II OSK 1162/16

Dnia 8 marca 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant sekretarz sądowy Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 stycznia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1401/15 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w G. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 8 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1401/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. dalej – p.p.s.a.) oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w G. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2015 r. uchylające postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Opolu z dnia [...] sierpnia 2014 r., którym odmówiono wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją RDOŚ w Opolu z dnia [...] lutego 2012 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn.: Farma wiatrowa [...] wraz z infrastrukturą towarzysząca w gminie [...]. Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia wniosła [...] S.A., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 148 § 2 i art. 49 k.p.a., poprzez oddalenie skargi (na podstawie art. 151 p.p.s.a.) zamiast uchylenie decyzji organu drugiej instancji oraz nieuprawnione przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że w oparciu o materiał dowodowy zebrany w sprawie brak było podstaw do stwierdzenia, iż podanie z dnia 19 sierpnia 2013 r. o wznowienie postępowania zostało wniesione z uchybieniem terminu określonego w art. 148 § 2 k.p.a., podczas gdy, oświadczenie strony o terminie, w którym dowiedziała się o decyzji w sprawie, korzysta z domniemania prawdziwości, jednakże podlega ono obaleniu w przypadku zastosowania instytucji doręczenia w formie obwieszczenia stosownie do art. 49 k.p.a. Pogląd ten został ukształtowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wskazuje się także, że przyjęcie w przepisach prawa określonego trybu doręczenia decyzji ma skutek prawny uznania, że strona dowiedziała się o decyzji. Z uwagi na obwieszczenie decyzji środowiskowej w trybie art. 49 k.p.a., względem uczestnika postępowania termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania rozpoczął biegł w piętnastym dniu po wywieszeniu obwieszczenia o wydaniu tej decyzji; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 148 § 2 i art. 49 k.p.a. poprzez oddalenie skargi (na podstawie art. 151 p.p.s.a.) zamiast uchylenie decyzji organu drugiej instancji oraz nieuprawnione przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że nazwa przedsięwzięcia w zakresie miejsca jego lokalizacji mogła rzekomo sugerować jego usytuowanie w miejscowości [...], podczas gdy w aktach sprawy znajduje się lista uczestników spotkania informacyjnego dotyczącego planowanej budowy farmy wiatrowej z mieszkańcami [...] zorganizowanego przez skarżącą, w którym brał udział P. K. Przesądza to, iż miał on świadomość planów inwestycyjnych skarżącej, w tym także potencjalnego miejsca lokalizacji przedsięwzięcia. Tym samym stanowisko przedstawione przez Sąd pierwszej instancji uznać należy za błędne oraz niemające oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 148 § 2 i art. 49 k.p.a. poprzez oddalenie skargi (na podstawie art. 151 p.p.s.a.) zamiast uchylenie decyzji organu drugiej instancji oraz nieuprawnione przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że nazwa przedsięwzięcia w zakresie miejsca jego lokalizacji mogła rzekomo sugerować jego usytuowanie w miejscowości B., co w ocenie Sądu pierwszej instancji stanowiło, że w sprawie nie można uznać, iż upływ 14 dni od dnia wywieszenia obwieszczenia jest równoznaczne z datą dowiedzenia się przez uczestnika postępowania o treści decyzji środowiskowej, podczas gdy przepisy prawa materialnego nie przewidują szczegółowych regulacji w zakresie wymogów odnoszących się do nazwy zamierzenia inwestycyjnego. Dodatkowo kwestia, czy strona postępowania (jego uczestnik) w przypadku obwieszczenia decyzji administracyjnej w trybie art. 49 k.p.a., podjęła czynności zmierzające do zapoznania się z jej treścią, czy też ich zaniechała, nie ma znaczenia prawnego dla faktu ustalenia, że strona dowiedziała się o takiej decyzji w momencie dokonania obwieszczenia. Tym samym, nazwa przedsięwzięcia – nawet mająca w ocenie Sądu pierwszej instancji charakter mylący – nie może usprawiedliwiać zaniechania przez uczestnika postępowania zapoznania się z treścią uzasadnienia rozstrzygnięcia przedstawionego w obwieszczeniu. Przesądza to, iż z