III SA/Lu 448/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom,, Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Protokolant Asystent sędziego Dorota Winiarczyk - Ożóg, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 2 lipca 2015 r. sprawy ze skargi F. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia zezwolenia w części dotyczącej punktu gier oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] Dyrektor Izby Celnej w B., po rozpatrzeniu odwołania F. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W., utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2014 r., Nr [...] stwierdzającą wygaśnięcie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...] z dnia [...] października 2008 r., nr [...], w części dotyczącej punktu gier wymienionego w pozycji 20 załącznika nr 1. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: Dyrektor Izby Skarbowej w L. decyzją z dnia [...] października 2008 r., nr [...] udzielił F. Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością w W. zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...] w punktach wymienionych w załączniku nr 1 do decyzji, na okres 6 lat, do dnia 28 października 2014 r. W pozycji [...] załącznika wymieniono punkt gier Sklep [...]. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] Dyrektor Izby Celnej w B. zmienił powyższą decyzję w zakresie nieprzekraczalnego terminu rozpoczęcia działalności i w stosunku do wnioskowanych punktów przedłużył termin o 6 miesięcy i określił go na dzień 14 lipca 2011 r. Kolejną decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., Dyrektor Izby Celnej w B. stwierdził wygaśnięcie wyżej wymienionej decyzji w części dotyczącej punktu gier wymienionego w pozycji 20 załącznika nr 1. W uzasadnieniu organ podniósł, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 48 ust. 2 w związku z art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2015 r., poz. 612 z późn. zm.), dalej: ustawa o grach hazardowych. Z przepisu tego wynika, że w przypadku nierozpoczęcia działalności w terminie określonym w koncesji lub zezwoleniu, koncesja lub zezwolenie wygasa w całości lub w części, w której nie podjęto działalności. Odnosząc się do sprawy, organ wskazał, że w zezwoleniu nieprzekraczalny termin rozpoczęcia działalności określono na dzień 28 października 2009 r. Na wniosek Spółki przedłużono ten termin do dnia 14 lipca 2011 r. Skarżąca w zakreślonym terminie nie rozpoczęła działalności w punkcie gier wymienionym w pozycji 20. Po rozpatrzeniu odwołania, Dyrektor Izby Celnej w B. decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2014 r. W uzasadnieniu Dyrektor Izby Celnej wskazał, że z pisma Naczelnika Urzędu Celnego w L. z dnia [...] marca 2014 r. wynikało, że skarżąca nie prowadziła w punkcie gier wymienionym w pozycji 20 działalności polegającej na urządzaniu gier na automatach o niskich wygranych. Tymczasem w zezwoleniu udzielonym decyzją z dnia z dnia [...] października 2008 r., nr [...], zmienionym decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., zakreślono termin rozpoczęcia działalności na dzień [...] lipca 2011 r. Organ podniósł, że wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11, na który powoływała się skarżąca, odnosił się do innych przepisów niż art. 48 ust. 2 ustawy o grach hazardowych. Dyrektor Izby Celnej nie może natomiast odmówić stosowania i egzekwowania obowiązujących przepisów, dopóki uprawnione organy nie stwierdzą niezgodności danego aktu z Konstytucją RP lub normami prawa międzynarodowego. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisu art. 129 ust. 2, 135 ust. 2, 138 ust. 1, 144 w zw. z art. 4 ust. 1 lit. a, 6 ust. 1, 14 ust. 1, 15 ust. 1, 59 pkt 4 u.g.h. i w zw. z art. 1 pkt 11 dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. U. UE L z dnia 21 lipca 1998 r., Nr 204, str. 37 z późn. zm.), dalej: dyrektywa nr 98/34/WE. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w B. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Postanowieniem z dnia 24 września 2014 r. Sąd zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie do czasu udzielenia przez Trybunał Konstytucyjny odpowiedzi na pytanie prawne w sprawie P 4/14. Postanowieniem z dnia 1 kwietnia 2015 r. Sąd podjął zawieszone postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zaważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora Izby Celnej w B., stwierdzająca wygaśnięcie udzielonego skarżącej spółce zezwolenia Dyrektora Izby Skarbowej w L. z dnia [...] października 2008 r. na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...], w części dotyczącej punktu gier wskazanego w pkt 20 załącznika nr 1. Postępowanie administracyjne w sprawie zostało wszczęte postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r., w trakcie obowiązywania ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych. Zezwolenie na prowadzenie działalności udzielone zostało natomiast skarżącej spółce pod rządem poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27, z późn. zm.), dalej: u.g.w. Stosownie do art. 117 ustawy o grach hazardowych, udzielone przed dniem wejścia w życie ustawy zezwolenia na urządzanie i prowadzenie gier i zakładów wzajemnych zachowują ważność do czasu ich wygaśnięcia. Z brzmienia powołanego przepisu wynika, że z chwilą wejścia w życie ustawy o grach hazardowych nie nastąpiło automatyczne wygaśnięcie zezwoleń udzielonych na podstawie przepisów poprzednio obowiązujących. Wszystkie zezwolenia, w szczególności zezwolenia udzielane na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych zachowały ważność do czasu ich wygaśnięcia. Ustawa o grach hazardowych wprowadziła jednak nowe rozwiązania w zakresie zasad i dopuszczalności organizacji gier hazardowych, nieznane poprzednio obowiązującej ustawie i nie przewidziała możliwości urządzania gier na automatach poza kasynami gry. Z tego względu konieczne było określenie, w jaki sposób działalność ta może być nadal prowadzona na podstawie ważnych zezwoleń oraz jakie przepisy mają do tej działalności zastosowanie. Unormowanie tych zagadnień nastąpiło w przepisach przejściowych i dostosowujących, zawartych w art. 117 - 143 ustawy o grach hazardowych. Działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych dotyczy przede wszystkim art. 129 ust. 1 ustawy. Zgodnie z tym przepisem, działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy jest prowadzona, do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, przez podmioty, którym ich udzielono, według przepisów dotychczasowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Przepis art. 129 ust. 1 zezwala zatem na dalsze prowadzenie działalności na podstawie wcześniej uzyskanego zezwolenia. Przepis ten nie określa natomiast skutków nieprowadzenia działalności po wejściu w życie nowej ustawy. Częściową regulację w tym zakresie zawiera art. 121 ustawy o grach hazardowych, który stanowi, że do wygaśnięcia, w związku z nierozpoczęciem działalności, zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych. Powołany przepis art. 36 ust. 5 stanowi, że zezwolenia w zakresie gier na automatach niskich wygranych wygasają, jeżeli w terminie jednego roku od dnia ich udzielenia nie podjęto działalności objętej zezwoleniem. W orzecznictwie pod rządem ustawy z 1992 r. przyjmowano jednolicie, że przepis art. 36 ust. 5 dotyczy tylko tych podmiotów, które w ogóle nie rozpoczęły działalności, objętej zezwoleniem. Uznawano, że rozpoczęcie i prowadzenie działalności w części miejsc, wskazanych w zezwoleniu na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oznacza brak podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia na podstawie art. 36 ust. 5. Wyrażano bowiem pogląd, że przepis art. 36 ust. 5 nie pozwala na stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia w części. W wyroku z dnia 20 stycznia 2009 r. sygn. akt II GSK 480/08 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że przepis art. 36 ust. 5 ustawy regulujący materię wygaśnięcia zezwolenia używa pojęcia "podjęcia działalności", które należy rozumieć jako zainicjowanie działalności, chociażby w jednym punkcie w terminie w tym przepisie określonym. Skoro odwołuje się do podjęcia działalności objętej zezwoleniem, a to, jak wynika z art. 35 ust. 1, odnosi się do urządzania i prowadzenia działalności, to przyjąć należy, że chodzi tutaj o podjęcie urządzania i prowadzenia działalności, chociażby w jednym punkcie objętym zezwoleniem. W nowej ustawie przewidziano przepis o podobnym do art. 36 ust. 5 brzmieniu. Jest to art. 48 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, który stanowi, że w przypadku nierozpoczęcia działalności w terminie określonym w koncesji lub zezwoleniu, koncesja lub zezwolenie wygasają w całości lub w części, w której nie podjęto działalności. Przepis art. 48 ust. 2 wyraźnie zatem stanowi, że częściowa tylko realizacja udzielonego zezwolenia, w szczególności w zakresie miejsca prowadzenia działalności oznacza wygaśnięcie zezwolenia w pozostałej części, czyli w części, w której działalności nie podjęto. Po wejściu w życie ustawy o grach hazardowych w orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowały się różne poglądy odnośnie do tego, które przepisy - art. 36 ust. 5 u.g.w. czy art. 48 ust. 2 ustawy o grach hazardowych – należy stosować do wygaśnięcia zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy o grach hazardowych w związku z nierozpoczęciem działalności objętej zezwoleniem. Sąd w niniejszej sprawie podziela pogląd, że przepis art. 121 (a w konsekwencji art. 36 ust. 5 ustawy o grach i zakładach wzajemnych) może znaleźć zastosowanie wyłącznie do podmiotów, które w ogóle nie podjęły działalności w zakresie objętym ustawą o grach hazardowych, a nie w sytuacji, gdy została ona podjęta w niektórych wyznaczonych punktach (vide np. wyroki NSA: z dnia 19 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 1545/12 oraz z dnia 14 marca 2014 r., II GSK 1966/12; wyrok WSA w Kielcach z dnia 8 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 454/12, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 236/13, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 listopada 2012 r. sygn. akt 642/12, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 738/13). Bezsporne jest, że skarżąca prowadziła działalność w innych punktach objętych zezwoleniem z dnia [...] października 2008 r., nr [...]. Przepis art. 121 (a w konsekwencji art. 36 ust. 5 ustawy o grach i zakładach wzajemnych) nie ma więc w przypadku skarżącej spółki zastosowania. W związku z powyższym należy przyjąć, że do podmiotów, które podjęły działalność przynajmniej w jednym punkcie wymienionym w zezwoleniu, zastosowanie ma art. 129 ustawy o grach hazardowych, który zezwala na dalsze prowadzenie działalności na podstawie zezwolenia udzielonego pod rządem ustawy z 1992 r., na dotychczasowych zasadach, o ile nowa ustawa nie stanowi inaczej. Sąd podziela wyrażony w przytoczonych wyżej orzeczeniach pogląd, że w konsekwencji do podmiotów tych zastosowanie ma art. 48 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, który przewiduje wygaśnięcie zezwolenia w części, w której dany podmiot nie podjął działalności. Nowa ustawa nie przewiduje zatem możliwości dalszego prowadzenia działalności w takim zakresie, w jakim nie rozpoczęto jej w terminie określonym w zezwoleniu, bowiem przewiduje wygaśnięcie zezwolenia w tej części. Jest to rozwiązanie racjonalne. Skoro przedsiębiorca nie rozpoczął działalności w określonym miejscu, mimo uzyskania zezwolenia na prowadzenie działalności w tym miejscu i określenia terminu jej rozpoczęcia, niczym nieuzasadnione byłoby przyjęcie, że zezwolenie jest nadal w tej części ważne. Należy zauważyć, że po upływie nieprzekraczalnego terminu rozpoczęcia działalności w określonym miejscu, sprzeczne z prawem i warunkami udzielonego zezwolenia byłoby podjęcie działalności w tym samym miejscu na podstawie dotychczasowego zezwolenia. Niezależnie zatem od przyjętego w ustawie rozwiązania, niedopuszczalne byłoby prowadzenie działalności w tym zakresie. W istocie zatem zezwolenie utraciłoby moc w tej części, bowiem nie mogłoby być wykorzystywane zgodnie z prawem. Przepis przewidujący wygaśnięcie zezwolenia w tej części jest więc rozwiązaniem w pełni uzasadnionym. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżąca nie rozpoczęła działalności w punkcie gier wymienionym pod pozycją 20 załącznika w zakreślonym terminie. Z decyzji Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] stycznia 2011 r., Nr [...], zmieniającej zezwolenie z dnia [...] października 2008 r., nr [...] wynika, że nieprzekraczalnym terminem rozpoczęcia działalności w zakresie urządzania gier na automatach o niskich wygranych był dzień 14 lipca 2011 r. Powyższe oznacza, że skarżąca uzyskała możliwość dalszego prowadzenia działalności w spornym punkcie gier już po wejściu w życie ustawy o grach hazardowych, a mimo to nie podjęła działalności w terminie wskazanym w zezwoleniu. Skoro skarżąca w tym terminie nie rozpoczęła działalności we wskazanym wyżej punkcie gier, nie może jej nadal prowadzić na dotychczasowych zasadach. Ustawa o grach hazardowych nie przewiduje bowiem takiej możliwości. Zgodnie z art. 48 ust. 2 w zw. z art.129 ust. 1 ustawy zezwolenie skarżącej wygasło w tej części. Zaskarżona decyzja jest zatem prawidłowa. Podkreślić w tym miejscu również należy, że ustawa o grach hazardowych pozwoliła na dalsze prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na podstawie dotychczasowych zezwoleń i nie wprowadziła generalnego zakazu zmiany zezwoleń. Zakaz zmiany zezwoleń, przewidziany w art. 135 ust. 2 ustawy, ograniczony został tylko do jednego elementu zezwolenia: miejsca urządzania gier, ponadto nie dotyczy on zmiany polegającej na zmniejszeniu liczby punktów gier na automatach. Nowa ustawa nie wprowadziła zatem żadnych radykalnych rozwiązań uniemożliwiających podmiotom gospodarczym prowadzenie dotychczasowej działalności. Przeciwnie, zagwarantowała dalsze jej prowadzenie na dotychczasowych zasadach, wyeliminowała jedynie możliwość zmiany decyzji ostatecznych w określonym, niewielkim zakresie. Nie sposób również nie zauważyć, że zmiana decyzji ostatecznych jest trybem nadzwyczajnym, który stosowany być może tylko i wyłącznie w przypadku spełnienia ściśle określonych przesłanek. Bezpodstawny jest również zarzut naruszenia art. 1 pkt 4 w związku z art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE w związku z wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11. Odnosząc się do tego zarzutu należy stwierdzić, że wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11, został wydany w trybie prejudycjalnym w związku z trzema pytaniami w sprawach dotyczących art. 129 ust. 2, art. 135 ust. 2 i art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych. Podkreślić w tym miejscu należy, że organ nie stosował przepisów art. 129 ust. 2, art. 135 ust. 2 i art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych z 2009 r. i żaden z nich nie stanowił podstawy rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Trybunał Sprawiedliwości orzekł, że przepis art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasady dotyczące usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U.UE.L.98.204.37 z późn. zm.), należy interpretować w ten sposób, że przepisy krajowe tego rodzaju, jak przepisy ustawy o grach hazardowych, które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalnie "przepisy techniczne" w rozumieniu tego przepisu, w związku z czym ich projekt powinien zostać przekazany Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy wskazanej dyrektywy, w wypadku ustalenia, że przepisy te wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów, a dokonanie tego ustalenia należy do sądu krajowego. Trybunał Sprawiedliwości uzależnił zatem ocenę technicznego albo nietechnicznego charakteru przepisów ustawy o grach hazardowych od ustalenia (oceny), czy te przepisy wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów, tj. automatów do gier o niskich wygranych. Tego rodzaju skutków nie sposób natomiast wyprowadzić z art. 48 ust. 2 ustawy, który niejako dostosowuje sytuację prawną (zakres udzielonego zezwolenia) do istniejącej już sytuacji faktycznej niepodjęcia przez podmiot działalności w terminie zakreślonym w zezwoleniu. W związku z powyższym organ słusznie w niniejszej sprawie zastosował art. 48 ust. 2 ustawy o grach hazardowych. Podsumowując, stwierdzić należy, że niepodjęcia przez skarżącą działalności w wyżej wymienionym punkcie gier nie można w żaden sposób łączyć ze skutkami nowej ustawy o grach hazardowych, uniemożliwiającej prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry. Przyczyny powodujące niewykonywanie działalności przez skarżącą są rezultatem przyjętego przez nią sposobu zarządzania i kierowania interesami majątkowymi przedsiębiorstwa i nie wynikają ze skutków prawnych wprowadzenia nowych uregulowań ustawowych. Zarzuty skarżącej w tym zakresie uznać należy zatem za nieuzasadnione. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.).