II OSK 2551/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia del. WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 czerwca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 934/15 w sprawie ze skargi E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w części oraz umorzenia postępowania w pozostałym zakresie oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 16 czerwca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 934/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę E. M. (dalej wnioskodawczyni albo skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej SKO albo Kolegium) z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] grudnia 2014 r.) wydaną w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w części oraz umorzenia postępowania w pozostałym zakresie. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie prawnym i faktycznym: Dnia [...] października 1967 r. decyzją Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady ,znak [...] (dalej decyzja z [...] października 1967 r.) orzeczono o uznaniu za uprawnione, do udziału w Rolniczej [...] wsi O., osoby wymienione w wykazie stanowiącym załącznik nr 1 do niniejszej decyzji. Na podstawie pkt. 46 ww. załącznika za osobę uprawnioną uznano W. K. W dniu 29 marca 2011 r. wnioskodawczyni zwróciła się o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji i wskazała, że naruszono art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych poprzez pominięcie J. K. jako uprawnionego do udziału, mimo spełnienia przez niego przesłanek art. 6 ust. 1 ww. ustawy. Nadto w jej ocenie doszło do naruszenia art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, poprzez ustalenie udziałów sprzecznie z dokumentami istniejącymi w dacie wydania decyzji oraz niezgodnego ze stanem faktycznym, co spowodowało, że osoba uprawniona do udziału wskazanego w poz. 46 została określona jako nieposiadająca gospodarstwa rolnego i niekorzystająca faktycznie z gruntów wspólnoty. Ponadto wnioskodawczyni wskazała na naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1, 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.). Wskazała również, że w dniu 5 grudnia 1960 r. została zawarta umowa w formie zwykłej, pisemnej między W. K. i jego dziećmi J, W. i M., na mocy której gospodarstwo rolne wraz z prawem korzystania ze wspólnego pastwiska zostało przekazane synowi J. K., a organ I instancji nie przeanalizował istotnych dokumentów, ani nie zbadał faktycznego stanu posiadania. W dniu 28 kwietnia 2011 r. B. L. wniosła o oddalenie wniosku E. M.. W dniu 6 lutego 2012 r. do SKO wpłynął wniosek Spółki [...] wsi O. o treści tożsamej z wnioskiem skarżącej. Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] (dalej decyzja z [...] stycznia 2013 r.) SKO odmówiło stwierdzenia nieważności powołanej wyżej decyzji z dnia [...] października 1967 r. W uzasadnieniu, Kolegium wskazało na brak przesłanek do stwierdzenia nieważności ww. decyzji oraz brak interesu prawnego po stronie wnioskodawczyń E. M. i B. L.. Skarżąca i Spółka [...] wsi O. złożyły wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. Po rozpoznaniu wniosku SKO uchyliło w całości swoją decyzję z [...] stycznia 2013 r. i odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z [...] października 1967 r. w zakresie dotyczącym poz. 46, załącznika nr 1 dotyczącej praw W. K., a w pozostałym zakresie umorzyło postępowanie jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, że ewentualne roszczenia wysuwane przez prawnuczkę E. M. o uwzględnienie praw J. K. mogłyby stanowić podstawę wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] października 1967 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jak również uznało wykazanie interesu prawnego Skarżącej i B. L.. Skargę na ww. decyzję wniosła E. M. zarzucając naruszenie przepisów postępowania: art. 8, art. 10 § 1 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 k.p.a., art. 80 k.p.a., art.136 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO z dnia [...] grudnia 2014 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wyrokiem z 16 czerwca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W uzasadnieniu WSA wyjaśnił, że organ II instancji dokonał wyczerpującej i prawidłowej oceny kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji pod względem przesłanek, w rozumieniu art. 156 §1 k.p.a. WSA w pełni podzielił ustalenia i argumentację organu odwoławczego. Jego zdaniem kontrolowana decyzja nie jest obarczona żadną z wad