charakteru prawnego obwieszczenia wynika, iż data jego dokonania jest równoznaczna z datą dowiedzenia się o wydanej decyzji, natomiast kwestie nieuregulowane w przepisach prawa jak nazwa przedsięwzięcia czy też powody, dla których strona nie zapoznała się z decyzją, w niniejszej sprawie nie mają wpływu na skuteczność obwieszczenia, tym bardziej że nie ulega wątpliwości, również Sądu pierwszej instancji, że decyzja środowiskowa uzyskała przymiot ostateczności, tj. obwieszczenie tej decyzji zostało uznane za skuteczne. Stanowisko Sądu pierwszej instancji jest nie do pogodzenia z wymogami art. 2 Konstytucji RP, zwłaszcza w świetle zasady proporcjonalności, skoro miałoby wystarczyć twierdzenie strony jako przeciwwaga zasady określonej w art. 49 k.p.a. Pogląd Sądu pierwszej instancji podważa także zasadę ochrony trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.) w świetle art. 49 k.p.a.; 4. art. 141 § 4 p.p.s.a., wobec sporządzenia uzasadnienia wyroku przez WSA w Warszawie nieodpowiadającego wymogom określonym w tym przepisie. Uzasadnienie jest bardzo lakoniczne (część merytoryczna liczy niecałe 2,5 strony), przy czym Sąd nie odniósł się do kwestii, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. obalenia twierdzeń uczestnika postępowania P. K. o dacie dowiedzenia się o decyzji środowiskowej, z uwagi na zastosowanie formy doręczenia przez obwieszczenie w trybie art. 49 k.p.a. Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, iż do uznania, że uczestnik postępowania dowiedział się o decyzji wystarczające było uzyskanie informacji na temat zapadłego rozstrzygnięcia, tj. informacji o uzgodnieniu warunków realizacji farmy wiatrowej w trybie przewidzianym w art. 49 k.p.a., zaś szczegółowe informacje dotyczące przedsięwzięcia np. dotyczące nazwy przedsięwzięcia pozostawały bez wpływu na fakt dowiedzenia się o decyzji, która jest podstawą do wystąpienia z podaniem o wznowienie postępowania. W skardze kasacyjnej wniesiono o: – dopuszczenie dowodu uzupełniającego z dokumentu dołączonego do niniejszej skargi kasacyjnej na podstawie art. 193 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a., na okoliczność przeprowadzenia przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego spotkania informacyjnego z mieszkańcami N., co wskazuje na powszechną (ogólnie dostępną) wiedzę w tej małej społeczności wiejskiej o toczącym się postępowaniu administracyjnym dotyczącym ubiegania się przez inwestora o wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy wiatrowej w obszarze tej właśnie miejscowości; – uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji w całości stosownie do art. 185 § 1 p.p.s.a. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; – zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł P. K., domagając się oddalenia skargi kasacyjnej oraz oddalenia wniosku dowodowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 p.p.s.a. Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wbrew zarzutom kasacyjnym, Sąd Wojewódzki kierując się właściwą wykładnią przepisów art. 148 § 2 i art. 49 k.p.a. zasadnie zaakceptował rozstrzygnięcie kasacyjne Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska podjęte wobec postanowienia w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego decyzją Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2012 r. ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy wiatrowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą. W kontrolowanych przez Sąd postanowieniach organy obu instancji zajęły odmienne stanowiska co do wpływu zastosowanej w postępowaniu administracyjnym regulacji z art. 49 k.p.a. na ustalenie biegu miesięcznego terminu przewidzianego w art. 148 § 2 k.p.a. Mianowicie organ pierwszej instancji przyjął, że datą, w której wnioskodawca dowiedział się o wydaniu decyzji z [...] lutego 2012 r. jest data jej doręczenia w trybie art. 49 k.p.a., a zatem dokonane obwieszczenie determinowało fakt dowiedzenia się o decyzji, w rozumieniu art. 148 § 2 k.p.a. Natomiast organ odwoławczy zakwestionował wnioskowanie co do tego, że podanie o wznowienie przedmiotowego postępowania wniesione zostało z uchybieniem ustawowego terminu podając, iż termin miesięczny przewidziany w art. 148 § 2 k.p.a. biegnie od chwili, gdy strona faktycznie dowiedziała się o decyzji, a nie od chwili gdy zaistniała fikcja doręczenia tej decyzji przez obwieszczenie. Sąd Wojewódzki odnosząc się do tego zagadnienia trafnie zaznaczył