II SA/Gd 137/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi E. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej E. J. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 28 lutego 2014 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, nakazał współwłaścicielom budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. K. w S., t.j.: E. J., A. W., K. W. i A. usunięcie nieprawidłowości w utrzymaniu tego budynku poprzez wykonanie szczegółowo opisanych w 17 punktach robót w terminie do dnia 31 grudnia 2014 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że w dniu 17 września 2013 r. zostały przeprowadzone oględziny przy udziale współwłaścicieli budynku: E. J. (lokal nr [...]), A. W. i K. W. (lokal nr [...]) oraz przedstawiciela A. (lokale nr [...]-[...]). Oględziny te wykazały, że użytkowany około stuletni budynek mieszkalny wielorodzinny znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym, który wynika ze zużycia poszczególnych jego elementów. Postanowieniem z dnia 14 października 2013 r. organ nałożył na właścicieli obowiązek przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego tego budynku zawierającej skazanie sposobu usunięcia nieprawidłowości. Następnie zaś orzekł w decyzji na podstawie art. 66 ust. 1 pkt Prawa budowlanego, po uzyskaniu informacji od E. J., że przewidywanym terminem zakończenia prac będzie 31 grudnia 2014 r. W dniu 19 marca 2014 r. wpłynęło odwołanie od tej decyzji. W treści odwołania wskazano odwołujących się jako A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami Mieszkalnymi w G. oraz A., K. W. W odwołaniu został zawarty wniosek o uchylenie decyzji organu instancji w punktach 1,2 i 4, ponieważ obowiązek wykonania tych prac powinien być przypisany wyłącznie właścicielowi lokalu nr [...] E. J. Decyzją z dnia 12 grudnia 2014 r., nr [...], wydaną na podstawie art.138 § 2 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "Kpa", po rozpatrzeniu tego odwołania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ opisał treść decyzji organu I instancji, a następnie stwierdził, że od tej decyzji odwołali się A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami Mieszkalnymi w G., A. W. i K. W. Organ wskazał na art. 62 ust. 3 i art. 61 Prawa budowlanego i wyjaśnił, że w przypadku małej wspólnoty mieszkaniowej, a z taką mamy do czynienia w niniejszej sprawie, nakaz kierowany jest do wszystkich właścicieli lokali w budynku. Nadto wskazał, że z akt sprawy wynika, że w przedmiotowym budynku prowadzone są roboty budowlane na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, które według twierdzeń odwołujących się dotyczy części robót objętych decyzją organu I instancji. Wymaga to wyjaśnienia, gdyż decyzja wydawana w trybie art. 66 Prawa budowlanego nie może dublować się z tym pozwoleniem. Organ odwoławczy stwierdził rozbieżność w zakresie stanu technicznego budynku w odniesieniu do stropów w lokalu nr 1 według pozwolenia na przebudowę, rozbudowę i zmianę sposobu użytkowania lokalu nr 1 i sporządzonej niniejszej sprawie ekspertyzy. Kwestia ta wymaga wyjaśnienia z udziałem autorów obu opracowań. Z tych też względów organ odwoławczy uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W skardze na powyższą decyzję E. J. wniosła o jej uchylenie, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj: - art. 8 oraz art. 10 Kpa przez nieprawidłowe prowadzenie postępowania bez zapewnienia stronie czynnego w nim udziału, - art. 12 Kpa, art. 35 Kpa i art. 36 Kpa przez nieuzasadniona zwłokę w prowadzeniu postępowania, - art. 107 § 1 Kpa przez wydanie decyzji bez oznaczenia strony, adresata decyzji, a jednocześnie rozpatrzenie odwołania wniesionego przez podmioty nieuprawnione, - art. 138 Kpa przez uchylenie decyzji organu I instancji w całości, podczas gdy odwołanie dotyczyło jedynie części tej decyzji – punktów 1,2 i 4. