III SA/Kr 731/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie WSA Barbara Pasternak WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratura Rejonowego w Chrzanowie na pkt 7 załącznika do uchwały Rady Miasta Trzebinia z dnia 29 października 2007 r. nr XIV/139/V/2007 w przedmiocie przyjęcia regulaminu korzystania z placów zabaw zlokalizowanych na terenie Gminy Trzebinia stwierdza nieważność punktu 7 załącznika do uchwały Rady Miasta Trzebinia z dnia 29 października 2007 r., nr XIV/139/V/2007. Rada Miejska Trzebini w dniu 29 października 2007 r. podjęła uchwałę Nr XIV/139/V/2007 w sprawie przyjęcia regulaminu korzystania z placów zabaw zlokalizowanych na terenie Gminy Trzebinia. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 pkt 4 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j.: Dz.U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 z późn. zm.). Skargę na uchwałę Rady Miejskiej Trzebini z dnia 29 października 2007 r. Nr XIV/139/V/2007 w zakresie punktu 7 załącznika do tej uchwały złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Prokurator Rejonowy w Chrzanowie. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez nałożenie w drodze uchwały rady gminy zasad odpowiedzialności prawnej za szkody powstałe na mieniu. Wskazując na powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności punktu 7 regulaminu zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi podano, że w punkcie 7 regulaminu korzystania z placów zabaw, będącego załącznikiem do przedmiotowej uchwały, Rada Miejska Trzebini zamieściła przepis stanowiący, że "osoby niszczące sprzęt i urządzenia zabawowe placu zabaw bądź ich opiekunowie prawni ponoszą odpowiedzialność materialną". Powołane w uchwale przepisy nie mogą, w ocenie Prokuratora, stanowić o zasadach odpowiedzialności prawnej, które mogłyby obowiązywać pomiędzy właścicielem, a korzystającym z obiektu użyteczności publicznej. Podniesiono, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Wprawdzie ustawa nie zawiera definicji aktu prawa miejscowego, to jednak zarówno doktryna, jak i orzecznictwo wypracowały jednolite stanowisko co do celu aktów prawa miejscowego. Uchwała Rady Miejskiej Trzebini nosi cechę ogólności - generalności i abstrakcyjności; określa adresata - poprzez wskazanie jego cech nie wymieniając go z nazwy; dyspozycja określa postępowanie adresata i ma zastosowanie do wielu powtarzalnych okoliczności. Podjęta przez Radę Miejską Trzebini zaskarżona uchwała wskazuje jako podstawę prawną art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten nie daje kompetencji do ustalenia zasad odpowiedzialności prawnej, które miałyby obowiązywać pomiędzy właścicielem, a korzystającym z obiektu użyteczności publicznej. Kwestie takie regulują przepisy Kodeksu cywilnego. Zatem pkt 7 regulaminu został podjęty z przekroczeniem kompetencji wynikającej z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Stanowisko takie zaprezentowane zostało przez WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 6 maja 2010 r., sygn. II SA/Go 225/10, opubl. LEX nr 674127). Wobec powyższego, w ocenie Prokuratora, pkt 7 regulaminu - załącznika do zaskarżonej uchwały, jest niezgodny z prawem. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Trzebini wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, że kwestionowana uchwała w obrocie prawnym jako niewątpliwy akt prawa miejscowego funkcjonuje od 2007 r. Regulamin przez nią ustalony nie był nigdy negowany, organ nadzoru prawnego nie stwierdził nawet nieistotnego naruszenia prawa, nie podjął żadnych działań prawnych wobec przedmiotowego aktu. Funkcjonując przez ponad 5 lat regulamin nie pozostał tylko w zapisie jako akt prawa miejscowego ogłoszony publicznie na tablicach ogłoszeń, a został zawarty na oddzielnych tablicach przy licznych w Trzebini placach zabaw. Zamalowanie obecnie kwestionowanego zapisu pkt 7 regulaminu, gdyby stwierdzono jego nieważność, byłoby niepotrzebnym wynikiem nadgorliwych działań prokuratorskich, z pewnością niezrozumiałych przez mieszkańców, głównie użytkowników placów zabaw, a co gorsze podważałoby wiarygodność działań stanowiącego organu władzy samorządowej z wątpliwościami