II SA/Gd 136/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody na zarządzenie Wójta Gminy z dnia 4 grudnia 2013 r., nr [...] w sprawie określenia opłat i zasad wynajmu sal wiejskich oraz pomieszczeń przynależnych stanowiących mienie Gminy K. 1. stwierdza, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane z naruszeniem prawa, 2. określa, że zaskarżone zarządzenie nie może być wykonane. W dniu 4 grudnia 2013 r. Wójt Gminy wydał zarządzenie nr [...] w sprawie określenia opłat i zasad wynajmu sal wiejskich oraz pomieszczeń przynależnych stanowiących mienie Gminy. W zarządzeniu Wójt Gminy ustalił warunki korzystania z sal wiejskich oraz cennik opłat za wynajem poszczególnych sal wiejskich na terenie Gminy. Jako podstawę prawną zarządzenia wskazał art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) – określanej dalej skrótem "u.s.g.". W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowego zarządzenia w części określonej zapisami § 2 ust. 1, 3 i 5, § 3 oraz § 4 ust. 1, 2 i 3 zarządzenia. Zaskarżonemu zarządzeniu zarzucił istotne naruszenie ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.), art 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r., nr 45, poz. 236 ze zm.) – określanej dalej skrótem "u.g.k.", polegające na przekroczeniu granic ustawowego upoważnienia i wkroczenie w zakres kompetencji Rady Gminy. W uzasadnieniu skargi Wojewoda stwierdził, że z art. 7 Konstytucji RP wynika, iż każde działanie organu władzy, w tym także wójta gminy, musi mieć oparcie w obowiązującym prawie, określającym kompetencje, zadania i tryb postępowania, a tym samym dopuszczalne granice ich działalności. Zaskarżone zarządzenie zostało wydane na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., który stanowi, że do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. W ocenie skarżącego odróżnić należy pojęcia: zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, czy też zasady zarządu mieniem gminy jako akty prawa miejscowego (art 40 ust. 2 pkt 3 i 4 u.s.g.) oraz gospodarowanie mieniem komunalnym (art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g.). Zgodnie z ugruntowanym już w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, świetlica wiejska stanowi obiekt o charakterze użyteczności publicznej. Zgodnie zaś z art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 u.s.g., na podstawie ustawy o samorządzie gminnym organy gminy mają prawo wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Przepis ten należy odczytywać w połączeniu z art. 41 ust. 1 tej ustawy, z którego wynika jednoznacznie, że akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały. Jak podkreślił skarżący, użyte w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. pojęcie "zasady i tryb korzystania" zawiera w sobie kompetencję organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł zachowania się, określenia ustalonego porządku zachowania się. Jedną z podstawowych zasad korzystania z obiektów użyteczności publicznej (która objęta być może stosowną uchwałą organu stanowiącego gminy) jest zasada korzystania odpłatnego lub nieodpłatnego z takich obiektowi. Unormowania zawarte w § 2 ust. 1 i 3 zaskarżonego zarządzenia powinny zatem znaleźć się w odpowiedniej uchwale rady gminy, a nie w kwestionowanym akcie organu wykonawczego gminy, dotyczą bowiem zasad korzystania z obiektów użyteczności publicznej. Odnosi się to także do zapisu § 2 ust. 5 zarządzenia, który to dotyczy trybu korzystania z obiektów świetlic, albowiem stanowi warunek, jaki musi zostać spełniony, ażeby możliwe było skorzystanie z gminnego obiektu użyteczności publicznej. Wydając zaskarżone zarządzenie w tym zakresie, organ wykonawczy gminy naruszył tym samym kompetencje przypisane radzie gminy na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., wykraczając jednocześnie poza uprawnienia przyznane mu na podstawie dyspozycji wynikającej z art. 30 ust. 2 pkt 3 tejże ustawy. Ponadto Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. W świetle art. 4 ust. 2 tejże ustawy uprawnienia te organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek. Organ powołał się na pogląd przyjęty przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1901/13 (Baza Orzeczeń LEX nr 1418773): "Artykuł 