II OZ 660/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Gminy Prószków na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 11 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Op 182/15, o odmowie wykładni wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 29 grudnia 2015 r. w sprawie ze skargi P. G. i innych na uchwałę Rady Miejskiej w Prószkowie z dnia 18 grudnia 2014 r., Nr III/13/2014 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Op 182/15, po rozpoznaniu wniosku Gminy Prószków odmówił wykładni wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 29 grudnia 2015 r. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że wyrokiem z dnia 29 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Op 182/15, WSA w Opolu stwierdził, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Prószkowie z dnia 18 grudnia 2014 r., Nr III/13/2014 w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Prószków została wydana z naruszeniem prawa (pkt 1). Jednocześnie orzekł w wyroku o odrzuceniu skargi Stowarzyszenia [...] (pkt 2) i zasądził od Gminy Prószków na rzecz skarżących P. G. i H. G. zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt 3). Wnioskiem z dnia 23 marca 2016 r. Gmina Prószków wystąpiła o dokonanie wykładni powyższego wyroku, w zakresie rozstrzygnięcia w pkt 1 sentencji o wydaniu zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa oraz fragmentu uzasadnienia dotyczącego stwierdzenia, że orzeczenie Sąd oparł na treści art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 20015 r. poz. 1515, z późn. zm.). Argumentując strona wskazała, że treść sentencji podjętego przez Sąd rozstrzygnięcia nie koresponduje w pełni z powołaną w uzasadnieniu wyroku podstawą prawną. W sentencji zaskarżonego wyroku Sąd stwierdził bowiem, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa, a wydane w tym zakresie rozstrzygnięcie oparte zostało na art. 147 § 1 p.p.s.a., który nawiązuje do regulacji art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, mówiącej o wydaniu aktu z naruszeniem prawa. Tymczasem, w uzasadnieniu wyroku Sąd odwołał się do art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, co rodzi istotną wątpliwość odnośnie skutków prawnych podjętego przez Sąd rozstrzygnięcia. Wyrok sądu stwierdzający, iż dany akt został wydany z naruszeniem prawa swoją podstawę prawną odnajduje bowiem w treści art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz art. 91 ust, 4 ustawy o samorządzie gminnym i nie pozbawia mocy obowiązującej zaskarżonego aktu. Z kolei, wyrok wydany na podstawie art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, w którym sąd orzekł o niezgodności aktu z prawem nie może być łączony z treścią art. 147 § 1 p.p.s.a. i co istotnie sprawia, że taki akt traci moc prawną z dniem orzeczenia o jego niezgodności z prawem. Gmina podniosła, że powiązanie regulacji art. 147 § 1 p.p.s.a. z treścią art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, pomimo jednoznacznej treści sentencji wyroku, może rodzić wątpliwości odnośnie tego, jaki zamiar przyświecał Sądowi, gdyż przepis art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym mówi o niezgodności aktu z prawem, z którym ustawa wiąże zupełnie inne skutki prawne. Gdyby przy tym rzeczywistą wolą Sądu było stwierdzenie niezgodności Studium z prawem, to całkowicie inna powinna być sentencja wydanego wyroku. Podsumowując, strona wnioskująca wskazała, że w celu usunięcia wątpliwości w tym zakresie, koniecznym jest wyjaśnienie powodów powołania się przez Sąd w uzasadnieniu wyroku na art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, którego treść stoi w sprzeczności z treścią sentencji wydanego wyroku, z której wynika, iż wydany wyrok nie pozbawił mocy obowiązującej zaskarżonego Studium. Zdaniem Sądu żądanie Gminy Prószków złożone w trybie art. 158 p.p.s.a. wykracza poza obszar właściwy dla dokonania wykładni treści wyroku wydanego w sprawie. Analiza sentencji orzeczenia wskazuje, że rozstrzygnięcie zawarte w pkt 1 sformułowane zostało w sposób jasny i jednoznaczny. Stwierdzenie przez Sąd, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa odpowiada przy tym treści rozstrzygnięcia przewidzianego przez ustawodawcę w art. 147 § 1 p.p.s.a., który w zw. z art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym został wskazany w