II GSK 2108/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia del. WSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Wojewody [A.] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 maja 2015 r., sygn. akt III SA/Lu 484/15 w sprawie ze skargi Rady Gminy [B.] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [A.] z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 28 maja 2015r., sygn. akt III SA/Lu 484/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (zwany dalej także: Sąd lub Sąd I instancji) uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia 17 lutego 2015r. nr PN-II.4131.75.2015 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr IV/15/2015 Rady Gminy Lubycza Królewska z dnia 23 stycznia 2015r. w sprawie uchwalenia Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych na rok 2015 w części obejmującej Rozdział VI ust. 2 Programu, stanowiącego załącznik do tej uchwały. Powyższy wyrok Sądu I instancji zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu 23 stycznia 2015r. Rady Gminy Lubycza Królewska podjęła uchwałę Nr IV/15/2015 w sprawie uchwalenia Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych na rok 2015. W Rozdziale VI ust. 2 Programu, stanowiącego załącznik do uchwały, Rada postanowiła, że: "Członkom Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Lubyczy Królewskiej przysługują należności na pokrycie kosztów związanych z podróżą służbową na zasadach określonych w rozporządzeniu dotyczącym zasad ustalania oraz wysokość należności przysługujących pracownikom z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju z zastrzeżeniem, iż podróżą służbową jest wykonywanie zadań przez członków Komisji określonych w Gminnym Programie Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych na 2015 rok, poza miejscowością Lubycza Królewska". Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 17 lutego 2015r. nr PN-II.4131.75.2015, Wojewoda Lubelski stwierdził nieważność powyżej przytoczonej części uchwały, działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013r. poz. 594 ze zm., zwanej dalej u.s.g.). W ocenie organu nadzoru zakwestionowana regulacja została podjęta z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego zawartego w art. 41 ust. 5 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. 2012r. poz. 1356 ze zm., zwanej dalej u.przeciw.alkoh.), który upoważnia radę gminy do ustalenia zasad wynagradzania członków gminnych komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, jednak nie przyznaje on radzie kompetencji do ustalenia innych - poza wynagrodzeniem - świadczeń związanych z realizacją zadań wskazanych w art. 41 ust. 1 ustawy. W ocenie Wojewody, przez pojęcie "wynagrodzenie" należy rozumieć świadczenie konieczne, o charakterze przysparzająco-majątkowym, wypłacane za wykonaną pracę na rzecz komisji. Natomiast kosztów podróży nie można zaliczyć do składników wynagrodzenia, gdyż jest to świadczenie wyrównawcze, pokrywające wydatki związane z wykonywaną pracą, nie będące zaś ekwiwalentem wykonywanej pracy. Członkowie komisji są osobami wykonującymi specjalistyczne zadania, za które przysługuje im wynagrodzenie. Urząd gminy nie jest pracodawcą dla członków komisji, ani nie są oni związani z komisją stosunkiem pracy. W konsekwencji, do członków gminnych komisji rozwiązywania problemów alkoholowych nie będą miały zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2013r. w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej (Dz. U. z 2013r. poz. 167). W skardze do sądu administracyjnego Rada Gminy Lubycza Królewska wskazała, że członkowie gminnych komisji rozwiązywania problemów alkoholowych wykonują szereg zadań zarówno ustawowych jak i określonych w uchwale rady gminy. Są to wyjazdy do rodzin, instytucji, stowarzyszeń, punktów sprzedaży alkoholu rozmieszczonych na terenie całej gminy, a także wyjazdy do sądów i na szkolenia. Wykonywanie zadań zmienianych corocznie w gminnych programach profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych powoduje też obowiązek uczestnictwa w szkoleniach. Taki tryb pracy członków komisji wywołuje potrzebę zwrotu kosztów przejazdów. W uchwale zaznaczono, że podróżą służbową jest wykonywanie