I OSK 343/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.T. od punktu pierwszego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 848/15 w sprawie ze skargi M.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 24 listopada 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 848/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] kwietnia 2015 r. w przedmiocie zasiłku celowego. Zaskarżony wyrok wydany został w następujących okolicznościach: Wójt Gminy w B.-P. decyzją z dnia [...] marca 2015 r., wydaną na podstawie art. 2 ust. 1, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 11 ust. 2, art. 17 ust 1 pkt 5 oraz art. 39 ust. 1 i 2 w zw. z art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.) oraz na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2012 r., poz. 823) przyznał M. T. pomoc społeczną w formie zasiłku celowego w miesiącu lutym 2015 r. w wysokości 50 zł z przeznaczeniem na dofinansowanie: zakupu żywności, odzieży i obuwia oraz opłaty za energię elektryczną. Odwołanie od powyższej decyzji złożył skarżący, kwestionując wysokość przyznanego mu świadczenia. Podał jakie ma wydatki i jakie osiąga dochody. Zażądał zapoznania z listą osób korzystających z pomocy społecznej ze wskazaniem przyznanej pomocy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazało, że M. T. we wniosku z dnia 16 lutego 2015 r. wystąpił o przyznanie mu zasiłku celowego na zakup żywności na cały miesiąc, opłatę za energię elektryczną, zakup odzieży i obuwia. Wskazał na wydatki związane z gospodarstwem rolnym, a do wniosku załączył decyzje podatkowe oraz oświadczenie, że jest bezrobotny, posiada zaległości płatnicze, poniósł określone wydatki, wskazał też na posiadany majątek. Organ wyjaśnił, że M. T. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, a jego dochód wynosił 289,20 zł z tytułu posiadanego przez siebie gospodarstwa rolnego, a zatem nie przekraczał ustawowego kryterium dochodowego. Jest osobą młodą i zdrową. Organ podkreślił, że M. T. jest stałym klientem Ośrodka Pomocy Społecznej. Kolegium stwierdziło, że wnioskodawca spełnił konieczne przesłanki do otrzymania wnioskowanego świadczenia. Wskazał, że zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Jest to jednakże świadczenie udzielane w zakresie uznania administracyjnego, co nie oznacza jednak dowolności. Należy mieć bowiem na względzie, że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, a rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 1 i 3 ustawy). Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 ustawy), a osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej (art. 4 ustawy). Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy uznał, że w przedmiotowej sprawie wysokość zasiłku celowego ustalona została z jednej strony w oparciu o sytuację materialną wnioskodawcy i indywidualne okoliczności występujące w sprawie, a z drugiej strony z uwzględnieniem możliwości finansowych ośrodka. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. skargę złożył M. T. Zarzucając bardzo niską kwotę przyznanej pomocy podkreślił, że z takiej kwoty nikt się nie utrzyma. Wskazał wysokość swoich wydatków i niskie źródła dochodów, zadłużenia wobec KRUS i innych instytucji. Podniósł, że organ nie odniósł się do zarzutów odwołania oraz wskazał na naruszenia przepisów postępowania. Zarzucił, że organ zaniża mu wysokość przyznawanych świadczeń i nie wypłaca ich w terminie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – dalej jako "P.p.s.a.") podzielił ustalenia dokonane przez organy i za bezsporne przyjął, że dochód skarżącego nie przekracza kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Fakt ten jednakże nie przesądza o tym, że wszystkie potrzeby skarżącego zawsze muszą być przez organy zaspokojone. Istotne w sprawie jest bowiem, że wnioskodawca od wielu lat jest objęty różnymi formami pomocy i nie jest pozostawiony bez żadnego wsparcia. Jednocześnie jest młodym (32 lata) i zdrowym mężczyzną, nie ma nikogo na utrzymaniu i nie ma żadnych przeciwwskazań do podjęcia zatrudnienia, jednakże nie podejmuje starań w celu znalezienia (poza pracą w gospodarstwie) dodatkowego, przynajmniej czasowego zatrudnienia - nawet w sytuacji wskazanych przez organ możliwości podjęcia pracy. Zdaniem Sądu, skarżący oczekuje zatem, iż to ośrodek pomocy społecznej ma zabezpieczyć wszystkie jego wydatki i potrzeby, a przyznana kwota pozwoli mu na utrzymanie się, w tym - na opłatę świadczeń i spłatę zadłużeń. Pomoc społeczna nie może być jednakże źródłem stałego dochodu, a organ udzielając świadczeń kierować się powinien ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Zasadnie zatem w sprawie wskazano, że decyzje dotyczące zasiłków celowych mają charakter uznaniowy i nawet spełnienie przez ubiegającego się o zasiłek warunków koniecznych do jego uzyskania nie powoduje, że po stronie organu powstaje obowiązek jego przyznania w wysokości uznanej przez stronę za odpowiednią. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb. W konsekwencji Sąd stwierdził, że jeśli organ pomocy społecznej ocenił z jednej strony sytuację materialną oraz potrzeby skarżącego, a z drugiej posiadane środki finansowe i uznał, że nie istnieje możliwość przyznania skarżącemu zasiłku celowego w wyższej kwocie, to decyzji takiej nie można zarzucić naruszenia prawa. W skardze kasacyjnej M. T. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie punktu 1 oddalającego jego skargę (w punkcie 2 wyroku przyznano pełnomocnikowi skarżącego koszty nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu) i rozpoznanie skargi pod względem merytorycznym, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie punktu 1 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Pełnomocnik strony wniósł także o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 oraz art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej polegające na niesłusznym przyjęciu, że zasadną jest odmowa przyznania skarżącemu zasiłku celowego, w sytuacji w której przyznanie zasiłku było uzasadnione jego sytuacją finansową, osobistą i zdrowotną, zmierzało do zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych i miało na celu umożliwienie życia w warunkach odpowiadających godności człowieka, a tym samym przekroczenie granicy tzw. uznania administracyjnego. W uzasadnieniu wskazał, że zarówno organy, jak i Sąd I instancji poprzestały na przyjęciu twierdzeń Ośrodka o niewielkiej wysokości środków do rozdysponowania, nie badając jego możliwości finansowych. Tymczasem z wiedzy strony wynika, że inni beneficjenci pomocy otrzymują od kilkuset do nawet kilku tysięcy złotych miesięcznie. Zdaniem skarżącego cele pomocy społecznej są tożsame z jego potrzebami, dlatego też czuje się pokrzywdzony i dyskryminowany. Podkreślił, że nie ma innego źródła dochodów, zaś na dowód tego, że skarżący nie jest i nie był zdrowym mężczyzną, który mógłby podjąć dodatkowe zatrudnienie przedłożył wyciąg z ZUS o wystawionych zaświadczeniach lekarskich. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd II instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Materialnoprawną podstawą wydanej w sprawie decyzji przyznającej stronie zasiłek celowy w kwocie 50 zł na dofinansowanie zakupu żywności, odzieży i obuwia, opłaty za energię elektryczną, a także dofinansowanie wszystkich innych wskazanych przez stronę potrzeb były przepisy art. 2 ust. 1, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 11 ust. 2, art. 17 ust. 1 pkt 5 oraz art. 39 ust. 1 i 2 w zw. z art. 106 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zaś w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 3 oraz art. 39 ust. 1 i 2 tej ustawy. Mając tak zakreślone granice orzekania wyjaśnić należy – na co prawidłowo wskazywały organy oraz Sąd I instancji, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania zasiłku celowego podejmowane jest przez organy administracji w ramach uznania administracyjnego. Nawet zatem spełnienie przez wnioskodawcę ustawowych kryteriów nie oznacza automatycznego obowiązku przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego i to w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Z przepisów regulujących tryb przyznania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej (por. m.in. wyroki NSA z dnia 19 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1464/06; z dnia 25 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 698/16; z dnia 16 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 836/12 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie można bowiem tracić z pola widzenia, że celem pomocy społecznej nie jest stałe dostarczanie środków utrzymania i zaspakajanie wszystkich potrzeb jej beneficjentów. Pomoc ta nie może zatem polegać na stałym zapewnieniu środków utrzymania i ma jedynie subsydiarny charakter w stosunku do aktywności samego zainteresowanego (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 9 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2224/15 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego też rozpatrując wniosek o przyznanie pomocy społecznej, organ winien brać pod uwagę zarówno cele tej pomocy określone w ustawie, jak i możliwości finansowe organu. Winien on uwzględniać sytuację ubiegającego się o przyznanie świadczenia, jego zaangażowanie w zakresie współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, jak i zakres udzielonej mu ze środków publicznych pomocy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji właściwie ustalił, że organy administracji publicznej wzięły pod uwagę wskazane wyżej kryteria. O wysokości przyznanego świadczenia zdecydowały takie względy jak wiek, stan zdrowia, a przede wszystkim możliwość podjęcia zatrudnienia. Skarżący bowiem jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku, jednakże nie podejmuje żadnych działań zmierzających do podjęcia zatrudnienia, a trudności ze znalezieniem odpowiedniej pracy upatruje w zbyt małym doświadczeniu zawodowym oraz wysokich wymaganiach pracodawców. Choć pracownicy Ośrodka Pomocy Społecznej przekazali stronie oferty pracy z okolicznych miejscowości, to wnioskodawca nie podjął współpracy w celu znalezienia zatrudnienia. Z tego względu organ był uprawniony do stwierdzenia, że w stosunku do wnioskodawcy nie występują takie okoliczności, w szczególności przeciwskazania zdrowotne, które uniemożliwiałyby mu podjęcie pracy, a jego postawę w tym zakresie oceniono jako brak współdziałania, o którym mowa w art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Powyższe ustalenia i wnioski zostały przyjęte przez Sąd I instancji, co należy ocenić pozytywnie tym bardziej, że w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano tego stanowiska Sądu. Poza sporem jest także, że wnioskodawca spełnił kryterium dochodowe warunkujące przyznanie zasiłku celowego. Skarżący zarzuca natomiast, że przyznana mu kwota zasiłku jest zbyt niska. Jednakże samo tylko niezadowolenie wnioskodawcy nie może stanowić podstawy do skutecznego zaskarżenia wydanych w sprawie rozstrzygnięć i wyroku Sądu I instancji. W odniesieniu do powyższego jeszcze raz podkreślić należy, że celem pomocy społecznej nie jest utrzymywanie osób i rodzin, lecz jedynie wspieranie ich w przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych przy uwzględnieniu sytuacji wnioskodawcy oraz zasobów finansowych ośrodka, zaś w stosunku do strony nie zaistniały takie okoliczności, które uzasadniałyby przyznanie mu pomocy w wyższej wysokości. Jest on bowiem osobą młodą, która może podjąć zatrudnienie i tym samym polepszyć swoją sytuację majątkową oraz warunki życia. Jednocześnie nie znajduje uzasadniania w aktach sprawy podniesiona w skardze kasacyjnej okoliczność, że skarżący - ze względu na swój stan zdrowia - nie może podjąć żadnej dodatkowej pracy. Wskazać bowiem należy, że okoliczności tej strona nie podniosła na żadnym etapie postępowania administracyjnego, ani sądowego. Natomiast dowodu w tym zakresie nie może stanowić załączony do skargi kasacyjnej wydruk z ZUS, bowiem strona nie wnosi o przeprowadzenie dowodu z tego dokumentu, a nadto wydruk ten obrazuje jedynie, że skarżący od dnia 13 marca 2015 r. do 27 września 2015 r. stale przebywał na zwolnieniach lekarskich. Na jego podstawie nie można ustalić na co choruje skarżący i czy choroba ta uniemożliwia podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia. W świetle dokonanych w sprawie ustaleń Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zarówno wydane rozstrzygnięcia, jak i wyrok Sądu I instancji nie naruszają prawa. Przyznanie zasiłku w wyższej wysokości wnioskodawcy, który we własnym zakresie nie podejmuje żadnych działań zmierzających do poprawy swojej sytuacji życiowej - prowadziłoby do działania w sprzeczności z celami pomocy społecznej i doprowadziłoby do sytuacji, w której strona uczyniłaby z tej pomocy źródło swoich dochodów. Nie ma przy tym podstaw do stwierdzenia, że skarżący jest traktowany gorzej niż inni podopieczni Ośrodka. Wskazać bowiem należy, że przyznanie określonego świadczenia z pomocy społecznej oraz jego wysokość, znajdują swoje oparcie w regulacjach ustawy o pomocy społecznej. Zatem fakt, że inni podopieczni Ośrodka otrzymują wyższe świadczenia, nie oznacza, że są oni traktowani preferencyjnie, lecz że w stosunku do nich zaistniały takie okoliczności, które uzasadniały przyznanie im pomocy w wyższej wysokości, bądź ubiegali się o przyznanie świadczenia, które jest przyznawane w wyższych kwotach. Ze wskazanych wyżej względów uznać należy, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i stosując przepis art. 151 p.p.s.a. zasadnie oddalił skargę. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Sąd nie orzekł o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, albowiem na podstawie art. 258-261 P.p.s.a. w tej materii wyłącznie właściwe są wojewódzkie sądy administracyjne .