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W szczególności zaś organ wyjaśnił, że właścicielem lokalu w przedmiotowym budynku jest A. Nadto kwestionowane przez skarżącą osoby – A. i K. W. są stronami postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269). Art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wydając zaskarżoną decyzję kasacyjną, stwierdził, że czyni to po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami Mieszkalnymi w G., A. W. i K. W. Z akt organu odwoławczego przedłożonych sądowi wraz ze skargą wynika, że w stanowiącym odwołanie piśmie z dnia 17 marca 2014 r. wskazano jako odwołujących się: A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami Mieszkalnymi w G. oraz A., K. W. Pismo to zostało podpisane przez Dyrektora Oddziału i Dyrektora Regionalnego ds. Ewidencji Nieruchomości oraz A. W. Z całą więc pewnością odwołanie to nie zawiera podpisu K. W. Z akt administracyjnych nie wynika również, aby A. W. była pełnomocnikiem K. W. Przy piśmie tym brak jest bowiem pełnomocnictwa upoważniającego A. W. do działania w imieniu K. W. Pełnomocnictwo takie nie znajduje się również w aktach administracyjnych organu I instancji ani też aktach organu odwoławczego. Zgodnie z treścią art. 63 § 1, 2 i 3 Kpa jeżeli odwołanie wnoszone jest do organu w formie pisemnej, to musi ono zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adresu i żądania oraz powinno być podpisane przez wnoszącego lub jego pełnomocnika. W przypadku wniesienia pisma przez pełnomocnika, winien on - zgodnie z art. 33 § 3 Kpa, dołączyć do odwołania oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Jedynie w sprawach mniejszej wagi organ administracji publicznej może nie żądać pełnomocnictwa, jeśli pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny lub domownik strony, a nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony (art. 33 § 4 Kpa). Przy czym wniesienie odwołania od decyzji nie jest sprawą "mniejszej wagi" w rozumieniu art. 33 § 4 Kpa (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 kwietnia 2011 roku, sygn. akt I OSK 858/10, Baza Orzeczeń LEX nr 990297). W świetle powyższego stwierdzić należy, że złożone w sprawie odwołanie zawierało braki, które uniemożliwiały nadanie sprawie dalszego biegu przed ich usunięciem (art. 33 § 3 Kpa w zw. z art. 64 § 2 Kpa). Po pierwsze, brak było podpisu lub też pełnomocnictwa udzielonego przez K. W. Po drugie zaś, organ rozpatrzył odwołanie wniesione przez A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami Mieszkalnymi w G. Organ nie zwrócił jednakże uwagi, że A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami Mieszkalnymi w G. jest jednostką organizacyjną nie posiadającą samodzielnej zdolności w postępowaniu administracyjnym, w przeciwieństwie do będącej stroną postępowania w sprawie i mającej osobowość prawną, a co za tym idzie także zdolność A. Pomimo bowiem wyodrębnienia organizacyjnego, technicznego, kadrowego i finansowego oddział nie posiada odrębnej podmiotowości (zdolności) prawnej, albowiem żaden z przepisów prawa takiej osobowości mu nie przyznaje. Podstawą aktywności oddziału jest zawsze osobowość (zdolność) prawna przedsiębiorcy, w tym wypadku spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, co oznacza, że tylko spółka z ograniczoną odpowiedzialnością może być stroną w postępowaniu administracyjnym. W związku z tym należało wyjaśnić od kogo w rzeczywistości pochodzi odwołanie, a w przypadku ustalenia, że składa je A., zażądać wykazania umocowania osób, które je podpisały do działania w imieniu strony. Ustalenie kto wniósł w niniejszej sprawie odwołanie miało pierwszorzędne znaczenie dla jej właściwego rozpoznania. Rozpatrując bowiem odwołanie organ II instancji musi w pierwszej kolejności zbadać czy nie zawiera ono braków formalnych oraz ocenić czy pochodzi od podmiotu, który powinien być stroną w danej sprawie, a dopiero po prawidłowym wykonaniu powyższych czynności może rozpoznać odwołanie merytorycznie. W niniejszej sprawie organ odwoławczy niewątpliwie nie dopełnił opisanych powyżej obowiązków. Zgodnie natomiast z zasadą skargowości - organ odwoławczy podejmuje czynności jedynie na skutek prawidłowo wniesionego środka zaskarżenia pochodzącego od strony