nie tylko co do tego regulaminu. Zaskarżony przepis - sformułowanie ma charakter informacyjny i potrzebny jest w takim akcie jak regulamin, a jego treść ani nie powtarza, ani nie narusza przepisów ustawy Kodeks cywilny. Podniesiono, że ewentualne unieważnienie punktu 7 regulaminu nie zmieniałoby w żadnej mierze wagi, roli prawnej i faktycznej tej regulacji prawnej. Organ wskazał, że Prokurator odwołuje się w swojej argumentacji do ogólnych przepisów dotyczących naprawienia szkód zawartych w kodeksie cywilnym, jednak żądając unieważnienia punktu 7 regulaminu nie podaje konkretnego przepisu, który byłby przez ten punkt powtórzony, czy źle zinterpretowany. Tymczasem uświadomienie w punkcie 7 regulaminu odpowiedzialności materialnej jest wyłącznie informacyjnym zapisem, który może także znajdować się wg organu w treściach prawa miejscowego, tym bardziej, że jest swoistym podsumowaniem kilku poprzednich punktów zakazujących negatywnych zachowań i działań, a oczywistym jest, że ewentualne dochodzenie odpowiedzialności materialnej miałoby zostać poddane szczegółowej już procedurze prawnej. W ocenie organu nawet taki jak zakwestionowany zapis spełnia swoje zadanie informacji społecznej w kierunku ochrony mienia publicznego, wskazywania na właściwość zachowań społecznych, spełnia więc prewencyjną rolę jako skierowany do wielu nieokreślonych adresatów. Informacyjny charakter kwestionowanego zapisu nie powinien - biorąc w szczególności jego cel, wykładnię celowościową, stanowić problemu podlegającemu aż sądowemu żądaniu jego unieważnienia. W prawach miejscowych takie rozwiązania istnieją, nie są kwestionowane, nawet w statutach gmin zawierających dość liczne niemal powtórzenia rozwiązań ustawy o samorządzie gminnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Zgodnie z treścią art. 134 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Skarga została złożona przez Prokuratora, co oznacza, że nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), jej wniesienie nie było też ograniczone żadnym terminem, gdyż skarga dotyczy aktu prawa miejscowego (art. 53 § 3 cyt. ustawy). Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zaliczenie aktu prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego skutkuje koniecznością odnoszenia do takiego aktu wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Jedną z podstawowych zasad jest zasada prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych i zasada ustawowej delegacji do stanowienia przepisów prawa miejscowego (zob.: D. Dąbek, "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", Bydgoszcz-Kraków 2003, s. 58). Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Do cech aktów prawa miejscowego zalicza się: 1) oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach, pozostającego poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania; 2) terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego. Obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów; 3) normatywny charakter. Zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia. Akty o charakterze jedynie opisowym, ocennym czy też wyrażające jedynie postulaty - nie są aktami prawa miejscowego; 4) generalny i abstrakcyjnych charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Zaskarżona uchwała w sprawie przyjęcia regulaminu korzystania z placów zabaw zlokalizowanych na terenie Gminy Trzebinia ma wskazane wyżej cechy pozwalające na zaliczenie jej do aktów prawa miejscowego. Adresatem tej uchwały są wszystkie osoby chcące korzystać z placów zabaw jako ogólnodostępnego terenu przeznaczonego do zabaw i wypoczynku dzieci (pkt 1 załącznika do uchwały) i uchwała ta nakazuje im określone zachowanie według reguł i nakazów określonych w punktach 4 – 8 załącznika do uchwały. Adresaci uchwały określeni zostali generalnie, a nie imiennie. Uchwała dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Zaskarżona uchwała ma zatem charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny. W ocenie Sądu nie istniała podstawa prawna do przyjęcia w drodze powyższej uchwały punktu 7 załącznika do tej uchwały, zgodnie z którym "osoby niszczące sprzęt i urządzenia zabawowe placu zabaw bądź ich opiekunowie