II OZ 1307/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Flasińska po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2222/14 w zakresie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Gminy B. z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia 16 października 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2222/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. do udziału w postępowaniu w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Gminy B. z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu postanowienia, powołując uprzednio przepisy art. 33 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej p.p.s.a., Sąd wskazał, że procedura uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest określona przepisami k.p.a., lecz ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199). Oznacza to, że w sprawie dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mamy do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego. Postępowanie takie jest postępowaniem odrębnym, a odrębność taka odnosi się zarówno do podjęcia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i wniesienia do sądu administracyjnego skargi na tę uchwałę. Sąd przywołał dalej treść art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) - dalej u.s.g., wskazując, że w sytuacji opisanej tym przepisem stronami postępowania sądowego są wyłącznie wojewoda jako organ nadzoru oraz właściwy organ gminny, którego rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy. W postępowaniu tym nie mogą natomiast brać udziału inne podmioty, w tym i wymienione w art. 33 § 2 p.p.s.a. Sąd podkreślił ponadto, że przedmiotem skargi jest uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która zapadła wskutek procedury określonej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie mamy tu więc do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej. Niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne zainicjował Wojewoda Mazowiecki i jest to wyraz realizacji jednego z przysługujących mu uprawnień, które służy wykonywaniu nadzoru nad działalnością gminy. Legitymacja skargowa Wojewody Mazowieckiego oparta jest na samodzielnej podstawie prawnej wynikającej z powołanego art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten, jako lex specialis, wyklucza udział w tym postępowaniu innych uczestników na podstawie regulacji ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosło Stowarzyszenie [...] w W. W zażaleniu zarzucono naruszenie art. 33 § 2 p.p.s.a. oraz art. 93 ust. 1 u.s.g. poprzez ich błędną wykładnię i nieuprawnione uznanie, że przesłankę (braku) "udziału w postępowaniu administracyjnym" należy odnosić także do uprawnienia organizacji społecznej, o którym mowa w art. 33 § 2 p.p.s.a. oraz nieuzasadnione przyjęcie, że odniesienie się w tym przepisie do "postępowania administracyjnego" oznacza wyłącznie postępowanie określone w art. 1 k.p.a., podczas gdy w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że organizacje społeczne mogą uczestniczyć w postępowaniach dotyczących skarg na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego na mocy art. 33 § 2 p.p.s.a. Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, ewentualnie o uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 33 § 2 p.p.s.a., udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. W doktrynie brak jednolitości co do sposobu rozumienia pojęcia "postępowanie administracyjne", którym posługują się przepisy p.p.s.a., w tym art. 33 § 2 p.p.s.a. Co do zasady "postępowanie administracyjne" to ciąg czynności procesowych podejmowanych przez organy administracji publicznej oraz inne podmioty postępowania w celu rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w formie decyzji administracyjnej oraz ciąg czynności procesowych podjętych w celu weryfikacji decyzji administracyjnej regulowanego przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl art. 5 § 1 k.p.a., jeżeli przepis prawa powołuje się ogólnie na "przepisy postępowania administracyjnego", rozumie się przez to przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (B. Adamiak [w:] System prawa administracyjnego pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, t. 9, Prawo procesowe administracyjne, 2 wydanie, Warszawa 2014 r., s. 8). Na gruncie art. 33 § 2 p.p.s.a. dopuszcza się też szersze rozumienie postępowania administracyjnego w znaczeniu "postępowanie przed organem administracji publicznej", jeżeli przepisy normujące to postępowanie przewidują w nim udział stron (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 5, Warszawa 2012 r., s. 118). Przykładowo w postępowaniu ze skargi rady gminy na zarządzenie zastępcze wojewody stwierdzające wygaśnięcie mandatu radnego status uczestnika postępowania sądowoadministracyjnego przysługuje osobie, której interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy zarządzenie zastępcze, jeżeli osoba ta nie brała udziału w postępowaniu nadzorczym, gdyż przepis art. 98 a ust. 3 u.s.g. wprost przesądza o interesie prawnym takiej osoby w tym postępowaniu (wyr. NSA z dnia 13 sierpnia 2009 r., II OSK 712/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie jest zatem wykluczone zastosowanie przepisu art. 33 § 2 p.p.s.a. w sprawach, w których wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie było poprzedzone postępowaniem prowadzonym na podstawie k.p.a., jeżeli przepisy szczególne regulujące postępowanie przed organem administracji przewidują udział stron w tym postępowaniu, wskazując tym samym na interes prawny podmiotów, które mogą być stronami danego postępowania (por. post. NSA z 27 października 2015 r., II OZ 1000/15, z 15 kwietnia 2015 r., II OZ 229/15, z 14 czerwca 2013 r., II OZ 457/13, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Kwestią sporną w tej sprawie jest to, jakie są przesłanki dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zgodnie z art. 9 p.p.s.a. organizacja społeczna, w zakresie swojej działalności statutowej, może brać udział w postępowaniu w przypadkach określonych w niniejszej ustawie. Aby organizacja społeczna mogła uczestniczyć w postępowaniu sądowoadministracyjnym jako uczestnik na prawach strony konieczne jest więc łączne spełnienie następujących przesłanek wynikających z art. 33 § 2 p.p.s.a.: sprawa sądowoadministracyjna musi dotyczyć interesu prawnego innych osób i zakresu statutowej działalności organizacji społecznej oraz przedmiotem sprawy muszą być akty podjęte w toku postępowania administracyjnego. Ograniczenie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym tą ostatnią przesłanką wynika z obowiązku wykładni normy prawnej w kontekście całego przepisu prawnego, a art. 33 § 2 p.p.s.a. w pierwszej normie ustanawia ograniczenie przesłanką postępowania administracyjnego i stanowi o połączeniu tych dwóch norm prawnych spójnikami "a także". Przyjęcie takiej konstrukcji jest zgodne z koncepcją ochrony interesu prawnego wnoszącego skargę. Dopuszczenie innych podmiotów, z przyznaniem ich praw procesowych, jest możliwe, gdy przepis tak stanowi. Ochrona obiektywnego porządku prawnego ma gwarancje w tym, że sąd nie jest związany granicami skargi, a gdy zachodzi konieczność ochrony praworządności, legitymację do złożenia skargi ma prokurator (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Metodyka pracy sędziego w sprawach administracyjnych, Warszawa 2015 r., str. 197). W literaturze wskazuje się również, że wniosek taki wynika zarówno z systemowej wykładni art. 33 § 2 p.p.s.a., jak i z interpretacji art. 50 § 1 p.p.s.a., który uzależnia legitymację skargową organizacji społecznej w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób od tego, czy uczestniczyła ona uprzednio w postępowaniu administracyjnym. Łączne odczytywanie w/w przepisów wskazuje, że ograniczenie ustanowione w przywołanym wyżej art. 50 § 1 p.p.s.a. powinno dotyczyć również organizacji społecznej zgłaszającej wniosek o dopuszczenie jej do postępowania w sprawach innych osób (por. A. Nędzarek, Znaczenie udziału organizacji społecznej w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, nr 4/2014). Dodać należy, iż udział organizacji społecznych w postępowaniu administracyjnym reguluje art. 31 k.p.a. oraz przepisy szczególne zawarte w różnych ustawach materialnoprawnych. Przykładowo przepisu art. 31 k.p.a. nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - Dz. U. 2013 r., poz. 1409 ze zm.), chyba, że postępowanie to wymaga udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235, z późn. zm.), o czym stanowi art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego. Przepis art. 44 powołanej ustawy z 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku, będący również przepisem szczególnym w stosunku do art. 31 k.p.a., stanowi, iż organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony, jeżeli prowadzą działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody, przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania. Organizacje takie mają prawo, po spełnieniu ustawowych przesłanek, wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, nawet jeżeli nie brały udziału w postępowaniu administracyjnym przed organem I instancji (art. 44 ust. 2 powołanej ustawy), czy też prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa (art. 44 ust. 3 powołanej ustawy). W orzecznictwie podkreśla się, że przepis art. 44 ust. 3 powołanej ustawy nie ma zastosowania w postępowaniach sądowoadministracyjnych ze skarg na uchwały dotyczące miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Postępowanie o uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest postępowaniem przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów indywidualnych sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych (art. 1 pkt 1 k.p.a.). Jest to szczególne postępowanie dotyczące uchwały w sprawach z zakresu administracji publicznej, której przedmiotem jest akt planowania w postaci miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Krąg podmiotów uprawnionych do zaskarżenia takiego aktu wynika nie z przepisów ustawy o postępowaniu sądowoadministracyjnym czy z art. 44 ust. 3 wymienionej wyżej ustawy z 3 października 2008 r., lecz został samodzielnie określony przepisem art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (wyrok NSA z 18 grudnia 2009 r., II OSK 1539/09, postanowienie NSA z 2 lutego 2010 r., II OSK 40/10, wyrok NSA z 1 grudnia 2010 r., II OSK 1919/10, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Powołane regulacje wskazują, że