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1996 r. o gospodarce komunalnej zawiera normę prawną upoważniającą organ stanowiący samorządu terytorialnego do podjęcia aktu prawa miejscowego. Zawiera wszystkie elementy delegacji ustawowej do wydania aktu prawa miejscowego. Wynika to z konstrukcji normy prawnej, która na równi z umocowaniem zawartym w przepisach szczególnych stawia umocowanie zawarte w tej normie". W zakresie tego upoważnienia mieści się ustalenie przez radę gminy opłaty za wynajem świetlic wiejskich. Wojewoda uznał zatem, że także postanowieniami § 3 i § 4 ust. 1, 2 i 3 zaskarżonego zarządzenia Wójt Gminy wykroczył poza uprawnienia z art. 40 ust. 2 pkt 3 u.s.g., jednocześnie naruszając kompetencje rady gminy określone tym razem w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Organ stanowiący Gminy nie upoważnił bowiem organu wykonawczego w trybie art. 4 ust. 2 wskazywanej powyżej ustawy, do regulowania kwestii określonych w art. 4 ust. 1 pkt 2. Wojewoda stwierdził nadto, że zakwestionowanymi w skardze zapisami zarządzenia Wójt Gminy nie tylko naruszył kompetencje organu stanowiącego, ale dodatkowo, te naruszone kompetencje rady dotyczą podejmowania aktów posiadających status prawa miejscowego. Zakwestionowane zapisy zawierają bowiem normy kierowane do ogółu adresatów (którzy to mogą być zainteresowani skorzystaniem z obiektów świetlic), nie dotyczą pojedynczego i konkretnego przypadku, a upoważnienie do ich podjęcia zawierają zapisy ustawowe (art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k.), choć przyznają je nie temu organowi, który stanowienia się podjął. Z tej przyczyny – w ocenie Wojewody - pomimo upływu terminu rocznego od wydania zarządzenia, o którym mowa w art. 94 ust. 1 u.s.g., zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności zakwestionowanych zapisów, a brak jest podstaw do orzekania jedynie o ich niezgodności z prawem. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy podniósł, że nie wkroczył w kompetencje Rady Gminy, które zakreślone zostały przez przepis art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., który upoważnia radę gminy do stanowienia aktów prawa miejscowego w zakresie tworzenia zasad i trybu korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej przez społeczność lokalną, natomiast poza zakresem wskazanego upoważnienia pozostają sprawy związane z zasadami i trybem gospodarowania i korzystania z tego mienia przez jednostkę nim gospodarującą. Przedmiotowym zarządzeniem Wójt określił wysokość opłat i zasady wynajmu świetlic wiejskich przez Gminę, jako podmiot nimi gospodarujący, a więc zawierający umowy najmu i pobierający opłaty według ustalonego cennika. Wójt wskazał na orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. upoważnia organy gminy do wydawania aktów prawa miejscowego określających zasady/tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Przez pojęcie "zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej" należy rozumieć ogólne wytyczne, czyli reguły zachowania się, kierowane do osób, które przebywają na tych terenach lub w tych obiektach. Tak więc Rada Gminy uprawniona była wyłącznie do określenia w stosownej uchwale norm zasad prawidłowego postępowania na terenie gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, nie miała natomiast kompetencji do wprowadzania jakichkolwiek zasad związanych z odpłatnością za korzystanie z nich, ani do ustanowienia Wójta podmiotem uprawnionym do określania wysokości tych opłat, czy też podejmowania czynności związanych z zawieraniem umów cywilnoprawnych z innymi podmiotami, w szczególności do ustalania wzorów takich umów, co bez wątpienia godzi w zasadę swobody kształtowania umów. Wójt Gminy wskazał, że - jak wynika z treści kwestionowanego zarządzenia, nie ma tam mowy o regułach zachowania się korzystających z nich mieszkańców i innych podmiotów, co im wolno, a czego się zabrania. Mowa zaś jest o wysokości stawki najmu za świetlice wiejskie, ale tylko w sytuacji, kiedy wykorzystywane są prywatnie i komercyjnie, nie zaś na cele użyteczności publicznej. Wójt pozostawił materię korzystania z sal wiejskich przez mieszkańców, kiedy zaspokajają swoje potrzeby jako zbiorowość społeczna samorządowa itp., wskazując, że