybienia terminu rzeczywiście miało miejsce. Podzielić należy pogląd prawny wyrażony w orzecznictwie, według którego chociaż uprawdopodobnienie jest wyjątkiem od reguły formalnego przeprowadzenia dowodu, działającym na korzyść strony powołującej się na określony fakt, to jednak nie oznacza to, że może ono w każdej sytuacji opierać się tylko na samych twierdzeniach strony. Odwołanie się w art. 58 § 1 k.p.a. do braku winy powoduje, że przywrócenie uchybionego terminu uzasadniają wyłącznie takie obiektywne, występujące bez woli strony, okoliczności i zdarzenia, które mimo dołożenia odpowiedniej staranności w prowadzeniu własnych spraw udaremniły dokonanie czynności we właściwym czasie. Przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej nie jest dopuszczalne, gdy strona zawiniła uchybienie terminu, choćby w postaci lekkiego niedbalstwa. Przy ocenie winy należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od osoby dbającej należycie o swoje interesy. Kryterium braku winy jako przesłanki zasadności wniosku o przywrócenie terminu wiąże się z obowiązkiem strony do zachowania staranności przy dokonywaniu czynności. Przy ocenie winy strony lub jej braku w uchybieniu terminu do dokonania czynności procesowej należy brać pod rozwagę nie tylko okoliczności, które uniemożliwiły stronie dokonanie tej czynności w terminie, lecz także okoliczności świadczące o podjęciu lub niepodjęciu przez stronę działań mających na celu zabezpieczenie się w dotrzymaniu terminu. Brak winy w uchybieniu terminu należy przyjąć wtedy, gdy zainteresowany nie był w stanie przeszkody pokonać (usunąć) przy użyciu sił i środków normalnie dostępnych, nie ryzykując własnym bądź innych zdrowiem, życiem lub nie narażając siebie bądź innych na poważne straty majątkowe. Osoba zainteresowana powinna uwiarygodnić stosowną argumentacją swoją staranność oraz fakt, że przeszkoda była od niej niezależna i istniała przez cały czas, aż do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lipca 2011 roku sygn. akt II OSK 1096/11 oraz powołaną tam literaturę i orzecznictwo; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2011 roku sygn. akt II OSK 933/10 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 lutego 2014 roku sygn. akt III SA/Gd 978/13). W niniejszej sprawie Sąd I instancji słusznie uznał, że skarżący G. P., składając wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, nie uprawdopodobnił, iż uchybienie nastąpiło bez jego winy. Okoliczności podane przez skarżącego nie uzasadniają uwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Dodatkowo G. P. nie złożył jednocześnie przedmiotowego wniosku oraz odwołania od decyzji organu I instancji, dla wniesienia którego był ustanowiony uchybiony termin - odwołanie złożył w dniu 18 marca 2014 roku (prezentata organu - k. 7765 akt administracyjnych), natomiast wniosek o przywrócenie terminu dopiero w dniu 2 kwietnia 2014 roku (prezentata organu - k. 7769 akt administracyjnych). W przedmiotowym wniosku wskazał jedynie, że przyczyną opóźnienia w złożeniu odwołania było wirusowa choroba gardła i krtani. Podał, że zaleceniem lekarza było, aby chory pozostał w domu. Wskazał także, że jego choroba trwała około trzech tygodni. Na potwierdzenie swoich twierdzeń załączył tylko kserokopię wystawionej przez lekarza w dniu 4 marca 2014 roku karty informacyjnej wraz z receptami, które wówczas otrzymał. Zauważyć należy, że ze wspomnianej kserokopii karty informacyjnej nie wynika ani w jakim okresie skarżący był chory, ani kiedy choroba się zakończyła. Nie ma tam także zawartych żadnych zaleceń związanych z koniecznością pozostania w domu w trakcie choroby, na które powołuje się skarżący. Biorąc pod uwagę powyższe oraz względy doświadczenia życiowego, trudno zaakceptować wersję skarżącego kasacyjnie, że wirusowa choroba gardła i krtani całkowicie uniemożliwiła mu wychodzenie z domu na prawie dwa tygodnie oraz, że przez cały ten okres nie mógł świadomie sporządzić odwołań od decyzji. Ponadto w ślad za Sądem I instancji zauważyć należy, że twierdzenia skarżącego zawarte w kolejnych pismach procesowych pozostają w sprzeczności