postępowania, nie może zatem samodzielnie modyfikować strony wnoszącej odwołanie. Rozpoznając odwołanie przed wyjaśnieniem powyższej kwestii organ naruszył zarówno przytoczone powyżej przepisy dotyczące wymogów formalnych odwołania, jak i zasady ogólne postępowania wyrażone w art. 7, art. 8 i art. 9 Kpa, przy czym naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy w tym miejscu jeszcze raz podkreślić, że ustalenie kto składa odwołanie (czyli zbadanie prawidłowej treści odwołania) jest niezwykle istotne. Organ odwoławczy nie może bowiem we własnym zakresie domniemywać woli strony, zwłaszcza działającej w postępowaniu bez pełnomocnika zawodowego. Jeżeli zatem zaistnieją w sprawie jakiekolwiek w tym względzie wątpliwości, nie mogą być one automatycznie, bez próby ich wyjaśnienia, rozstrzygane jako przemawiające za istnieniem lub brakiem odwołania określonej strony (por. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2005 roku, sygn. akt I OSK 47/05, Baza Orzeczeń LEX nr 192140). W niniejszej sprawie organ odwoławczy - przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy, musiał zatem powyższe kwestie wyjaśnić. Nie czyniąc tego, wydał decyzję z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle powyższych ustaleń odnoszenie się do merytorycznych zarzutów skargi dotyczących decyzji organu II instancji byłoby przedwczesne, ponieważ to organ odwoławczy musi najpierw prawidłowo rozpatrzyć niniejszą sprawę i w tym celu przeprowadzić postępowanie administracyjne w sposób zgodny z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Odnosząc się do proceduralnych zarzutów skargi, wyjaśnić jedynie należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, że dopuszczalne jest złożenie odwołania od decyzji organu I instancji jedynie w części, pod warunkiem jednak, że pozostałe zawarte w takiej decyzji rozstrzygnięcia mogą samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Organ odwoławczy działa bowiem na zasadzie skargowości, z odwołania zaś musi wynikać niezadowolenie strony z podjętego przez organ I Instancji rozstrzygnięcia. Zatem w przypadku, gdy strona jednoznacznie w odwołaniu wskazuje, że zaskarża decyzję pierwszoinstancyjną w określonej części – mającej charakter wyodrębnionego rozstrzygnięcia, mogącego samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym – to organ II instancji nie może wykroczyć poza tak wyznaczone granice kompetencji organu odwoławczego. Wniesienie natomiast odwołania z wnioskiem o zmianę w jakiejś części, która nie stanowi rozstrzygnięcia samodzielnego i niezależnego od pozostałych rozstrzygnięć zawartych w decyzji organu I instancji, nie uruchamia postępowania odwoławczego ograniczonego wyłącznie do kontroli prawidłowości tej części decyzji, lecz nakłada na organ odwoławczy obowiązek ponownego całościowego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy wyznaczonej treścią decyzji organu pierwszej instancji. Wyjaśnić nadto należy, że ustawodawca nie przewidział możliwości częściowego uchylenia decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 Kpa i przekazania do ponownego rozpoznania jedynie w części decyzji. Przepis art. 138 § 2 Kpa stanowi bowiem wyraźnie wprost o możliwości uchylenia decyzji w całości. Niedopuszczalne zatem byłoby uznanie przez organ odwoławczy, że jedynie w części rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, natomiast w pozostałej części zgromadzony materiał dowodowy w zupełności wystarczy do orzeczenia o istocie sprawy administracyjnej. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżone postanowienie. Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania, przyjmując stosownie do treści art. 205 § 1 tej ustawy, że na koszty te składa się uiszczony przez skarżącą wpis sądowy. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ odwoławczy, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Ponowie rozpatrując sprawę organ odwoławczy powinien w pierwszej kolejności uzupełnić braki formalne złożonego w sprawie odwołania zgodnie z treścią art. 33, art. 63 i art. 64 Kpa.