w szczególności w sprawach wymagających udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko udział organizacji ekologicznej w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest także uzależniony od tego, czy uprzednio organizacja taka brała lub mogła brać udział w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu k.p.a. Zaskarżona uchwała Rady Gminy B. z dnia [...] czerwca 2014 r. podjęta została w trybie uregulowanym w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U 2015 r., poz. 199 ze zm.). Z art. 14 ust. 8 tej ustawy wynika, że zatwierdzony w drodze uchwały miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego. Tryb postępowania w sprawie projektowania, uchwalania i zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest więc określony przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz ustawą normującą materię należącą do planowania i zagospodarowania przestrzennego. Procedura planistyczna jest całkowicie odrębnie uregulowana i nie prowadzi do załatwienia sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Istotne jest jednak, że pojęcie procedury uchwałodawczej jest określeniem zakresowo szerszym od pojęcia postępowania planistycznego. Fakt, że co do zasady nie jest wykluczone zastosowanie art. 33 § 2 p.p.s.a. w sprawach, w których nie toczyło się uprzednio postępowanie prowadzone na podstawie przepisów k.p.a. nie oznacza automatycznie, że w sprawach ze skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przepis ten znajdzie zastosowanie. Jest tak tym bardziej, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ustawy o samorządzie gminnym nie przewidują udziału w postępowaniu ze skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego podmiotów innych niż gmina (rada gminy) i skarżący. Ponadto brak jest przepisu szczególnego, na mocy którego organizacja społeczna lub inny podmiot mógł brać udział w tym postępowaniu. Wykładnia art. 33 § 2 p.p.s.a. nie może prowadzić do tego, że organizacja społeczna nie mogłaby uczestniczyć w szeroko rozumianym postępowaniu administracyjnym dotyczącym zaskarżenia uchwały w przedmiocie planu miejscowego, a dopuszczona zostanie do udziału jedynie w postępowaniu sądowym dotyczącym kwestionowanego planu. Istotne w tej sprawie jest również to, że postępowanie sądowe zainicjowane zostało przez Wojewodę Mazowieckiego, który wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy B. z dnia [...] czerwca 2014 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g., a więc w trybie nadzoru wojewody nad samorządem gminnym. Mechanizmy nadzoru nad działalnością i wykonywaniem zadań przez samorządy, ustanowione na poziomie konstytucyjnym (art. 171 Konstytucji RP), doprecyzowane zostały w ustawach ustrojowych: w rozdziale 10 ustawy o samorządzie gminnym, rozdziale 8 ustawy o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1445 ze zm.) oraz rozdziale 7 ustawy o samorządzie województwa (Dz. U. z 2015 r., poz. 1392 ze zm.). Powołane ustawy w sposób jednolity regulują kwestię nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego, stanowiąc, iż nadzór ten sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie sprawy finansowych - regionalna izba obrachunkowa. Zgodnie z powołanym powyżej art. 93 ust. 1 u.s.g. po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zarówno ustawa o samorządzie powiatowym, jak i ustawa o samorządzie województwa zawierają analogiczne regulacje (por. art. 81 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 82 c ust. 1 ustawy o samorządzie województwa). Wniesienie skargi przez organ nadzoru nie jest poprzedzone żadnym wcześniejszym postępowaniem przed organami administracji. Krąg stron postępowania nadzorczego wyznaczony jest treścią przepisów ustaw samorządowych o nadzorze nad działalnością organów jednostek samorządu. Postępowanie takie toczy się zatem wyłącznie z udziałem organu nadzoru oraz gminy i jej organu, którego rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy. Istota i zakres postępowania sądowoadministracyjnego wszczętego ze skargi wojewody wniesionej na uchwałę organu gminy na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. wyklucza więc udział w postępowaniu sądowym innych uczestników postępowania. W tej sprawie brak jest również przepisów szczególnych, które stanowiłyby podstawę prawną do dopuszczenia innych podmiotów niż organ gminy i organ nadzoru do udziału w postępowaniu nadzorczym. Ponadto wskazać należy, że postępowanie nadzorcze nie może być zakwalifikowane jako postępowanie administracyjne w rozumieniu art. 33 § 2 p.p.s.a. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest bowiem kontrola zgodności z prawem uchwał lub zarządzeń organów samorządu terytorialnego i zastosowanie środków nadzoru, które nie rozstrzygają sprawy, a jedynie powodują utratę mocy uchwały lub zarządzenia. Należy zatem podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że art. 33 § 2 p.p.s.a. nie daje podstaw do dopuszczenia Stowarzyszenia [...[ jako uczestnika postępowania w przedmiotowym postępowaniu sądowym ze skargi wniesionej w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. Podstawy takiej nie dają także wskazane wyżej przepisy ustawy o samorządzie gminnym. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.