uzasadnieniu wyroku jako podstawa prawna orzeczenia zamieszczonego w pkt 1. Wobec powołania tych regulacji brak również wątpliwości, co do przyjętej przez Sąd podstawy prawnej podjętego orzeczenia. Skoro orzeczenie sformułowane jest w sposób jasny i klarowny, a w uzasadnieniu wskazana została jego podstawa prawna, to nie zachodzi konieczność dokonania wykładni wyroku w zakresie wyjaśnienia treści pkt 1 sentencji i tej części uzasadnienia, która odnosi się do podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu treść wniosku o wykładnię stanowi w istocie polemikę z treścią orzeczenia sformułowanego w pkt 1 wyroku. Argumentacja wniosku w istocie zmierza do podważenia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i dlatego nie może stanowić podstawy wniosku złożonego w trybie art. 158 p.p.s.a., lecz ewentualnie podstawę do sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej. Z tych względów Sąd odmówił dokonania wykładni. Gmina Prószków w zażaleniu na powyższe postanowienie zarzuciła naruszenie: art. 158 p.p.s.a., poprzez odmowę wykładni wyroku oraz nieuzasadnione przyjęcie, iż złożone żądanie dokonania wykładni wyroku z dnia 11 kwietnia 2016 r. wykracza poza obszar właściwy dla dokonania wykładni treści wyroku, podczas gdy wniosek o wykładnię wyroku dotyczy istotnych wątpliwości, co do skutków prawnych wydanego wyroku; art. 158 p.p.s.a., poprzez odmowę wykładni wyroku oraz nieuzasadnione przyjęcie, iż orzeczenie sformułowane jest w sposób jasny i klarowny, a w uzasadnieniu wskazana została jego podstawa prawna, w związku z czym nie zachodzi konieczność dokonania wykładni wyroku, podczas gdy istnieje poważna wątpliwość, co do prawidłowego rozumienia sentencji wyroku w zakresie pkt 1 oraz pozostającego z nią w sprzeczności fragmentu uzasadnienia wyroku odnoszącego się do podstawy prawnej rozstrzygnięcia, które w tym zakresie są ze sobą sprzeczne; art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie tej normy oraz niewystarczające wyjaśnienie podstaw prawnych odmowy wykładni wyroku, powalających na uznanie, iż wyrok w zakresie żądanej wykładni uznaje za jasny i klarowny, podczas gdy Sąd powinien w sposób odpowiedni wyjaśnić podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie. Gmina Prószków składając wniosek o wykładnię wyroku wskazała na istotne wątpliwości co do jego skutków w zakresie w jakim Sąd Wojewódzki orzekł, że zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem prawa, podając jednocześnie w uzasadnieniu przepisy art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 2 u.s.g. - jako podstawę prawną rozstrzygnięcia. Zdaniem Gminy zachodzą wątpliwości jaki zamiar przyświecał Sądowi I instancji skoro: - z jednej strony w sentencji stwierdził, że przedmiotowa uchwała wydana została z naruszeniem prawa, a takie rozstrzygnięcie nie pozbawia mocy obowiązującej zaskarżonego aktu; - z drugiej strony w uzasadnieniu wyroku powołuje art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 2 u.s.g., który to przepis przewiduje, że uchwała traci moc z dniem orzeczenia o jej niezgodności z prawem. Sąd Wojewódzki odmawiając wykładni wyroku wyraził stanowisko, że stwierdzenie w wyroku, iż zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa odpowiada treści rozstrzygnięcia przewidzianego przez ustawodawcę w art. 147 § 1 p.p.s.a., który w związku z art. 94 ust. 2 u.s.g. został wskazany jako podstawa prawna orzeczenia. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego – "wobec powołania tych regulacji brak również wątpliwości, co do przyjętej przez Sąd podstawy prawnej podjętego orzeczenia." Ponadto Sąd Wojewódzki uznał, że złożony wniosek wykracza poza obszar właściwy dla dokonania wykładni wyroku wydanego w niniejszej sprawie. Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez Gminę stwierdzić należy, że argumentacja zawarta w zażaleniu znajduje oparcie w utrwalonym stanowisku doktryny i judykatury w zakresie relacji art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz przepisów art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. i 94 ust. 1 i 2 u.s.g. Przyjmuje się bowiem, że regulacja zawarta w art. 147 § 1 p.p.s.a. nie jest zupełna, a doprecyzowanie przesłanek określających kognicję sądu administracyjnego przy ocenie skargi złożonej w trybie art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., jak też określenie formy orzeczeń wydawanych w tych sprawach – unormowane zostało w poszczególnych przepisach ustaw samorządowych, m.in. art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. i 94 ust. 1 i 2 u.s.g. Na tle wymienionych przepisów wypracowany został pogląd, zgodnie z którym sąd administracyjnym uprawniony jest do podejmowania na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. dwojakiego rodzaju rozstrzygnięć. Po pierwsze, w razie wydania uchwały sprzecznej z prawem sąd administracyjny stwierdza jej nieważność w całości lub w części, przy czym stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały (aktu) oznacza jej usunięcie z obrotu prawnego ex tunc, czyli od daty jej podjęcia. Po drugie, sąd może ograniczyć się do stwierdzenia, że uchwała (akt) została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności, przykładowo gdy doszło do nieistotnego naruszenia prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Wówczas orzeczenie sądu nie powoduje wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego, ani jego bezskuteczności. Rozstrzygnięcie takie ma na celu wskazanie organowi, jakich niedociągnięć powinien unikać w przyszłości. To, jakie rozstrzygnięcie podejmuje sąd uzależnione jest od ustalenia rzeczywistej wagi stwierdzonego naruszenia. Konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu następuje w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia. Natomiast nieistotne wady zaskarżonego aktu skutkują wydaniem orzeczenia ograniczonym do stwierdzenia, iż dany akt wydany został z naruszeniem prawa. Ponadto wyróżnia się trzecią formę orzeczeń uwzględniających skargę, polegającą na tym, że sąd administracyjny orzeka o niezgodności zaskarżonego aktu z prawem, co przewiduje m. in. art. 94 ust. 2 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1 art. 94, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. W tym miejscu warto zwrócić uwagę na różnicę pomiędzy orzeczeniem o stwierdzeniu nieważności aktu a orzeczeniem o niezgodności aktu z prawem w zakresie oddziaływania na byt prawny uchwały lub zarządzenia organu gminy. Mianowicie stwierdzenie nieważności uchyla moc wiążącą aktu od chwili jego podjęcia (ex tunc), natomiast orzeczenie o niezgodności danego aktu z prawem działa ex nunc, a więc pozbawia akt organu gminy mocy wiążącej od daty orzeczenia (tj. dnia uprawomocnienia się orzeczenia sądu administracyjnego). Ponadto zaznaczyć należy, że orzeczenie o niezgodności aktu organu gminy z prawem może być wydane, jeżeli zachodzą przesłanki nieważności, czyli akt ten narusza prawo w istotny sposób (por. Ustawa o samorządzie gminnym pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2011 str. 750 – 752, 768; Metodyka pracy sędziego w sprawach administracyjnych B. Adamiak, J. Borkowski Oficyna a Wolters Kluwer business Warszawa 2009 str. 251; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego Wydawnictwo C.H. Beck, 3 wydanie, str. 610; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz J.P. Tarno, Lexis Nexis 2011 Wydanie V – komentarz do art. 147; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz T. Woś (red.) Lexis Nexis 2012 wyd. V – komentarz do art. 147). Zasadniczo również w orzecznictwie przyjmuje się, że przepis art. 147 p.p.s.a. nawiązuje m.in. do art. 91 ust. 4 u.s.g., gdyż w tym przepisie jest mowa o ograniczeniu się do wskazania, że uchwałę "wydano z naruszeniem prawa". Natomiast art. 94 ust. 2 u.s.g. dotyczy sytuacji, gdy uchwała rady jest dotknięta "istotnym" naruszeniem prawa, a tylko z powodu upływu terminu określonego w art. 94 ust. 1 nie stwierdza się nieważności uchwały, lecz orzeka się o jej "niezgodności z prawem". Podstawą prawną orzeczenia sądu jest w takim przypadku tenże art. 94 ust. 2 u.s.g., nie zaś art. 147 § 1 p.p.s.a., gdyż nie przewiduje on takiej treści orzeczenia. Nie odnosi się to jednak z mocy art. 94 ust. 1 zdanie ostatnie u.s.g. do uchwał będących aktami prawa miejscowego, gdyż w stosunku do nich upływ terminu nie wyłącza stwierdzenia nieważności w razie "istotnego" naruszenia prawa. W takim przypadku sąd administracyjny orzeka na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 u.s.g., stwierdzając nieważność aktu prawa miejscowego. W razie zaś nieistotnego naruszenia prawa sąd stwierdza na podstawie art. 147 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 4 u.s.g., że akt ten "wydany został z naruszeniem prawa". Stwierdzenie, że akt został "wydany z naruszeniem prawa" dotyczy nieistotnych wad prawnych art. 91 ust. 4 u.s.g., zaś stwierdzenie "niezgodności z prawem" dotyczy istotnych wad prawnych aktu – art. 94 ust. 2 u.s.g. (v. wyrok NSA z 14 kwietnia 2011 sygn. I OSK 12/11). Jednocześnie zauważyć należy, że w praktyce orzeczniczej zdarza się, iż wyrokach sentencja "stwierdza niezgodność uchwały z prawem" jest zastępowana sentencją "stwierdza wydanie uchwały z naruszeniem prawa", pomimo ustalenia istotnego naruszenia prawa oraz powołania w uzasadnieniu wyroku art. 94 ust. 2 u.s.g. (por. wyrok NSA z 29 maja 2012 r. II OSK 677/12, wyrok WSA z 8 maja 2013 r. II SA/Wa 339/13). Jak wskazuje się w piśmiennictwie, różne poglądy co do sposobu formułowania sentencji wyroków wynikają z niespójności przepisów ustaw samorządowych oraz art. 147 ppsa, który to przepis przewiduje tylko zastosowanie dwóch sankcji w razie uwzględnienia skargi, mianowicie: stwierdzenie nieważności kontrolowanego aktu lub stwierdzenie, że został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności (por. Metodyka pracy w sądach administracyjnych red. R. Hauser, J. Drachal Wyd. C.H. Beck 2015 str. 1215 – 1216). Na podstawie tych przypadków - gdy sądy w razie wystąpienia sytuacji przewidzianej w art. 94 ust. 2 u.s.g. stwierdzają, że zaskarżony akt wydany został z naruszeniem prawa – można wnioskować, że do "przepisów szczególnych" w rozumieniu art. 147 § 1 p.p.s.a. zaliczane są wszystkie unormowania wyłączające stwierdzenie nieważności aktów podejmowanych przez organy gminy, a nie tylko te, które dotyczą nieistotnych naruszeń prawa – jak art. 91 ust. 4 u.s.g. Przyjęcie takiej koncepcji oznaczałoby, że w sprawach rozpoznawanych w przedmiocie aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd w razie uwzględnienia skargi podejmuje tylko dwojakiego rodzaju rozstrzygnięcia określone w art. 147 § 1 p.p.s.a. Innymi słowy do katalogu możliwych form rozstrzygnięcia nie zalicza się orzeczeń o niezgodności kontrolowanych aktów z prawem, co przewiduje przykładowo art. 94 ust. 2 u.s.g. W niniejszej sprawie w treści wyroku oraz zaskarżonego postanowienia Sąd Wojewódzki nie przedstawił szczegółowej argumentacji dotyczącej przyjętego rozwiązania polegającego na orzeczeniu, że zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem prawa. W świetle poczynionych wyżej uwag, zgodzić się należało z Gminą Prószków, że zestawienie sentencji wyroku z jego uzasadnieniem, zwłaszcza powołanymi przepisami art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 2 u.s.g. – jako podstawą rozstrzygnięcia – może rodzić wątpliwości w zakresie skutków prawnych przedmiotowego orzeczenia, a mianowicie, czy zaskarżony akt pozostał w obrocie prawnym, czy też stracił moc prawną. W tym aspekcie sprawy trudno zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że zawarte w wyroku rozstrzygnięcie jest w swej istocie jednoznaczne. Skoro Sąd w zaskarżonym postanowieniu nie powołuje się na ewentualne omyłkowe powołanie podstawy prawnej orzeczenia (art. 147 § 1 ppsa w zw. z art. 94 ust. 2 u.s.g.), to należy przyjąć, że był to wynik podjętej oceny prawnej i odpowiedniej interpretacji zastosowanych przepisów. Ocena, czy przyjęte w przedmiotowym orzeczeniu rozwiązanie jest właściwe wykracza poza ramy wykładni sentencji i uzasadnienia wyroku. Potrzeba wyjaśnienia wątpliwości co do skutków orzeczenia mogłaby być aktualna przy wykonywaniu wyroku, tymczasem w sprawie wniesiona została skarga kasacyjna, co sprawia, że wyrok będzie poddany kontroli instancyjnej. W takim stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując skargę kasacyjną wypowie się co do prawidłowości kwestionowanego rozstrzygnięcia i ewentualnie skutków prawnych przedmiotowego wyroku, w ramach przedstawionych przez Gminę zarzutów kasacyjnych. Dla porządku należy wskazać, że argumentacja zawarta w zażaleniu jest zbieżna z zarzutem skargi kasacyjnej dotyczącym naruszenia przepisów art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 2 i 91 ust. 4 u.s.g. Z tych wszystkich względów za uzasadnione należało uznać postanowienie o odmowie wykładni wyroku. W konsekwencji orzeczono o oddaleniu zażalenia, zgodnie z art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a.