zadań przez członków Komisji określonych w Gminnym Programie na 2015 rok. Ustawodawca użył sformułowania "zasady wynagradzania", aby członkowie komisji otrzymywali rzeczywiste wynagrodzenie za swoją pracę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Uchylając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Sąd I instancji stwierdził, że stanowisko Wojewody jest błędne, a za taką konkluzją przemawiają względy wykładni językowej, systemowej i celowościowej. Dokonując wykładni językowej pojęcia wynagrodzenie Sąd, powołując się na Słownik języka polskiego, zwrócił uwagę, że w języku powszechnym oznacza ono z jednej strony zapłatę za pracę, ale z drugiej również odszkodowanie za utratę czegoś. Językowa wykładnia art. 41 ust. 5 u.w.t. prowadzi więc do wniosku, że wbrew stanowisku organu nadzoru koszty podróży da się zmieścić w zakresie pojęcia "wynagrodzenie", gdyż chodzi o wynagrodzenie strat, jakie ponosi członek komisji wydatkując swoje środki na odbycie podróży służbowej. Sądu I instancji zwrócił uwagę na podobieństwo wynagrodzenia członków komisji do wynagrodzenia radnych, ze względu na charakter czynności wykonywanych przez obydwie grupy podmiotów. Biorąc pod uwagę analogię pomiędzy zadaniami wykonywanymi przez członków komisji i radnych, podobieństwo ich relacji prawnych z gminą, brak możliwości uzyskania przez członków komisji zwrotu kosztów podróży służbowych stanowiłby naruszenie zasady równego traktowania. Poza zakwestionowanym przez Wojewodę uregulowaniem nie ma bowiem żadnych podstaw do ubiegania się przez członka komisji o zwrot kosztów podróży służbowych. W szczególności nie znajdują tu zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2013r. w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej (Dz. U. z 2013r. poz. 167), a to z uwagi na brak stosunku prawnego zatrudnienia pomiędzy członkiem komisji a gminą. Zakwestionowane zaś przez Wojewodę zapisy uchwały usuwają ten problem. Zdaniem Sądu, wnioski powyższe wspiera wykładnia celowościowa art. 41 ust. 5 u.w.t. Treść Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych wskazuje jednoznacznie, że duża część zadań członków komisji wiąże się z podróżami służbowymi (m.in. prowadzenie bądź udział w szkoleniach i konferencjach o tematyce przeciwdziałania uzależnieniom i przemocy domowej, udział w rozprawach sądowych). Skoro więc prawodawca lokalny nałożył na członków komisji zadania wiążące się z podróżami służbowymi, uzasadnione było uregulowanie zasad zwrotu kosztów tych podróży. Pojęcie "wynagrodzenie" użyte w art. 41 ust. 5 u.w.t. mieści w sobie również zwrot kosztów podróży członka komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, a w związku z tym Rada Gminy była uprawniona do określenia zasad zwrotu tych kosztów w oparciu o upoważnienie ustawowe zawarte w tym przepisie. Zdaniem Sądu, niezasadne są również zastrzeżenia Wojewody dotyczące odesłania w zakwestionowanej regulacji do w/w rozporządzenia MPiPS z dnia 29 stycznia 2013r., gdyż nie stanowi ono podstawy przyznania zwrotu kosztów dla członków komisji, z uwagi na brak relacji prawnej stosunku pracy między urzędem gminy a członkiem komisji. Nie wyklucza to jednak możliwości odesłania do odpowiedniego zastosowania do członków komisji zawartych w rozporządzeniu reguł ustalania wysokości należności tytułem zwrotu kosztów. Tak, w ocenie Sądu, należy rozumieć odesłanie zawarte w zakwestionowanym przez Wojewodę przepisie. W konsekwencji Sąd uznał, że Wojewoda naruszył prawo stwierdzając nieważność uchwały Rady Gminy Lubycza Królewska z dnia 23 stycznia 2015r., co spowodowało konieczność uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę kasacyjną wniósł Wojewoda Lubelski, domagając się jego uchylenia i oddalenia skargi, ewentualnie jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 41 ust. 5 u.przeciw.alkoh., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że użyte w tym przepisie pojęcie "wynagrodzenie" mieści w sobie również zwrot kosztów podróży członka komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, a tym samym przepis ten upoważnia radę gminy do przyznania członkom gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych prawa do należności na pokrycie kosztów związanych z podróżą służbową na zasadach określonych w rozporządzeniu dotyczącym zasad ustalania oraz wysokości należności przysługujących pracownikom z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że dokonując wykładni systemowej art. 41 ust. 5 u.przeciw.alkoh., a w szczególności użytego w tym przepisie sformułowania "zasady wynagradzania" nie można pominąć, że ustawodawca w licznych przepisach regulujących należności przysługujące w związku z udziałem w pracach różnorakich komisji i zespołów wykonujących zadania publiczne albo wspierających wykonywanie tych zadań, w których nie występuje stosunek pracy – nie utożsamia pojęcia "wynagrodzenie" oraz "koszty podróży służbowej". Przeciwnie, z treści tych regulacji wynika jednoznacznie, jakiego rodzaju należności mogą być przyznawane członkom tych zespołów, a w szczególności czy przysługuje im zwrot kosztów podróży służbowych. Tytułem przykładu skarżący kasacyjnie wskazał m.in.: art. 18 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2012r. poz. 124), art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2014r. poz. 1118 ze zm.), art. 100 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013r. poz. 627 ze zm.), art. 392 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013r. poz. 1232 ze zm.); art. 10c ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. nr 180 poz. 1493 ze zm.), art. 9 ust. 7 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2015r. poz. 640), art. 4a ust. 4 ustawy z dnia 19 sierpnia 1994r. o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. z 2011r. nr 231 poz. 1375 ze zm.), czy też art. 29a ust. 7 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. o komornikach sądowych i egzekucji (Dz. U. z 2015r. poz. 790). Skoro te przepisy wyraźnie wyodrębniają wynagrodzenie oraz inne świadczenia związane z wykonywaną pracą, to oznacza konieczność przestrzegania jednej z podstawowych reguł wykładni i poszukiwania odrębnych dla tych pojęć definicji. Zdaniem skarżącego kasacyjnie nie może zostać zaaprobowana zastosowana przez Sąd wykładnia systemowa art. 41 ust. 5 u.przeciw.alkoh., oparta wyłącznie na analogii pomiędzy gminną komisją rozwiązywania problemów alkoholowych a komisjami wewnętrznymi rady gminy, chociażby z tego względu, iż w obecnym stanie prawnym przepisy ustawy o samorządzie gminnym w art. 25 ust. 4 jednoznacznie rozstrzygają o tym, że na zasadach określonych przez radę gminy radnym (nie zaś członkom komisji wewnętrznych rady gminy) przysługują należności w postaci diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych. Z mocy ustawy z dnia 11 kwietnia 2011r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 45, poz. 497) uchylony został art. 24 ust. 5 u.s.g., który przewidywał, iż przepis ust. 4 stosuje się odpowiednio do członków komisji spoza rady gminy. Przywoływany więc przez Sąd wyrok Naczelnego Sąd Administracyjnego z dnia 2 lutego 2000r., sygn. akt SA/Rz 1831/99, wydawany był w odmiennym stanie prawnym, a dokonywana w nim wykładnia przepisów prawa utraciła aktualność. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, nie ma przeszkód prawnych, aby rada gminy ustaliła wysokość wynagrodzenia członków komisji w taki sposób, by mogli oni pokryć wszelkie koszty wiążące się z pracą na rzecz komisji, zaś pozostała kwota stanowiła godziwą zapłatę za wykonywanie tych obowiązków. Nie ma natomiast podstawy prawnej, aby w tym zakresie stosować rozwiązania analogiczne do rozwiązań przyjętych w stosunku do radnych albo w przepisach rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2013r. w sprawie należności przysługujących pracownikowi (...), wydanego na podstawie art. 775 § 2 Kodeksu pracy. Gdyby wolą ustawodawcy było przyznanie organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego uprawnienia do określania zasad zwrotu kosztów podróży służbowych odbywanych przez członków gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, to dałby temu wyraz poprzez zamieszczenie odpowiednich postanowień w tym zakresie w regulacjach ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Skoro zaś tego nie uczynił, to niedopuszczalne jest dokonanie rozszerzającej wykładni art. 41 ust. 5 tej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm., cyt. dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. W skardze kasacyjnej powołano się jedynie na podstawę z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a zatem podniesiono jedynie zarzut naruszenia przepis prawa materialnego, tj. art. 41 ust. 5 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. 2012r. poz. 1356 ze zm., zwanej dalej u.przeciw.alkoh.) poprzez błędną jego wykładnię. Rozpoznawana skarga kasacyjna nie spełnia przytoczonych powyżej wymogów formalnych. Powołując się bowiem na podstawę z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzuca jedynie naruszenie przepisu art. 41 ust. 5 u.przeciw.alkoh., brak natomiast w skardze kasacyjnej powiązania tego zarzutu z naruszeniem przez Sąd przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że powołanie zarzutów skargi kasacyjnej w oderwaniu od będących podstawą zaskarżonego wyroku przepisów postępowania sądowego, nie może być uznane za spełniające przesłanki podstaw kasacyjnych, o których mowa art. 174 p.p.s.a, gdyż przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym, stosownie do treści art. 173 § 1 p.p.s.a., jest orzeczenie sądu (por. m.in. wyrok NSA z dnia 31 marca 2013 r., II FSK 925/10, LEX nr 1100417; wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012 r., I OSK 2088/12, LEX nr 1291377; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2012 r., I OSK 970/11, LEX nr 1112113; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II OSK 2535/12, LEX nr 1358516). Mając jednak na uwadze pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09), a sprowadzający się do stanowiska, że w takim przypadku Naczelny Sąd Administracyjny może, po przeanalizowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej, samodzielnie zidentyfikować zarzut naruszenia prawa przez Sąd I instancji, skład orzekający w niniejszej sprawie potraktował wymieniony wyżej zarzut naruszenia prawa materialnego jako zarzut polegający na dokonaniu przez Sąd I instancji wadliwej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, co doprowadziło do wadliwego zastosowania art. 148 p.p.s.a. i uchylenia tego rozstrzygnięcia, zamiast oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Po rozpoznaniu tak zidentyfikowanego zarzutu naruszenia powołanego w skardze kasacyjnej przepisu, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego nie została uwzględniona. Istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do tego, czy w granicach wyznaczonych dyspozycją art. 41 ust. 5 u.przeciw.alkoh. mieści się upoważnienie rady gminy do przyznania członkom gminnych komisji rozwiązywania problemów alkoholowych należności na pokrycie kosztów związanych z podróżą służbową na zasadach określonych w rozporządzeniu dotyczącym zasad ustalania oraz wysokość należności przysługujących pracownikom z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju (z zastrzeżeniem, iż podróżą służbową jest wykonywanie zadań przez członków Komisji określonych w Gminnym Programie Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych na 2015 rok, poza miejscowością Lubycza Królewska). Przepis art. 41 ust. 1 u.przeciw.alkoh. wskazuje, że "Prowadzenie działań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych oraz integracji społecznej osób uzależnionych od alkoholu należy do zadań własnych gmin" oraz wymienia przykładowo te zadania. Z kolei w art. 41 ust. 2 u.przeciw.alkoh. przewidziano, że "Realizacja zadań, o których mowa w ust. 1, jest prowadzona w postaci gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych stanowiącego część strategii rozwiązywania problemów społecznych, uchwalanego corocznie przez radę gminy, uwzględniającego cele operacyjne dotyczące profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, określone w Narodowym Programie Zdrowia. Gminny program jest realizowany przez ośrodek pomocy społecznej, o którym mowa w przepisach o pomocy społecznej, lub inną jednostkę wskazaną w tym programie. (...)". Natomiast sporny przepis art. 41 ust. 5 u.przeciw.alkoh. zawierający upoważnienie ustawowe dla rady gminy przewiduje, że "Zasady wynagradzania członków gminnych komisji rozwiązywania problemów alkoholowych określa rada gminy w gminnych programach rozwiązywania problemów alkoholowych". Uwzględnienie przy dokonywaniu wykładni zakresu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 41 ust. 5 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. 2012r. poz. 1356 ze zm.) charakteru prawnego aktu, do którego wydania ten przepis upoważnia, tj. gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, jak również pozycji prawnej organu, który został wyposażony w kompetencję prawotwórczą, tj. organu samorządu terytorialnego, prowadzi do wniosku, że w granicach przewidzianych w tym przepisie "zasad wynagradzania" mieści się kompetencja rady gminy do określenia na rzecz członków gminnych komisji rozwiązywania problemów alkoholowych należności na pokrycie kosztów związanych z podróżami służbowymi. Trafnie zwraca uwagę skarżący kasacyjnie, że kompetencji organów administracyjnych nie wolno domniemywać i że muszą one wynikać z ustawy oraz że niedopuszczalne jest dowolne ich interpretowanie, a także, że przyjęcie w wyniku dowolnej interpretacji rozszerzającej wykładni normy kompetencyjnej mogłoby powodować nadużycie w stanowieniu lub stosowaniu prawa. Konstytucyjna zasada działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) oznacza konieczność istnienia podstawy prawnej dla każdego działania organu administracyjnego. Dokonując jednakże wykładni upoważnienia ustawowego zawartego w art. 41 ust. 2 u.przeciw.alkoh. zwrócić należy uwagę na to, że gminny program profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych stanowi uchwalany corocznie akt zaadresowania wewnętrznego, nie ma zatem waloru aktu normatywnego powszechnie obowiązującego, o jakim mowa w art. 40 ust. 1 u.s.g. (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 1997r., sygn. akt II SA/Wr 535/97, LEX nr 577936 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2003r., sygn. akt II SA/Po 502/03; także I. Skrzydło-Niżnik, w: I. Skrzydło-Niżnik, G. Zalas, Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Komentarz, Zakamycze 2002, komentarz do art. 41 ). Ma to znaczenie przy analizowaniu normy kompetencyjnej do jego stanowienia, nie jest to bowiem akt prawa miejscowego czyli źródło prawa powszechnie obowiązującego, wykonawcze do ustawy i wiążące na zewnątrz, lecz akt wewnętrzny, o czasowo ograniczonym obowiązywaniu wiążący tylko w ramach struktury administracji i to w specyficzny sposób, charakterystyczny dla aktów planowania. Nadto należy wziąć pod uwagę, że uchwalanie tego aktu planowania ustawodawca powierzył organom samorządu terytorialnego, a więc organom zdecentralizowanego podmiotu wyposażonego w zagwarantowaną konstytucyjnie względną samodzielność i to – jak o tym była mowa - w ramach tzw. interny administracyjnej. Mając powyższe na uwadze, należy podkreślić, że art. 41 ust. 2 u.przeciw.alkoh. umocowuje organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do określenia w gminnych programach rozwiązywania problemów alkoholowych "zasad wynagradzania członków gminnych komisji rozwiązywania problemów alkoholowych". Ustawodawca posłużył się zatem szerokim sformułowaniem "zasady wynagradzania", a nie pojęciem "wynagrodzenie", które analizował i wąsko zinterpretował organ nadzoru w zakwestionowanym przez Sąd I instancji rozstrzygnięciu nadzorczym. Przy takim, relatywnie szerokim, sformułowaniu upoważnienia ustawowego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma podstaw prawnych do odwoływania się do definicji wynagrodzenia nawiązującej do stosunku pracy i relacji przewidzianych w kodeksie pracy, jak to proponuje skarżący kasacyjnie. W treści upoważnienia ustawodawca nie użył bowiem pojęcia "wynagrodzenie", lecz pojęcia "zasady wynagradzania". Trafnie zwraca uwagę skarżący kasacyjnie w kontekście używanych przez ustawodawcę pojęć "wynagrodzenie" i "koszty podróży służbowej", że używane różne pojęcia muszą być różnie rozumiane, z uwzględnieniem koniecznych dystynkcji istniejących pomiędzy nimi. Także zatem w tym wypadku, czego skarżący kasacyjnie nie dostrzega, nie można utożsamiać dwóch różnych pojęć używanych przez prawodawcę. "Zasady wynagradzania" to pojęcie szersze niż "wynagrodzenie". Koszty podróży służbowych mieszczą się w zakresie pojęcia "zasad wynagradzania" członków gminnych komisji rozwiązywania problemów alkoholowych. Wobec braku normatywnej definicji zasad wynagradzania, odwołanie się do wykładni językowej pozwala bowiem objąć tym pojęciem zarówno wynagrodzenie-zapłatę za pracę, jak też wynagrodzenie-odszkodowanie za koszty poniesione przy wykonywaniu zadań, w tym zatem także wynagrodzenie strat, jakie ponosi członek komisji wydatkując swoje środki na odbycie podróży służbowej. Trafnie zatem ocenił Sąd I instancji, że ustalone w zakwestionowanej przez organ nadzoru części uchwały zasady zwrotu kosztów podróży służbowych członków Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych mieszczą się w zakresie tego upoważnienia ustawowego. Należy również zauważyć, że przykłady podane przez organ nadzoru w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, wskazujące na nieutożsamianie przez ustawodawcę pojęć "wynagrodzenia" oraz "kosztów podróży służbowej", potwierdzają powyższy wniosek dotyczący sposobu rozumienia pojęcia "zasady wynagradzania". Jak wynika bowiem z podanych przez skarżącego kasacyjnie przykładów, w tych przypadkach, gdy intencją ustawodawcy jest rozróżnienie wynagrodzenia i kosztów podróży służbowych, robi to w sposób wyraźny. W regulacjach prawnych podanych przykładowo przez skarżącego (art. 18 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, art. 39 ust. 2 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, art. 100 ustawy o ochronie przyrody, art. 392 ustawy Prawo ochrony środowiska, art. 10c ust. 3 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, art. 9 ust. 7 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, art. 4a ust. 4 ustawy o ochronie zdrowia psychicznego, art. 29a ust. 7 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji), ustawodawca używa bowiem sformułowań "wynagrodzenie", "dieta", "zwrot kosztów podróży". W przypadku zaś analizowanego upoważnienia ustawowego z art. 41 ust. 2 u.przeciw.alkoh., takiej dywersyfikacji nie wprowadza, posługując się bardziej ogólnym sformułowaniem "zasad wynagradzania" i pozostawiając organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego wypełnienie go treścią. Należy też zwrócić uwagę, że podane w przykłady dotyczą "wynagrodzeń", "diet", lub "zwrotu kosztów podróży" komisji powoływanych przez organy administracji rządowej (ministrów lub organy centralne), a nie upoważnień adresowanych do organu samorządu terytorialnego. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, nie stanowi też naruszenia prawa odwołanie się przez prawodawcę lokalnego do zasad przewidzianych w innym akcie normatywnym, w tym wypadku w rozporządzeniu dotyczącym zasad ustalania oraz wysokość należności przysługujących pracownikom z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju. Nie ma przeszkód prawnych do tego, by prawodawca lokalny korzystając z przyznanych mu ustawowo kompetencji prawotwórczych, odwołał się do zasad przewidzianych już we wcześniej wydanych przepisach, zamiast samodzielnie wprowadzać szczegółowe rozwiązania normatywne, o ile oczywiście nie jest to sprzeczne z treścią upoważnienia ustawowego i nie narusza wyznaczonym nim granic. Taka technika legislacyjna jest dopuszczalna i - wbrew twierdzeniu organu nadzoru - nie oznacza ona, że w ten sposób organ stanowiący bezpodstawnie zrównał status prawny członków gminnych komisji rozwiązywania problemów alkoholowych ze statusem pracowników. Dla potrzeb uregulowanych w zakwestionowanej uchwale kosztów związanych z podróżami służbowymi członków Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, Rada Gminy Lubycza Królewska zdefiniowała pojęcie podróży służbowej, rozumiejąc przez nią wykonywanie zadań przez członków Komisji poza miejscowością Lubycza Królewska. Nie narusza prawa korzystanie przy obliczaniu należności na pokrycie kosztów związanych z tak rozumianą podróżą służbową z "zasad określonych w rozporządzeniu dotyczącym zasad ustalania oraz wysokość należności przysługujących pracownikom z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju". W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o jej oddaleniu, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a.