II OSK 1108/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) sędzia del. WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 828/14 w sprawie ze skargi E. Z. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie budowy budynku mieszkalno-usługowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 11 czerwca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę E. Z. (dalej również jako "skarżąca") na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie (dalej również jako "LWINB") z dnia [...] lipca 2014 r., w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wybudowanego budynku mieszkalno-usługowego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Pismem z dnia [...] marca 2014 r. E. Z. zawiadomiła Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Lublin o robotach budowlanych wykonanych na posesji przy ul. P. w L. Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta Lublin na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 267; dalej k.p.a.) umorzył postępowanie administracyjne w tej sprawie jako bezprzedmiotowe. Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. LWINB, po rozpoznaniu odwołania E. Z., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na tę decyzję złożyła E. Z., wnosząc o jej uchylenie. Podniosła, że w świetle decyzji organu I instancji, P. N. uzyskał w dniu [...] lipca 2001 r. decyzję zezwalającą na użytkowanie nowowybudowanego budynku przy ul. G. na działce nr ewid. [...], pomimo, że decyzja przenosząca na niego część praw i obowiązków z pozwolenia na budowę z dnia [...] grudnia 1997 r. decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2000 r. została ostatecznie uznana za nieważną. Skarżąca podkreśliła również, że nie zostało wyjaśnione, na podstawie jakiego pozwolenia P. N. wybudował nowy, parterowy budynek położony na działce przy ul. G., skoro w pozwoleniu na budowę z 1997 r. wskazano tylko na adaptację i modernizację istniejącego budynku z przeznaczeniem na cele mieszkaniowo-usługowe z wykonaniem zespołu garażowego, wymiennikowni, osłony śmietnikowej i ogrodzenia na nieruchomości przy ul. G. (obecnie ul. P.). W odpowiedzi na skargę LWINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę. W ocenie Sądu, prawidłowo organy obu instancji umorzyły postępowanie administracyjne w sprawie budynku mieszkalno-usługowego wybudowanego przy ul. P. w L., wszczęte na skutek interwencji skarżącej. Trafnie, zdaniem Sądu, organy obu instancji oceniły jako niezasadny zarzut skarżącej co do tego, że wydane przez Prezydenta Miasta Lublin pozwolenie na budowę z [...] grudnia 1997 r. dotyczyło jedynie adaptacji i modernizacji istniejącego budynku z przeznaczeniem na cele mieszkaniowo-usługowe z wykonaniem zespołu garażowego, wymiennikowni, osłony śmietnikowej i ogrodzenia na nieruchomości przy ul. G. (obecnie ul. P.), a nie dotyczyło budynku usługowego wybudowanego na działce nr [...] przy ul. G. W projekcie architektoniczno-budowlanym, zatwierdzonym decyzją z [...] grudnia 1997 r., znajduje się mapa do celów projektowych, na której uwidoczniony został przez projektanta pawilon usługowy. W dacie wydania pozwolenia na budowę inwestorem było Przedsiębiorstwo Usługowo-Produkcyjne "S." Spółka z o.o. z siedzibą w L. przy ul. L., a nie był nim uczestnik postępowania P. N. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 2000 r. przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie miało żadnego wpływu na możliwość wydania decyzji przez Prezydenta Miasta Lublin z dnia [...] lipca 2001 r., zezwalającej inwestorowi – Przedsiębiorstwu Usługowo-Produkcyjnemu "S." Spółce z o.o. na użytkowanie części usługowo-handlowej budynku na działce [...], przy ul. G., skoro w dalszym ciągu pozostaje w obrocie prawnym decyzja tego ostatniego organu z dnia [...] grudnia 1997 r., zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę wspomnianego budynku. Sąd wskazał, że skoro w niniejszej sprawie nie zachodziły podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązku określonego w przepisach ustawy Prawo budowlane, to za prawidłowe – co do zasady – należało uznać stanowisko organów obu instancji, że uzasadnia to umorzenie postępowania administracyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W opinii Sądu, nawet gdyby uznać, że właściwszą formą zakończenia postępowania w tej sprawie byłaby decyzja merytoryczna odmawiająca wydania określonego rozstrzygnięcia z powodu braku podstaw prawnych, to decyzje organów obu instancji nie byłyby obarczone wadą stanowiącą naruszenie przepisów postępowania mogącą mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.). Skutki prawne wydania decyzji odmownej w takim przypadku oraz decyzji umarzającej postępowanie są, zdaniem Sądu, w istocie tożsame. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła E. Z., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia wyroku w całości i przekazania sprawy WSA w Lublinie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: - na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie materialnego, tj.: 1. art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 7 prawa budowlanego - przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że procedura legalizacyjna, o której mowa w w/w przepisach, nie może być przeprowadzona w stosunku do obiektu, co do którego wydano ostateczne pozwolenie na użytkowanie, które pozostaje w mocy, podczas gdy zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, w odniesieniu do obiektów budowlanych wykonanych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, organ winien przeprowadzić postępowanie we wskazanym trybie - co miało istotny wpływ na wynik sprawy; - na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 2. art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. - poprzez zaaprobowanie przez Sąd I instancji poglądu organu II instancji, że w sprawie zachodziła konieczność umorzenia postępowania administracyjnego z powodu jego bezprzedmiotowości, co miało bezpośredni wpływ na oddalenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a.; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez WSA w Lublinie skargi skarżącej w sytuacji, gdy decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie została wydana z naruszeniem: - art. 15 k.p.a. poprzez powielenie argumentacji organu I instancji, a co za tym idzie pozbawienia skarżącej dwuinstancyjnego niezależnego rozpatrzenia sprawy oraz - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 oraz § 3 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przed wydaniem decyzji przez uczestniczący organ postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, a także naruszenie zasady prawdy obiektywnej poprzez niezbadanie kwestii zgodności projektu budowlanego z wykonaną budową, zgodności wybudowanego budynku z przepisami prawa budowlanego, niewyjaśnienia kwestii granic działek oraz odległości budynków od nich. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył uczestnik postępowania P. N., wnosząc o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się do tego, czy w rozpatrywanej sprawie zachodziła bezprzedmiotowość postępowania i czy można prowadzić procedurę "legalizacyjną" (naprawczą) wobec obiektu budowlanego, co do którego wydano ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie wskazywano, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie stanowi przeszkodę w merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy prowadzonej na podstawie art. 50 i 51 prawa budowlanego. Podkreślano, że nie można prowadzić postępowania legalizacyjnego w stosunku do obiektu budowlanego, którego legalność potwierdza inny akt administracyjny. W sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie nie była wydana, to nie ma wiążącego organy aktu administracyjnego kształtującego stan prawny wzniesionego obiektu, potwierdzającego zgodność tego obiektu z projektem budowlanym i przepisami, a więc nie ma przeszkody w kontynuowaniu wszczętego wcześniej postępowania naprawczego. Zgodnie z poglądem przyjętym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu oznacza nie tylko, że inwestor zakończył prace budowlane, lecz że prace te zostały wykonane zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę. Fakt przyjęcia budynku do użytkowania jednoznacznie potwierdza, że obiekt wybudowany został zgodnie z obowiązującymi przepisami i nie może on podlegać ponownemu sprawdzeniu (pod kątem prawidłowości jego wybudowania) przez organ nadzoru budowlanego (por. wyroki NSA z 20 maja 2011 r., II OSK 887/10; WSA w Białymstoku z 9 grudnia 2010 r., II SA/Bk 673/10; WSA w Warszawie z 13 grudnia 2006 r., VII SA/Wa 1390/06). O ile więc inwestor wykona roboty budowlane zgodnie z ustaleniami i warunkami pozwolenia na budowę oraz w okresie ważności pozwolenia budowlanego, nie można zarzucić mu realizacji tych robót niezgodnie z przepisami (por. II OSK 1800/06). Sądy administracyjne wielokrotnie wypowiadały się w kwestii "konkurencji" decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu z decyzją "naprawczą" wydawaną na podstawie art. 51 prawa budowlanego, przyjmując, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie stanowi przeszkodę w merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy prowadzonej na podstawie art. 50 i 51 prawa budowlanego. Pogląd ten uzasadnia się tym, że decyzję o pozwoleniu na użytkowanie wydaje się po przeprowadzeniu kontroli obiektu budowlanego, podczas której sprawdza się wykonanie budowy zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Ponadto sprawdza się wyroby budowlane szczególnie istotne dla bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa pożarowego. Decyzja ta zatem kończy proces budowlany. Skoro zaś, tak jak każda inna decyzja ostateczna, zgodnie z zasadą trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 k.p.a.), korzysta ona z domniemania zgodności z prawem i w sposób wiążący kształtuje stan prawny, to dopóki nie zostanie wyeliminowana z obrotu, dopóty nie będzie dopuszczalne prowadzenie postępowania nadzorczego w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Nie można prowadzić postępowania legalizacyjnego w stosunku do obiektu budowlanego, którego legalność potwierdza inny akt administracyjny (tak np. wyroki NSA z 1 sierpnia 2012 r., II OSK 2012/11; z 20 maja 2011 r., II OSK 887/10; z 13 października 2015 r., II OSK 335/14; WSA w Krakowie z 8 lipca 2016 r., II SA/Kr 599/16 - baza orzeczenia.nsa.gov.pl; z 22 maja 2017 r., II SA/Kr 15/17 - LEX nr 2310004). W pełni podzielając powyższe stanowisko za pozbawione usprawiedliwionych podstaw uznać należy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty. Sąd I instancji nie naruszył bowiem ani prawa materialnego – art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 7 prawa budowlanego, gdyż słusznie przyjął, że procedura, o której mowa w tych przepisach, nie może być przeprowadzona w stosunku do obiektu, co do którego wydano ostateczne pozwolenie na użytkowanie, ani też prawa procesowego – art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. i w zw. z art. 15 k.p.a. oraz w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 oraz § 3 k.p.a. – ponieważ z uwagi na istnienie w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego organy nadzoru budowlanego nie miały podstaw prawnych do prowadzenia postępowania w trybie określonym w art. 50 i 51 prawa budowlanego, a zatem Sąd I instancji słusznie skargę oddalił. Podkreślić należy, że nawet gdyby zachodziły nieprawidłowości przy podejmowaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, to dopiero po jej wyeliminowaniu z obrotu prawnego organy nadzoru budowlanego mogłyby ewentualnie podjąć stosowne czynności, gdyby zachodziły ku temu podstawy. Dopóki decyzja o pozwoleniu na użytkowanie pozostaje w obrocie prawnym, organy nadzoru budowlanego nie mogą prowadzić postępowania naprawczego w stosunku do obiektu budowlanego, którego dotyczy wspomniana decyzja. Bez znaczenia jest przy tym w realiach niniejszej sprawy, na jaki podmiot wydano decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, bowiem decyzja ta dotyczy obiektu budowlanego, a nie osoby fizycznej lub prawnej. Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.