ze stanem faktycznym wynikającym z akt sprawy, co dodatkowo przemawia na niekorzyść wnioskodawcy i zmniejsza wiarygodność jego wywodów. Sąd I instancji słusznie powołał jako przykład takiej sprzeczności twierdzenie skarżącego, że jego choroba trwała około trzech tygodni (przyjmując, że rozpoczęła się w dniu 4 marca 2014 roku - tj. w dniu wizyty u lekarza, to uznać można, że zakończyła się 25 marca 2014 roku) oraz, że podczas jej trwania, zgodnie z zaleceniem lekarza, skarżący nie mógł wychodzić z domu. Jednocześnie z adnotacji organu na kolejnych pismach skarżącego wynika, że był obecny w siedzibie MOPS między innymi w dniach 4 marca 2014 r., 17 marca 2014 r., 18 marca 2014 roku, 19 marca 2014 roku oraz 21 marca 2014 roku - dodatkowo podczas każdej wizyty składał kolejne pisma procesowe (k. 7740, 7742, 7765, 7766, 7768). Ponadto skarżący w żaden sposób nie wyjaśnił, dlaczego wniosek o przywrócenie terminu złożył ponad dwa tygodnie po wniesieniu odwołania w sytuacji, gdy był obowiązany złożyć oba pisma jednocześnie. Mając na uwadze powyższe należy uznać, że Sąd I instancji słusznie stwierdził, że organ II instancji prawidłowo ocenił zebrane dowody i wyprowadził z nich prawidłowe wnioski. Tym samym zarzut zawarty w skardze kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 58 § 1 k.p.a. należy uznać za nieusprawiedliwiony. Nie sposób zgodzić się z twierdzeniem skarżącego kasacyjnie, że organ nie podjął żadnych czynności w celu wyjaśnienia, w jakim faktycznie terminie nie mógł złożyć on odwołania, jakie w czasie choroby zażywał leki i czy wpływały one na obniżenie świadomości. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 8 lutego 2007 roku sygn. akt II OSK 1806/06, że ciężar uprawdopodobnienia okoliczności uzasadniającej brak winy w uchybieniu terminu spoczywa na stronie postępowania, która występuje z prośbą o jego przywrócenie. Organ powinien jedynie przedstawione przez nią okoliczności ocenić w świetle przesłanek z art. 58 § 1 k.p.a. Trudno jest bowiem wymagać od organu, aby prowadził postępowanie wyjaśniające przyczyny uchybienia terminu przez stronę. Za bezzasadny należy uznać zarzut dotyczący naruszenia przez organ art. 64 § 2 k.p.a. polegającego na niewezwaniu G. P. do uzupełnienia braków formalnych wniosku o przywrócenie terminu i związany z tym zarzut niezastosowania przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. pomimo wystąpienia w sprawie przesłanki nieważności postanowienia określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W judykaturze jednoznacznie przyjmuje się, że za brak formalny podlegający usunięciu można uznać tylko zupełny brak wskazania okoliczności faktycznych uzasadniających żądanie. Brak wskazania we wniosku o przywrócenie terminu jakichkolwiek przyczyn uchybienia temu terminowi uzasadnia wezwanie do uzupełnienia braków pism, a ich nieuzupełnienie uzasadnia pozostawienie pisma bez rozpoznania (por. np. B. Dauter (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Warszawa 2016, s. 435, a także postanowienie NSA z 10 listopada 2016 roku sygn. akt I OZ 1219/16). Skoro jednak skarżący w swoim wniosku zawarł przyczynę uchybienia terminowi oraz podjął próbę jej uprawdopodobnienia (wskazując na chorobę gardła i przedkładając kserokopię karty informacyjnej wystawionej przez lekarza NZOZ), to wezwanie do uzupełnienia braków formalnych poprzez wskazanie przyczyn uchybienia terminowi nie było w niniejszej sprawie wymagane. Organ słusznie rozpatrzył przedmiotowy wniosek merytorycznie, uznając, że nie jest on dotknięty brakami formalnymi. Ocena wskazanej przez stronę przyczyny uchybienia terminowi jest bezsprzecznie częścią merytorycznego rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu. W konsekwencji za nieuzasadniony należy także uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegającego na pominięciu przez Sąd I instancji tego, że organ II instancji błędnie nie zastosował art. 64 § 2 k.p.a. Biorąc pod uwagę powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, a skarga kasacyjna jako niezasadna podlega oddaleniu zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a.