prawni ponoszą odpowiedzialność materialną ". Zgodnie z powołanym art. 94 Konstytucji RP podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie. Każdorazowo w akcie rangi ustawowej zawarte być musi upoważnienie dla organu gminy do stanowienia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje potwierdzenie w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), który w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Z istoty tego upoważnienia wynika, że musi być ono wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych i wskazywać winno organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. Upoważnienie ustawowe określa materię, która ma być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego i organy kompetentne do jego wydania. Niekiedy także inne sprawy związane z wydawaniem i wejściem w życie przepisów prawa. Przepis art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym nie zawierał zatem samoistnie upoważnienia do podjęcia przedmiotowej uchwały w zaskarżonej części. W przedmiotowej uchwale jako podstawę prawną jej wydania wskazano obok art. 40 ust. 1 również art. 40 ust. 2 pkt 4 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j.: Dz.U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 z późn. zm.). Przepis art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowiący, że "akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały" nie zawiera upoważnienia ustawowego do podejmowania aktów prawa miejscowego, określa jedynie ich formę w przypadku, gdy akty te są stanowione przez radę gminy. Przepis ten nie mógł zatem stanowić podstawy do podjęcia przedmiotowej uchwały. Podstawy takiej nie mógł – w zakresie treści punktu 7 załącznika do zaskarżonej uchwały - stanowić również art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Zawarte w tym przepisie upoważnienie rady gminy do określania "zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej" nie zawiera upoważnienia do regulowania odpowiedzialności za szkody wyrządzone na osobach lub mieniu, chociaż upoważnienie to dawało podstawę do przyjęcia w drodze uchwały regulaminu korzystania z placów zabaw zlokalizowanych na terenie Gminy Trzebinia i określenia w tym regulaminie zasad i trybu korzystania z placów zabaw. Place zabaw niewątpliwie bowiem należą do kategorii gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Nie może budzić wątpliwości, że użyte w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym pojęcie "zasady i tryb korzystania" zawiera w sobie upoważnienie dla organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł zachowania się, określenia ustalonego porządku zachowania się. Oznacza to w konsekwencji kompetencję rady gminy do wprowadzenia reguł dotyczących obowiązującego sposobu zachowania się podmiotów, które przebywają na terenach lub w obiektach o jakich mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminy, która jednak nie obejmuje upoważnienia do wprowadzenia do aktu prawa miejscowego jakichkolwiek przepisów ustalających lub modyfikujących odpowiedzialność karną i cywilną (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 kwietnia 2012 r., IV SA/Po 169/12). Upoważnienia do podjęcia przedmiotowej uchwały w zaskarżonej części nie zawiera wreszcie powołany w uchwale art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j.: Dz.U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 z późn. zm.), zgodnie z którym "w innych niewymienionych miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy, ze względu na ich charakter, rada gminy może wprowadzić czasowy lub stały zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych". Regulacja tego przepisu nie dotyczy kwestii odpowiedzialności materialnej, a tym bardziej nie zawiera upoważnienia do regulowania tego rodzaju kwestii w drodze aktu prawa miejscowego. Sąd nie dopatrzył się również podstaw do podjęcia przedmiotowej uchwały w zakresie treści punktu 7 załącznika w innych przepisach prawa obowiązującego w chwili podejmowania uchwały. Również w odpowiedzi na skargę organ nie wskazał takich podstaw. Dodatkowo należy podkreślić, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie, a uchwała zawierająca takie unormowania, jako istotnie naruszająca prawo, winna być uznana za nieważną w części w jakiej zawiera takowe regulacje. Zasadnie podnosi się, że powtórzony przepis ustawy będzie wymagał interpretacji w kontekście uregulowań uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy (podobnie: WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 29 września 2010r., sygn. akt II SA/Sz 424/10; WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 16 listopada 2011r., sygn. akt IV SA/Po 672/11). W konsekwencji umieszczenie w treści przedmiotowej uchwały regulacji dotyczącej odpowiedzialności rodziców i opiekunów prawnych dzieci za wyrządzone szkody na osobach lub mieniu, w sytuacji gdy odpowiedzialność deliktowa została już uregulowana w art. 415 oraz art. 427, 428 i 430 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16 poz. 93 ze zm.), stanowi niedopuszczalne powtarzanie w akcie prawa miejscowego postanowień ustaw lub ich modyfikacji (wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008r. II OSK 370/07, Lex nr 446997). Mając na uwadze charakter przedmiotowej uchwały jako aktu prawa powszechnie obowiązującego, do którego tworzenia mają zastosowanie zasady techniki prawodawczej, skutkujący m.in. tym, że jej przepisy mogą być stosowane w sprawach indywidualnych, należy podkreślić, że przepisy zawarte w aktach prawa miejscowego, które wespół z regulacjami ustawowymi stanowią podstawę do dekodowania norm prawnych podlegających konkretyzacji w ramach procesów stosowania prawa, a tym samym w konsekwencji do ingerencji w sferę prawną osób będących adresatami działań administracji, powinny być redagowane w sposób czytelny i budzący jak najmniej wątpliwości interpretacyjnych. Zgodnie z § 143 w związku z § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r., nr 100, poz. 908) w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tej zasady techniki prawodawczej stanowi przede wszystkim nieuprawnione wejście prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy, co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego, są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 maja 2008 r., III SA/Wr 204/08, LEX nr 507817). W ocenie Sądu rozpoznającego tę sprawę powtarzanie w akcie prawa miejscowego regulacji ustaw nie służy również czytelności i jasności aktu prawa miejscowego. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05,LEX nr 192932). Mając na uwadze podniesione wyżej argumenty wykazujące brak upoważnienia ustawowego do przyjęcia przez Radę Miejską Trzebini - w drodze uchwały z dnia 29 października 2007 r. Nr XIV/139/V/2007 w sprawie przyjęcia regulaminu korzystania z placów zabaw zlokalizowanych na terenie Gminy Trzebinia - przepisu punktu 7 załącznika do tej uchwały, uznać należy, że przedmiotowa uchwała w tym zakresie istotnie narusza art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a także zasady praworządności i legalności wynikające z art. 7 Konstytucji RP, wedle których organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że mogą czynić tylko to, na co prawo wyraźnie im zezwala lub co wyraźnie nakazuje. W związku z tym, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 91 ust. 1 i ust. 4 w związku z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Sąd orzekł o stwierdzeniu nieważności przedmiotowej uchwały w zakresie punktu 7 załącznika do tej uchwały. Stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w zaskarżonej części, Sąd nie zastosował art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, albowiem zaskarżona uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego, nie może zatem do niej znaleźć zastosowania w/w przepis dotyczący wykonalności aktu. Zgodnie z poglądem wyrażonym w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 15 maja 2000 r. sygn. OPS 1/00, ONSA 2000, nr 4, poz. 134, nie jest dopuszczalne wstrzymanie wykonania aktów organów samorządu terytorialnego stanowiących przepisy powszechnie obowiązujące, ponieważ wykonanie aktu normatywnego polega w istocie na wprowadzeniu tego aktu w życie. Jeżeli więc akt zawierający przepisy prawa miejscowego wszedł w życie, to stał się obowiązującym prawem i nie może być mowy o wstrzymaniu jego wykonania.