II SA/Wa 339/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Eugeniusz Wasilewski, Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. na uchwałę Rady Gminy w S. z dnia [...] listopada 2001 r. nr [...] w przedmiocie zmiany opłat za świadczenie prowadzonych przez gminę przedszkoli 1. stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa, 2. zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości. Rada Gminy w S. uchwałą nr [...] z dnia [...] listopada 2001 r. w sprawie zmian opłat za świadczenie prowadzonych przez gminę przedszkoli, wydaną na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 07 września 1991 r. o systemie oświaty (t. j. Dz. U. z 1996 r. nr 67, poz. 329 ze zm.), uchwaliła, że: - ustala się opłatę od jednego dziecka 6-letniego za świadczenia przedszkola w stosunku miesięcznym w wysokości 40 zł, a od dziecka młodszego w wysokości 50 zł (§ 1), - ustala się zniżkę w wysokości 50% w świadczeniu opłaty za drugie i każde następne dziecko (§ 2), - opłaty dotyczą świadczeń przedszkoli przekraczających dzienną normę pracy 5 godzin (§ 3), - w uzasadnionych przypadkach dyrektor przedszkola może zwolnić rodzica, opiekuna z uiszczenia opłaty stałej za dziecko uczęszczające do przedszkola (§ 4), - traci moc uchwała nr [...] Rady Gminy w S. z dnia [...] sierpnia 1997 r. w sprawie opłat za świadczenie prowadzonych przez gminę przedszkoli (§ 5), - wykonanie uchwały powierza się Zarządowi Gminy (§ 6), - uchwała podlega ogłoszeniu w sposób zwyczajowo przyjęty na terenie Gminy S. oraz w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] (§ 7), - uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] i ma zastosowanie do opłat należnych od 01 stycznia 2002 r. (§ 8). Powyższa uchwała stała się przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego w S. z dnia 28 grudnia 2012 r., który, zarzucając zaskarżonej uchwale istotne naruszenie art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 07 września 1991 r. o systemie oświaty, poprzez ustalenie w § 1, 2, 3 uchwały stałych miesięcznych opłat za korzystanie przez dziecko ze świadczeń wykraczających ponad dzienną normę 5 godzin, które nie odnoszą się do kosztów ponoszonych przez przedszkola na rzecz dziecka, jakości i ilości świadczeń oraz rzeczywistego czasu korzystania przez nie z usług, a w konsekwencji naruszają zasadę ekwiwalentności świadczeń, wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, jako wydanej z istotnym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, ewentualnie odrzucenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ wyjaśnił, że w dniu [...] sierpnia 2011 r. Rada Gminy w S. podjęła uchwałę nr [...] uchylającą w całości zaskarżoną uchwałę Gminy w S. nr [...] z dnia [...] listopada 2001 r. w sprawie zmian opłat za świadczenie prowadzonych przez gminę przedszkoli. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem aktów władczych pochodzących m.in. od administracji publicznej i samorządowej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięć zapadłych w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową uchwałę według powyższych kryteriów, uznać należy, iż jest ona wadliwa. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej: "P.p.s.a.") – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Jak stanowi art. 147 P.p.s.a., Sąd, w razie uwzględnienia skargi na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że wydane zostały z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przesłanki nieważności aktu organu gminy określone zostały w art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, co wynika z treści art. 90 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnych. Powyższe oznacza, że jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Ponieważ ustawodawca nie zdefiniował bliżej jakie naruszenie prawa może być uznane za istotne, a jakie za nieistotne w tym zakresie, należy odwołać się do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za istotne naruszenie prawa w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (patrz np. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok NSA z 08 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, wyrok WSA we Wrocławiu z 13 kwietnia 2012 r., IV SA/Wr 625/11, publ. https://cbois.nsa.gov.pl). Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny. Samorząd terytorialny., 2001, z.1-2). W judykaturze za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjmuje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, z 08 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, OwSS 1996, nr 3, poz. 90, z 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 i I OSK 997/12, publ. https://cbois.nsa.gov.pl). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 K.p.a. Podkreślenia wymaga także okoliczność, że nie w każdej sytuacji, mimo zaistnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności uchwały, będzie możliwe takie stwierdzenie. W myśl bowiem przepisu art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 lub jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Przystępując do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały wskazać należy, iż materia rozumienia treści art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 07 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572), w brzmieniu sprzed zmian, które weszły w życie od 01 września 2010 r., była już wielokrotnie przedmiotem oceny sądów administracyjnych. W powyższym zakresie istnieje więc ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 stycznia 2013 r., wydanego w sprawie o sygn. akt I OSK 1581/12, stwierdzając, że: "Należy zwrócić uwagę, że do 01 września 2010 r. zakres bezpłatnych świadczeń udzielanych przez przedszkole publiczne odwoływał się do bezpłatnego nauczania i wychowania w zakresie co najmniej podstaw programowych wychowania przedszkolnego (pierwotnie minimum programowego wychowania przedszkolnego). Przy czym stosownie do § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. nr 61, poz. 624 z późn. zm.) dzienny czas pracy przedszkola przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, nie krótszy niż 5 godzin dziennie. Na tle ówcześnie regulowanej kwestii bezpłatności świadczeń udzielanych przez przedszkola publiczne wypracowane zostało w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko o konieczności wskazania zarówno konkretnych świadczeń, które podlegają opłacie, jak i starannej kalkulacji ekonomicznej. Obowiązek precyzowania przez rady gmin świadczeń udzielanych przez przedszkola ponad podstawę programową i wysokość tych opłat odpowiadających każdemu z tych świadczeń był niezbędny, bowiem tylko tak istniała możliwość weryfikacji czy faktycznie opłatą nie są objęte świadczenia, które ustawowo są bezpłatne". W świetle wyżej zaprezentowanego stanowiska, które tutejszy Sąd w pełni podziela i traktuje jak własne, stwierdzić należy, że skarżona uchwała nie odpowiada powyższym kryteriom. Nie precyzuje bowiem świadczeń, które podlegają opłacie, ani nie zawiera starannej kalkulacji ekonomicznej, wyjaśniającej wysokość opłaty za świadczenia przekraczające podstawę programową. Wbrew stanowisku organu, z samego faktu wyliczania spornej opłaty, na podstawie liczby dni pobytu dziecka w przedszkolu, nie wynika to, aby można było skutecznie wywodzić, że opłata nie ma charakteru opłaty stałej. Nadal bowiem nie jest wiadomym, za jakie konkretne świadczenia przedszkoli, sporna opłata będzie pobierana. W świetle powyższego należało wywieść, iż treść zaskarżonej uchwały strony prowadzi do skutków, których nie można zaakceptować w demokratycznym państwie prawa. Skutki takie rzutują zaś na treść skarżonej uchwały. Z uwagi jednakże na fakt, że od wydania skarżonej uchwały minął już przeszło rok, nie zachodziła możliwość stwierdzenia nieważności tego aktu. Zgodnie więc z treścią art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, Sąd mógł jedynie orzec o niezgodności z prawem spornej uchwały. Na marginesie podkreślić należało, że tutejszy Sąd nie znalazł podstaw ku temu, aby odrzucić przedmiotową skargę. Okoliczność, że skarżona uchwała została uchylona uchwałą Rady Gminy w S. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nie sprawia bowiem tego, aby spornej uchwały nie można było poddać kontroli sądowej. Uchwała ta była bowiem aktem prawa miejscowego, obowiązującym wiele lat, wywołującym skutki prawne i faktyczne przez ten okres. Oczywistym jest więc, że orzeczenie tutejszego Sądu odnosi się do okresu, kiedy skarżona uchwała była źródłem obowiązującego prawa. W podobnym tonie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 grudnia 2011 r., wydanym w sprawie o sygn. akt I OSK 1719/11, stwierdzając, że: "Uchylenie uchwały nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny władny jest wobec aktu prawa miejscowego stwierdzić nieważność aktu, co powoduje, że od samego początku uchwalenia nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień, czy obowiązków. Uchylenie uchwały przerywa skutek prawny z dniem jej uchylenia, pozostawiając w mocy skutki powstałe na podstawie uchylonej uchwały od wejścia jej do obrotu prawnego do dnia jej uchylenia". W tym stanie sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.). O wykonalności uchwały orzeczono na podstawie art. 152 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.