nieważnościowych, w szczególności nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, które jako kwalifikowane naruszenie wymaga stwierdzenia, że doszło do oczywistego uchybienia jasnego przepisu wywołującego skutki nie do pogodzenia z zasadami państwa prawa. Sąd I instancji podniósł, że teza skarżącej, zgodnie z którą okoliczność, że J. K., w jej ocenie, jako udziałowiec wspólnoty gruntowej, nie został wymieniony w załączniku do decyzji z dnia [...] października 1967 r., miałaby stanowić o jej nieważności, jest nieuzasadniona. WSA wyjaśnił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą pozostaje jedynie ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z istotnych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Oznacza to, że w tym postępowaniu nie można rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a. wady decyzji mają charakter materialnoprawny. Ich występowanie powoduje, że z mocy decyzji powstaje albo stosunek prawny ułomny, albo w ogóle się on nie nawiązuje. Wady tkwią w samej decyzji i godzą w podmiotowe elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Nie są to wady o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie takich wad dokonywane jest na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania. Następnie WSA odnosząc się do zarzutu skarżącej wyjaśnił, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z normą prawną przez proste ich zestawienie ze sobą. Chodzi w tym przypadku o błędy w zastosowaniu prawa i mające charakter oczywisty. Konkludując, WSA stwierdził, że nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji ze względu na wskazane we wniosku naruszenia prawa procesowego. W przeciwnym razie doszłoby do obejścia ustalonego w art. 148 k.p.a. terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania. Nie jest dopuszczalne zatem przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby stanowić zarazem jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Odnosząc się do przedstawionych w skardze zarzutów, WSA wskazał, że okoliczności te mogą być oceniane wyłącznie przez pryzmat przesłanki wznowieniowej, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. WSA podkreślił, że postępowanie nieważnościowe jest ograniczone wyłącznie do oceny legalności kontrolowanej decyzji, zaś tryby nadzwyczajne, wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności decyzji, nie są wobec siebie konkurencyjne i nie mogą być stosowane zamiennie, ponieważ uruchomienie każdego z nich oparte jest na innych przesłankach, enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 i art. 156 § 1 k.p.a. Organ nadzorczy w tym postępowaniu nieważnościowym nie jest więc uprawniony do oceny kontrolowanego rozstrzygnięcia w oparciu o zgromadzone dowody w sprawie. Pismem z dnia 28 sierpnia 2015 r. skargę kasacyjną wniosła skarżąca, E. M. zaskarżając wyrok z 17 lutego 2015 r. w całości i zarzucając mu: I. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 134 § 1 w zw. z art.141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a), poprzez zaniechanie przez WSA odniesienia się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 8, 10 § 1, 7, 77 § 1, 78, 80, 107 § 3 i art. 136 k.p.a. co doprowadziło do nierozpoznania skargi, 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 151 i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez brak należytej kontroli decyzji administracyjnej pod względem jej zgodności z prawem, skutkującej oddaleniem skargi, w sytuacji gdy skarga zasługiwała na uwzględnienie oraz pominięcie całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, wyrażającym się brakiem dostrzeżenia przez WSA: a) naruszenia przez SKO art. 8 k.p.a., poprzez nieuzasadnioną zmianę stanowiska w przedmiocie potrzeby przeprowadzenia, w ramach postępowania wyjaśniającego, rozprawy celem odebrania zeznań świadków na okoliczność wskazania, kto posiadał gospodarstwo rolne oraz faktycznie korzystał z gruntów wspólnoty w okresie od 5 lipca 1962 r. do 5 lipca 1963 r., pomimo wcześniejszego poinformowania strony o planowanej rozprawie, co doprowadziło do naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, b) naruszenia przez SKO art. 10 § 1 k.p.a., poprzez niezawiadomienie strony o zgromadzeniu materiału dowodowego i zakończeniu postępowania, przez co skarżąca została pozbawiona możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań, w szczególności ustosunkowania się do przeciwstawnych oświadczeń składanych w sprawie przez uczestniczkę postępowania B. L., c) naruszenia przez SKO