następuje ono bezpłatnie, natomiast określił cennik najmu (dzierżawy) na cele prywatne i komercyjne. Z kolei kompetencja Wójta do ustalenia stawki czynszu najmu wynika z powołanego w podstawie zarządzenia art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. Potwierdzeniem tego jest również przepis zawarty w art. 25 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, na mocy którego gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje Wójt, a zgodnie z art. 25 ust. 2 u.g.n. w związku z art. 23 ust. 1 pkt 5 u.g.n., gospodarowanie zasobem polega na wykonywaniu czynności związanych z naliczaniem należności, udostępnianiem z zasobu. Wójt zaznaczył, że zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Zaskarżone zarządzenie nie wchodzi w materię prawa miejscowego, albowiem nie określono w nim norm i zasad prawidłowego postępowania osób przebywających na terenie gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Treść zarządzenia nie mogłaby w istocie przybrać formy uchwały Rady Gminy, jak chce skarżący. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która to kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Przepisy prawa nie przewidują w sposób wyraźny wydania przez organ - jakim jest wójt aktu o treści jak w przedmiotowym zarządzeniu w formie zarządzenia. Niemniej uznać należy, że przepisy nie przewidują zamkniętego katalogu rozstrzygnięć w takiej formie i każdy akt pochodzący od wójta gminy, niebędący decyzją, jest zarządzeniem podlegającym kontroli również przed sądem administracyjnym. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, chyba że naruszenie ma charakter nieistotny, wtedy - zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. - organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem Sąd podziela w całości zawarte w skardze stanowisko Wojewody odnośnie istotnego naruszenia przez kontrolowane zarządzenie przepisów prawa. Wojewoda prawidłowo uznał, że Wójt Gminy nie był organem właściwym do wydania zarządzenia regulującego kwestie związane z zasadami korzystania z sal wiejskich (wymiennie określanych w zarządzeniu jako świetlice wiejskie), w tym decydowania o zasadach odpłatnego lub nieodpłatnego korzystania z takich obiektów, jako obiektów użyteczności publicznej. Przyjąć bowiem należy, że świetlice wiejskie to pomieszczenia przeznaczone do spędzania czasu wolnego, rekreacji i edukacji, rozwijania zainteresowań i integracji lokalnych społeczności. Świetlice te mają charakter obiektów użyteczności publicznej. Samorządy gminne zakładające świetlice wiejskie realizują w ten sposób zadania służące zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty mieszkańców. Istotny dla oceny zasadności skargi przepis art. 40 ust. 2 u.s.g. stanowi, że organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Z przepisu tego wynika upoważnienie dla organów gminy, mające charakter klauzuli generalnej, do wydawania aktów prawa miejscowego. Użyty w omawianym art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. zwrot "zasady i tryb" wymaga interpretacji. Zgodnie ze Słownikiem Języka Polskiego (Wydawnictwo Naukowe PWN Warszawa 1998 r.) słowo "zasada" oznacza prawo rządzące jakimiś procesami, podstawę, na której coś się opiera, regułę. Słowo "tryb" oznacza ustalony porządek, zwyczaj załatwiania określonych spraw, pewnych działań, metodę postępowania. Użyte w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. pojęcie "zasady i tryb korzystania" zawiera w sobie upoważnienie dla organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł zachowania się, określenia ustalonego porządku zachowania się. Oznacza to w konsekwencji kompetencję rady gminy do wprowadzenia reguł dotyczących obowiązującego sposobu zachowania się podmiotów, które przebywają na terenach lub w obiektach o jakich mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 731/13, Baza Orzeczeń LEX nr 1407671). Jak wskazano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (regulaminy korzystania z obiektów i urządzeń) nie są adresowane do podmiotów zarządzających, lecz do podmiotów korzystających z owych obiektów i urządzeń, a więc do społeczności lokalnej. Osoby korzystające powinny natomiast podporządkować się uchwalonym w tym zakresie regulacjom, bowiem w przeciwnym razie mogą zostać niedopuszczone do skorzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej lub w trakcie korzystania mogą zostać pozbawione dalszej takiej możliwości. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 sierpnia 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 473/07, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 20 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Op 83/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W przywołanym powyżej orzecznictwie uznano, że przepis art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. upoważnia zatem radę gminy do stanowienia aktów prawa miejscowego w zakresie tworzenia zasad i trybu korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej przez społeczność lokalną, natomiast poza zakresem wskazanego upoważnienia pozostają sprawy związane z zasadami i trybem gospodarowania i korzystania z tego mienia przez jednostkę nim gospodarującą. W ocenie Sądu stanowisko to wymaga korekty wynikającej z celu art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., przewidującego możliwość wydania przez organ stanowiący gminy aktu prawa miejscowego oraz korespondującego z nim unormowania art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. Unormowanie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., przewidując określenie zasad korzystania z obiektów użyteczności publicznej, zakłada uprawnienie rady gminy do określenia w ramach tych zasad jednej z najistotniejszych zasad korzystania z takich obiektów to jest zasady korzystania odpłatnego lub korzystania nieodpłatnego. Niewątpliwie kwestia ta stanowi, z punktu widzenia interesów członków społeczności lokalnej, jedną z najistotniejszych regulacji dotyczących zasad skorzystania z obiektu użyteczności publicznej, decyduje bowiem o materialnej dostępności danego obiektu użyteczności publicznej dla poszczególnych osób i celowym jest unormowanie jej aktem mającym rangę przepisu prawa miejscowego. Z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. wynika zaś, że jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. O ile zatem przepis art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. daje radzie gminy legitymację do ogólnego sformułowania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów użyteczności publicznej, o tyle przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. stanowi kompetencję do ustalenia wysokości lub zasad ustalenia tej wysokości odpłatności za gminne obiekty użyteczności publicznej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym przez Wojewodę wyroku z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1901/13, art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. zawiera normę prawną upoważniającą organ stanowiący samorządu terytorialnego do podjęcia aktu prawa miejscowego, a zawarte w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. umocowanie do stanowienia aktów prawa miejscowego wchodzi do uzupełnienia systemu delegacji zawartej w art. 40 ust. 2 u.s.g. Sąd w niniejszej sprawie podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym zakresie i przywołaną w cytowanym wyroku argumentację. O ile zatem w zakresie ustalania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej nie mieści się określanie wysokości opłat za korzystanie z nich, o tyle kompetencja do określenia wysokości opłat za korzystanie z obiektów użyteczności publicznej została radzie gmin przyznana w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. Z art. 4 ust. 2 u.g.k. wynika, że uprawnienia przewidziane w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek. Z okoliczności sprawy nie wynika aby Rada Gminy przekazała Wójtowi Gminy uprawnienia w tym zakresie. Kompetencje w tym zakresie przysługiwały zatem Radzie Gminy, a nie organowi wykonawczemu gminy. Podkreślić także należy, że - jak wynika z art. 41 ust. 1 u.s.g. - akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały. Wójt natomiast, zgodnie z art. 41 ust. 2, 3 i 4 u.s.g. jest upoważniony do wydawania aktów prawa miejscowego w formie zarządzenia jedynie w zakresie przepisów porządkowych i to tylko w przypadku niecierpiącym zwłoki. Przy czym przepisy te podlegają zatwierdzeniu na najbliższej sesji rady gminy, pod rygorem utraty mocy