w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że zgodnie z art. 49 k.p.a. sam upływ 14 dni, w ciągu których obwieszczenie było dostępne publicznie, oznacza tylko, że czynność doręczenia uważa się za dokonaną ze skutkiem prawnym. Jednak nie jest to tożsame z dowiedzeniem się przez stronę o decyzji w rozumieniu art. 148 § 2 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że stosownie do normy zawartej w art. 148 § 2 k.p.a. termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Wyraźne brzmienie tego przepisu wskazuje więc na to, że początek biegu terminu przewidzianego na złożenie podania o wznowienie postępowania powiązany został nie z datą doręczenia decyzji, lecz dniem, w którym strona dowiedziała się o danej decyzji, a więc powzięła wiadomość o jej istnieniu i zawartym w niej rozstrzygnięciu. Jako nietrafny należało uznać pogląd autora skargi kasacyjnej, że data doręczenia decyzji w trybie art. 49 k.p.a. jest datą dowiedzenia się przez stronę o wydaniu decyzji, od której należy liczyć miesięczny termin na złożenie wniosku o wznowienie postępowania. Zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacja nawiązuje do orzeczeń NSA, w których wykluczono możliwość wykazania przez stronę, że w rzeczywistości o wydaniu decyzji dowiedziała się w terminie późniejszym niż wynikałoby to z daty publicznego ogłoszenia dokonanego w trybie art. 49 k.p.a. (por. wyroki NSA z dnia: 19 czerwca 2013 r., II OSK 447/12 i 10 listopada 2016 r., II OSK 307/15). Zdaniem składu orzekającego właściwe rozumienie omawianych regulacji proceduralnych przemawiało za przyjęciem odmiennego stanowiska, które ukształtowane zostało w orzecznictwie (por. wyroki NSA z dnia: 23 lutego 2011 r., II OSK 2517/10, 16 grudnia 2014 r., II OSK 2957/12, 15 stycznia 2016 r., II OSK 1191/14, 4 marca 2015 r., II OSK 1686/13). Mianowicie w wymienionych orzeczeniach trafnie zaprezentowano pogląd, że kwestia zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania nie może być oceniana wyłącznie przez pryzmat regulacji art. 49 k.p.a., uznającej obwieszczenie o decyzji za równoważne jej doręczeniu. Zgodnie z art. 49 k.p.a. sam upływ czternastu dni, w ciągu których obwieszczenie było dostępne publicznie, powoduje, że czynność doręczenia uważa się za dokonaną ze skutkiem prawnym. Wprowadzone tym przepisem rozwiązanie w postaci "fikcji doręczenia" nie może być jednak uznawane za tożsame z dowiedzeniem się przez stronę o decyzji, w rozumieniu art. 148 § 2 k.p.a. Taki kierunek wykładni wymienionych przepisów przyjmuje się również w piśmiennictwie (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Warszawa 2014, s. 236). Zaznaczyć ponadto trzeba, że celem wprowadzonych w art. 49 k.p.a. regulacji jest usprawnienie postępowania administracyjnego prowadzonego z udziałem dużej liczby stron. Stosowanie jednak formy komunikowania się organu ze stronami w drodze obwieszczeń łączy się w sposób nieunikniony z obniżonym poziomem ochrony dla stron postępowania. Dlatego przy rozpoznawaniu konkretnych przypadków należy badać, czy w toku prowadzonego postępowania administracyjnego zapewnione zostały stronom minimalne standardy w zakresie ich uprawnień procesowych. Z uwagi na daleko idące skutki wynikające z regulacji art. 49 k.p.a. w zakresie tzw. "fikcji doręczenia" decyzji należy każdorazowo w rozstrzyganej sprawie weryfikować rygorystycznie sposób wywiązania się przez organ administracji z obowiązków związanych z upublicznieniem decyzji (zawiadomień) w drodze obwieszczeń. Pamiętać zwłaszcza trzeba, że wprowadzona przepisem art. 49 k.p.a. forma publicznych ogłoszeń ma stworzyć adresatom warunki stosunkowo łatwego dostępu do informacji o czynnościach i decyzjach podejmowanych w toku postępowań administracyjnych, a zatem nie powinna prowadzić do pogorszenia ich sytuacji poprzez nadmierne utrudnienia proceduralne. Warto w tym miejscu odwołać się do uzasadnienia uchwały NSA z 27 lutego 2017 r., II OPS 2/16, w którym wskazano, że "Potwierdzenie odbioru pisma, jak też zaistnienie innych zdarzeń, z którymi przepisy wiążą uznanie pisma za doręczone, nie stanowią dowodu zapoznania się przez adresata pisma z treścią komunikowanej mu decyzji procesowej organu, ile są wyłącznie dowodem wywiązania się przez organ z ciążącego na nim obowiązku procesowego, tj. umożliwienia poznania treści podjętej czynności procesowej". W świetle powyższych uwag na akceptację zasługiwało wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego, że nieprecyzyjne określenie nazwy spornego przedsięwzięcia miało decydujące znaczenie dla przyjęcia, że w niniejszej sprawie upływ 14 dni od daty wywieszenia obwieszczenia nie mógł być równoznaczny z datą dowiedzenia się z przez strony o decyzji wydanej w dniu [...] lutego 2012 r. Niewątpliwie precyzyjne określenie charakteru i miejsca inwestycji, zwłaszcza takiej, która ma być realizowana na obszarze większej liczby miejscowości (farma wiatrowa) – rzutuje na skuteczność obwieszczeń dokonywanych w trybie art. 49 k.p.a. Wbrew argumentacji autora skargi kasacyjnej stanowisko Sądu w tej kwestii nie oznacza wprowadzania dodatkowych, nie wynikających z norm, wymogów jakim powinny odpowiadać obwieszczenia, lecz stanowi wyraz stosowania właściwych kryteriów kontroli sądowej. Mylny jest również wywód skargi kasacyjnej, że w niniejszej sprawie obalenie prawdziwości oświadczenia strony co do terminu, w jakim dowiedziała się o przedmiotowej decyzji, nastąpiło w związku z zastosowaniem trybu jej doręczenia ustanowionego w art. 49 k.p.a. Tymczasem analizowaną sytuację należało postrzegać odmiennie, a mianowicie w ten sposób, że to strona wnioskująca o wznowienie postępowania może wykazać zachowanie miesięcznego terminu z art. 148 § 2 k.p.a. poprzez obalenie domniemania wynikającego z art. 49 k.p.a., polegającego na wyprowadzaniu z faktu publicznego obwieszczenia skutku procesowego w postaci doręczenia decyzji. Skoro wynikające z art. 49 k.p.a. następstwa obwieszczenia oparte są na tzw. fikcji prawnej, to nie można strony pozbawić możliwości wykazania, że o decyzji dowiedziała się nie w ciągu 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia, lecz w terminie późniejszym. Oczywiście ocena w takich przypadkach musi opierać się na rzetelnej analizie wszystkich działań organu warunkujących skuteczność dokonanych w toku postępowania obwieszczeń. W niniejszej sprawie zasadnie Sąd Wojewódzki przyjął, że z uwagi na wprowadzające w błąd nazewnictwo spornej inwestycji użyte w obwieszczeniu nie można było automatycznie zastosować wobec strony skutków wynikających z art. 49 k.p.a. W konsekwencji Sąd Wojewódzki słusznie wskazał, że organ pierwszej instancji miał obowiązek ustalić, kiedy faktycznie wnioskodawcy dowiedzieli się o decyzji środowiskowej. Mając na uwadze całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie zasadnie Sąd zaznaczył w konkluzji, że brak było podstaw do stwierdzenia, że podanie z 19 sierpnia 2013 r. o wznowienie postępowania zostało wniesione z uchybieniem terminu określonego w art. 148 § 2 k.p.a. Powyższej oceny nie mógł podważyć dowód powołany w skardze kasacyjnej, potwierdzający przeprowadzenie przez inwestora spotkania informacyjnego z mieszkańcami N. w dniu 28 czerwca 2011 r. Po pierwsze wymienione spotkanie mogło dostarczyć mieszkańcom tylko ogólnej wiedzy o przedmiotowym postępowaniu, a w rozpoznawanej sprawie istotne było ustalenie daty, w jakiej wnioskodawcy dowiedzieli się o decyzji z [...] lutego 2012 r. Po drugie nieformalne działania inwestora nie mogły konwalidować uchybień związanych z dokonaniem obwieszczeń. Po trzecie, organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia trafnie zwrócił uwagę na nieprzydatność tego dokumentu dla zweryfikowania daty, w jakiej strona dowiedziała się o wydaniu kwestionowanej decyzji. W takim stanie sprawy należało, przyjąć, że zawnioskowany dowód – mający potwierdzić "powszechną wiedzę" o postępowaniu dotyczącym ubiegania się przez inwestora o wydanie decyzji środowiskowej dla przedmiotowej formy – nie mógł służyć do wykazania istotnych okoliczności sprawy. Jako chybione należało też uznać stwierdzenie autora skargi kasacyjnej, że zawarte w zaskarżonym wyroku stanowisko Sądu pierwszej instancji jest nie do pogodzenia z wymogami art. 2 Konstytucji i podważa zasadę trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.) w świetle art. 49 k.p.a. Tymczasem w okolicznościach niniejszej sprawy to właśnie wymogi praworządności, w tym standardy sprawiedliwości proceduralnej nakazywały Sądowi Wojewódzkiemu podjęcie orzeczenia akceptującego postanowienie organu odwoławczego. Z przyczyn omówionych wyżej należało w rozpatrywanym przypadku przyjąć takie rozumienie przepisów art. 49 i 148 k.p.a., które gwarantowało stronom prawo do przedstawienia i obrony swojego interesu, a zwłaszcza uruchomienia trybu nadzwyczajnego, skoro nie mogli skorzystać ze środków prawnych przewidzianych w zwykłym toku instancyjnym. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.