art. 7, 77 § 1, 78, 80 i art. 136 k.p.a., poprzez zaniechanie przez organ wyczerpującego wyjaśnienia sprawy i jej załatwienia, w szczególności zaniechanie zweryfikowania przeciwstawnych oświadczeń stron w przedmiocie spełnienia przesłanek z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, tj. w zakresie posiadania gospodarstwa rolnego i faktycznego korzystania z gruntów wspólnoty w okresie od 5 lipca 1962 r. do 5 lipca 1963r., co skutkowało błędnym uznaniem Sądu, że organ drugiej instancji dokonał wyczerpującej i prawidłowej oceny kontrolowanej decyzji, d) naruszenia przez SKO art. 107 § 3 k.p.a., przez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn, z powodu których Kolegium odmówiło wiarygodności i mocy dowodowej oświadczeniom złożonym przez C. K., W. O., K. O. i K. T. z dnia 15 marca 2010 r., pomimo że treść tych oświadczeń pozostawała w sprzeczności z treścią decyzji z dnia [...] października 1967 r. i oświadczeniami przedstawionymi przez B. L., e) naruszenia przez SKO art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez uchylenie w całości decyzji Kolegium z dnia [...] stycznia 2013 r. i odmowę stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 1967 r. w zakresie dotyczącym poz. 46, załącznika nr 1 do ww. decyzji dotyczącej praw W. K., podczas gdy W. K. nie spełniał przesłanek z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez bezzasadne nieuwzględnienie skargi, w sytuacji gdy decyzja Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Piasecznie z dnia 2 października 1967 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 6 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 2 i art. 9 ust 3 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, które to naruszenie stanowiło podstawę stwierdzenia nieważności decyzji. II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 6 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 2 i art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, skutkujące akceptacją nieuprawnionego stanowiska organu, że w okresie od dnia 5 lipca 1962 r. do dnia 5 lipca 1963 r. W. K. faktycznie korzystał ze wspólnoty i posiadał gospodarstwo rolne, tj. spełniał przesłanki jako osoba uprawniona do udziału we wspólnocie gruntowej, podczas gdy z dotychczas zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynikało, że: a) na podstawie nieformalnej umowy z dnia 5 grudnia 1960 r. W. K. przekazał gospodarstwo rolne na rzecz najstarszego syna J. K, b) w okresie od dnia 5 lipca 1962 r. do dnia 5 lipca 1963 r. z udziału we wspólnocie gruntowej wsi O. faktycznie korzystał syn W. K., J. K., co potwierdzają oświadczenia C. K., W. O, K. O. i K. T. złożone w dniu 15 marca 2010 r., c) grunt o pow. 0,21 ha odpowiadający działce oznaczonej później jako 31 nie został ujęty w pierwszej ewidencji gruntów z 1962 r., do której wpisany był W. K. jako władający, grunt ten znajdował się już od 1960 r. w posiadaniu J. K., a jedynie zbycie tej działki nastąpiło w okresie późniejszym tj. w dniu 10 marca 1965 r. co potwierdza oświadczenie z dnia 10 marca 1965 r. Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego. Rozpatrując skargę kasacyjną w tym zakresie należało stwierdzić, że zaskarżony wyrok sądu I instancji - mimo częściowo błędnego, a konkretnie niepełnego uzasadnienia - odpowiada prawu. Należy wskazać w tym zakresie, że sąd I instancji faktycznie bezpośrednio nie odniósł się do poszczególnych zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, a takie niepełne uzasadnienie mieści się w pojęciu "błędnego uzasadnienia" (por. wyrok NSA z 15 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 2013/11, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA). Korzystając jednak z dyspozycji art. 184 p.p.s.a. i mając na uwadze, że ww. brak uzasadnienia nie wpłynął na poprawność rozstrzygnięcia dokonanego przez sąd I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone orzeczenie, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Podkreślenia wymaga, że brak szczegółowego odniesienia się w uzasadnieniu wyroku WSA do niektórych zarzutów podnoszonych w skardze do tego Sądu, a uznanych przez NSA za nieuzasadnione, nie stanowi naruszenia prawa, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2004 r., GSK 810/04, CBOSA). Wynika z tego, że niepełne sporządzenie uzasadnienia przez WSA nie prowadzi do uwzględnienia skargi kasacyjnej, jeżeli to naruszenie prawa nie miało wpływu na trafność i zasadność rozstrzygnięcia. Taka sytuacja miała, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, miejsce w niniejszej sprawie. Sąd I instancji odnosząc się sumarycznie do sformułowanych w skardze zarzutów stwierdził, że podniesione przez stronę skarżącą okoliczności mogą być postrzegane wyłącznie przez pryzmat przesłanki wznowieniowej, o której stanowi art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Poddając kontroli decyzję wydaną w nadzwyczajnym trybie stwierdzenia nieważności, WSA nie miał prawnych możliwości ku temu, ażeby rozpoznać podniesione zarzuty w kategoriach innego nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego, gdyż w ten sposób wyszedłby poza granice rozpoznawanej sprawy. Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował stanowisko organu II instancji, odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji w części oraz umorzenia postępowania w pozostałym zakresie. Odnosząc się do poszczególnych podstaw stwierdzenia nieważności WSA wskazał, że decyzja z [...] października 1967 r. została wydana przez właściwy organ, nie była niewykonalna, ani nie zawierała wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skarżącej kasacyjnie należy wskazać, że słusznie WSA przyjął, że nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji ze względu na wskazane w podaniu o wszczęcie postępowania, a także w skardze kasacyjnej naruszenia prawa procesowego. Wady decyzji prowadzące do jej nieważności zostały wyliczone enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1-6 k.p.a., stąd też nie ma możliwości oparcia nieważności decyzji na innych niż wymienione w przepisie przyczynach. Słusznie wskazano, że wady nieważności mają charakter materialnoprawny, ponieważ tkwią w samej decyzji, a nie w poprzedzającym ją postępowaniu. Za rażące naruszenie prawa nie można więc uznać okoliczności, że wskazywana przez skarżącą strona nie brała udziału w postępowaniu. Fakt ten jest bowiem badany w ramach przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), ponieważ jest to tryb właściwy do usuwania wad mających charakter proceduralny. Jak słusznie przyjmuje się w orzecznictwie i doktrynie, tryby nadzwyczajne są wobec siebie niekonkurencyjne, a zatem przesłanka do wznowienia postępowania nie może zostać uwzględniona w postępowaniu prowadzonym w trybie nieważnościowym. (por. wyrok NSA z 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 1040/15, CBOSA oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 października 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 563/16, CBOSA). Ponadto należy zgodzić się z poglądem zaprezentowanym przez Sąd I instancji, że rozwiązanie takie mogłoby prowadzić do obejścia wskazanego w art. 148 k.p.a. terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania. Uzasadnionym nie okazał się ponadto zarzut naruszenia przez sąd I instancji art. 10 § 1 k.p.a., ponieważ skarżąca kasacyjnie nie przedstawiła takich konkretnych okoliczności prawnych i faktycznych, których podniesienie przed wydaniem zaskarżonej do sądu decyzji mogłoby mieć wpływ na jej treść. Konkludując należało stwierdzić, że ujawnione wady proceduralne nie mają znaczenia z punktu widzenia procedury nieważnościowej, ponieważ ocenie w tym trybie nadzwyczajnym podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a poprzedzające ją postępowanie może być tylko elementem prowadzącym do tej oceny (por. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005 r., s. 713). Nie mogły one mieć także istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Odnosząc się do drugiej podstawy kasacyjnej, tj. naruszenia przepisów prawa materialnego należało stwierdzić, że podniesione i w tym zakresie zarzuty okazały się bezzasadne. Wskazywane naruszenia przepisów ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych dotyczą ustaleń faktycznych dokonywanych przez organ I instancji, a konkretnie nieuprawnionego zdaniem skarżącej przyjęcia, że W. K. spełniał przesłanki, jako osoba uprawniona do udziału we wspólnocie gruntowej. Wszystkie wskazywane przez skarżącą okoliczności sprowadzają się do żądania ustalenia, kto był, a kto nie był uprawniony do udziału we wspólnocie. Postępowanie nieważnościowe nie jest jednak, jak wskazano powyżej, właściwym trybem do dokonywania takich ustaleń faktycznych, ponieważ leżą one w granicach trybu wznowienia postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, NSA uznał, że zaskarżone orzeczenie mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu i dlatego na podstawie przepisu art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.