obowiązującej. Wydane zarządzenie nie mogło mieć zatem charakteru aktu prawa miejscowego, jak to wywodził skarżący w skardze. Należy również zauważyć, że uprawnienie wójta do określenia zasad korzystania ze świetlic wiejskich oraz ich wynajmowania, w tym zasad odpłatności za korzystanie z tych obiektów, nie wynika także z przepisów art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. oraz art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a tej ustawy, z uwagi na fakt, że obiekty te mają charakter obiektów użyteczności publicznej. Z przepisów tych wynika, że do zadań wójta należy gospodarowanie mieniem komunalnym, a do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Uprawnienia wójta, jako organu zarządzającego, do gospodarowania nieruchomościami gminnym w tym zakresie wyłączone są bowiem przez przepisy szczególne. Podobnie ocenić należy argumentację Wójta Gminy podniesioną w odpowiedzi na skargę, a dotyczącą art. 25 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 5 u.g.n. Zgodnie z art. 25 ust. 1 u.g.n. gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Organowi wykonawczemu – w myśl tego przepisu – przekazano kompetencję do bieżącego gospodarowania mieniem gminy, rozumianego jako podejmowanie czynności faktycznych lub prawnych mających na celu realizację funkcji społeczno-gospodarczych zasobu nieruchomości, w tym m.in. wykonywanie czynności związanych z naliczaniem należności za nieruchomości udostępniane z tego zasobu. Uprawnień powyższych nie można utożsamiać z kompetencją do ustalania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Zaskarżone zarządzenie zawiera postanowienia w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów użyteczności publicznej. Do zasad korzystania z gminnych obiektów użyteczności publicznej należą w szczególności unormowania § 2 ust. 1 i 3, a także § 4 ust. 4 zarządzenia określające cele na jakie mogą być użytkowane sale wiejskie nieodpłatnie oraz odpłatnie. Trybu korzystania z sal wiejskich dotyczą natomiast postanowienia § 2 ust. 5 - 8 określające w jaki sposób dojść może do skorzystania z takich obiektów przez potencjalnych użytkowników. Z kolei postanowienia § 3 i § 4 ust. 1 - 3 zarządzenia - określające cennik i stawki opłat korzystania z tych obiektów, stanowią niedopuszczalne wkroczenie w kompetencję rady gminy do określenia wysokości opłat za korzystanie z obiektów użyteczności publicznej. Resumując, za uzasadnioną Sąd uznał argumentację Wojewody, dotyczącą braku możliwości wydania przez organ wykonawczy gminy – wójta zarządzenia regulującego kwestie związane z zasadami korzystania z obiektów określonych w zarządzeniu jako sale wiejskie oraz wynajmowania tych obiektów. Opisane naruszenie właściwości przez organ wykonawczy stanowi istotne naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności ww. zapisów kwestionowanego zarządzenia. W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się bowiem takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Baza Orzeczeń LEX nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Baza Orzeczeń LEX nr 25639). Jednocześnie Sąd uznał, że wyeliminowanie powyższych zapisów zarządzenia skutkowałoby pozostawieniem w obrocie prawnym aktu o treści zawartej w § 1, § 2 ust. 2, 4, 9 i 10 oraz § 5 - 7, który pozbawiony byłby cechy aktu samodzielnego. W szczególności, zapisy § 1 zawierają jedynie postanowienia ogólne, zapisy § 2 ust. 2 i 4 odsyłają do ustępów tego paragrafu uznanych za sprzeczne z prawem, a zapisy § 5 stanowią uzupełnienie regulacji zawartej w § 3 zarządzenia. Z tych względów oraz mając na uwadze treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, Sąd uznał, że wyeliminowaniu z obrotu prawnego winno podlegać zaskarżone zarządzenie w całości. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, uznając skargę za zasadną, w oparciu o art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane z naruszeniem prawa. Sąd nie stwierdził jego nieważności, ponieważ upłynął termin wskazany w art. 94 ust. 1 u.s.g., a zaskarżone zarządzenie – jak wskazano powyżej, nie stanowi aktu prawa miejscowego. Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonego zarządzenia w oparciu o przepis art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane.