II OZ 651/15

Dnia 8 lipca 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2015 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 206/15 o wstrzymaniu wykonania decyzji Starosty Ryckiego z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...], znak: [...] dotyczącej pozwolenia na budowę w sprawie ze skargi K. W. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. Postanowieniem z dnia 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 206/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej WSA) w Lublinie wstrzymał wykonanie decyzji Starosty Ryckiego z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...], znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] pozwolenia na budowę drogi wewnętrznej na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...], gm. Ryki. W uzasadnieniu postanowienia sąd I instancji wskazał, że K. W. – reprezentowana przez r.pr. J. Z. – wniosła do WSA w Lublinie skargę na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], którą organ ten – po rozpatrzeniu odwołania skarżącej od ww. decyzji Starosty Ryckiego z dnia [...] listopada 2014 r. – umorzył postępowanie odwoławcze. W skardze, obok zarzutów kwestionujących zaskarżoną decyzję, pełnomocnik skarżącej zawarła również wniosek o wstrzymanie wykonania wydanej w I instancji decyzji Starosty Ryckiego z dnia [...] listopada 2014 r. W ramach uzasadnienia tego wniosku wskazano, że jego uwzględnienie wydaje się niezbędne w celu ochrony interesów skarżącej, a nadto spowoduje uniemożliwienie zatuszowania bezprawnych działań organów i uczestnika. Uczestnik w wielkim pośpiechu przystępuje bowiem do pokrycia ponownie drogi nawierzchnią z kostki brukowej. Materiał, który rzekomo zgromadził, to kostka brukowa zdjęta z tzw. drogi tymczasowej, świetnie nadająca się do ponownego położenia. Brak wstrzymania wykonalności decyzji Starosty spowoduje zatem – jak wskazała wnioskodawczyni – nieodwracalne skutki i zniweczy skutki ewentualnego korzystnego rozstrzygnięcia sądu. Wskazując na powyższe, sąd I instancji stwierdził, że niewątpliwie, jeśli inwestor będzie prowadził roboty budowlane przed rozpoznaniem skargi, istnieje ryzyko, iż w przypadku prawomocnego uwzględnienia skargi, skutkującego wzruszeniem rozstrzygnięć obu instancji, mogłoby dojść do powstania szkody, ale nie po stronie skarżącej, lecz inwestora. W ocenie tegoż sądu to na inwestorze bowiem spoczywać będzie obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego w razie, gdyby okazało się, że w wyniku rozpoznania skargi decyzja udzielająca pozwolenia na budowę zostanie uchylona. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła [...], zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej Ppsa) poprzez wstrzymanie przez sąd I instancji wykonania decyzji Starosty Ryckiego udzielającej pozwolenia na budowę drogi wewnętrznej na działce nr ew, [...] w sytuacji, gdy droga objęta tą ostateczną decyzją została już wybudowana; 2. art. 61 § 3 Ppsa poprzez niezasadne stwierdzenie przez Sąd, że wykonanie zaskarżonej decyzji wiązać się będzie z trudnymi do odwrócenia skutkami, gdyż przywrócenie stanu pierwotnego po wybudowaniu projektowanej drogi będzie wymagało znacznego nakładu sił i środków finansowych w sytuacji, gdy wskazane okoliczności odnoszone mogą być jedynie do [...] jako inwestora, nie zaś skarżącej, która w żadnym stopniu nie ponosiłaby wskazanych kosztów; 3. art. 61 § 3 Ppsa poprzez uznanie przez sąd I instancji, że wykonanie zaskarżonej decyzji wiązać się będzie z niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody, w szczególności biorąc pod uwagę zarzuty skarżącej wskazujące na możliwość naruszenia stosunków wodnych w obrębie jej działki w sytuacji, gdy skarżąca w żadnym stopniu nie wykazała, a by w rzeczywistości groziła jej zmiana stosunków wodnych na gruncie. Na zasadzie art. 194 § 3 Ppsa żaląca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu zażalenia podkreślono, że wskazywane przez sąd I instancji skutki nie zachodzą po samej skarżącej, gdyż niewątpliwie to nie ona musiałaby dokonywać ewentualnego przywrócenia stanu poprzedniego i nie ponosiłaby w związku z tym żadnego nakładu pracy oraz kosztów, w tym kosztów finansowych. W załączeniu do powyższego zażalenia żaląca Spółka dołączyła kopię dziennika budowy z 18 kwietnia 2015 r. o zakończeniu robót budowlanych i oddaniu obiektu do odbioru i użytkowania. W odpowiedzi pełnomocnika K. W. na zażalenie wniesiono o jego oddalenie jako oczywiście bezzasadnego oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu zażaleniowym wg norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono, że w momencie składania wniosku był już wykonany nasyp i podkład betonowy, wykonanie drogi ograniczyło się do zdjęcia nawiezionej tymczasowo cienkiej warstwy ziemi i ułożenia na podkładzie betonowym kostki betonowej koloru szarego. Dalej wskazano, że cały dalszy opis prac, które mają być wykonane jest zupełnie nieprawdziwy i niezgodny z dziennikiem budowy załączonym do akt niniejszej sprawy przez skarżącą K. W. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie ma uzasadnione podstawy. Stosownie do art. 61 § 3 Ppsa, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przesłanki w postaci wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o których mowa w cytowanym przepisie należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie na skutek uwzględnienia skargi akt ten zostanie wzruszony. W analizowanym przepisie chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot wyegzekwowanego świadczenia, albo przez przywrócenie pierwotnego stanu rzeczy. Natomiast trudne do odwrócenia skutki mogą być zarówno prawne, jak i faktyczne. Rodzaj i zakres wystąpienia tych skutków musi być oceniony na podstawie obowiązującego prawa oraz sytuacji faktycznej, w jakiej znalazła się strona obciążona obowiązkami określonymi w decyzji (por. postanowienie NSA z dnia 17 lipca 2008 r., sygn. akt II GZ 139/08). W pierwszej kolejności wskazać należy, że dopuszczalność wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy skargą objęta jest decyzja organu II instancji, nie jest kwestionowana w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przyjmuje się przy tym, że dla zakresu stosowania ochrony tymczasowej przewidzianej art. 61 § 3 in fine Ppsa istotne jest ustalenie znaczenia pojęcia "sprawy", w granicach której sąd może wstrzymać wykonanie aktów lub czynności. W szczególności należy mieć na uwadze, że "o możliwości przyznania ochrony (...) [tymczasowej] nie decyduje rodzaj aktu będącego przedmiotem skargi, ale to, czy w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym w granicach sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem administracyjnym, w wyniku wstrzymania wykonania tego aktu, nastąpi ochrona interesu strony, dysponującej przyznanymi jej przez konkretną normę prawną uprawnieniami" (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2014 r., sygn. akt II OZ 469/14). Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 24 października 2014 r. sygn. akt II OZ 1114/14, "treścią art. 61 § 3 Ppsa objęte będą zarówno akty zaskarżone, jak i akty wydane w pierwszej instancji oraz akty, w stosunku do których toczy się postępowanie w trybie nadzwyczajnym lub w trybie autokontroli". W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę, może podlegać rozpoznaniu wniosek o wstrzymanie decyzji organu I instancji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę w sytuacji zaskarżenia do sądu decyzji organu II instancji, umarzającej postępowania odwoławcze od tej decyzji organu I instancji, bowiem w okolicznościach niniejszej sprawy "granice tej samej sprawy", o których mowa w art. 61 § 3 in fine Ppsa, wyznacza stosunek administracyjnoprawny pomiędzy organami administracji architektoniczno-budowlanej a podmiotami, którym przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej uPb) umożliwia, lub potencjalnie umożliwiałby, udział w postępowaniu. W tym rozumieniu, materialnoprawnym przedmiotem sprawy, w której zapadły rozstrzygnięcia organów obu instancji, jest przyznanie uprawnień na jednych uczestników postępowania oraz jednoczesna ingerencja w sferę praw innych uczestników na podstawie przepisów uPb. Z tego powodu dopuszczalne i uzasadnione jest badanie, czy w sferze praw osoby, która kwestionuje pominięcie jej jako strony postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, a która potencjalnie – w efekcie kontroli legalności zaskarżonej decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego – może stać się stroną postępowania odwoławczego od decyzji o pozwoleniu na budowę, wykonanie decyzji organu I instancji nie spowoduje niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przechodząc zatem do rozstrzygnięcia tej zasadniczej kwestii, podkreślić należy, że instytucja wstrzymania wykonania ma charakter wyjątkowy. Z reguły wiąże się z obawą wystąpienia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, zaś jej zastosowanie nie może być poprzedzone merytoryczną oceną zasadności skargi. Podstawową przesłanką wstrzymania jest wykazanie we wniosku niebezpieczeństwa wystąpienia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Szkoda nie musi mieć charakteru materialnego, natomiast trudne do odwrócenia skutki to skutki faktyczne lub prawne, które raz zaistniałe spowodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, a powrót do stanu poprzedniego może nastąpić po długim czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Z konstrukcji powołanej wyżej normy prawnej wynika, że to na skarżącym spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli uzna, że spełniona jest ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostaną wykonane. Żądając wstrzymania wykonania decyzji, strona ma obowiązek wykazać istnienie konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie aktu lub czynności jest zasadne z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (vide: postanowienie NSA z dnia 14 listopada 2006 r., sygn. akt II FZ 585/06). Na stronie skarżącej spoczywa zatem obowiązek szczególnie wnikliwego uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, tak aby przekonać sąd o zasadności zastosowania ochrony tymczasowej (vide: postanowienie NSA z dnia 8 listopada 2006 r., sygn. akt II FZ 666/06). W tezie postanowienia NSA z dnia 10 lutego 2006 r., II OZ 102/06, wskazano również, że Sąd rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, powinien brać pod uwagę interesy prawne i stanowiska wszystkich uczestników postępowania, bowiem niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o czym mowa w art. 61 § 3 Ppsa może zachodzić nie tylko po stronie wnoszącego skargę (wnioskodawcy), ale również po stronie innych uczestników postępowania. Mając powyższe na uwadze należy przyznać rację wnoszącej zażalenie, że orzekający w sprawie niniejszej WSA w Lublinie nie przeprowadził właściwej analizy, a zarazem weryfikacji twierdzeń skarżącej domagających się wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji wyszedł z założenia, że nie można wykluczyć, iż wykonanie przedmiotowej decyzji wiązać się będzie z niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody skarżącej, mając na względzie jej zarzuty wskazujące na możliwość naruszenia stosunków wodnych w obrębie działki nr 508/5. Podkreślić w tym miejscu należy, że wykonanie przedmiotowej drogi na podstawie pozwolenia na budowę, może zostać usunięte z mocą wsteczną z obrotu prawnego i odbywa się wyłącznie na ryzyko inwestora. Zaznaczyć należy, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż wykonanie obiektu budowlanego jest zdarzeniem faktycznym, który można odwrócić, bo jego odwrócenie zależy tylko od możliwości technicznych inwestora. Zatem to inwestor zobowiązany będzie do przywrócenia stanu poprzedniego na własny koszt, a więc jakakolwiek szkoda finansowa powstanie po stronie inwestora, a nie skarżącej. Ponieważ postępowanie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji prowadzi do wyłomu od zasady wykonalności decyzji, strona nie może ograniczyć się w uzasadnieniu wniosku do tak ogólnikowego stwierdzenia, lecz precyzyjnie musi wskazać na zagrożenia płynące z wykonania decyzji. Rozmiar inwestycji i jej charakter wymagają przeprowadzenia koniecznej wnikliwej analizy przesłanek, które miałyby przemawiać za wstrzymaniem decyzji pozwalającej na jej realizację. W takiej sytuacji uzasadnienie sądu I instancji wskazujące, że wykonanie zaskarżonej decyzji może spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz trudne do odwrócenia skutki po stronie skarżącej należało uznać za niewystarczające. Z przytoczonych wyżej względów zachodzi konieczność uwzględnienia zaskarżonego postanowienia, a przy ponownym rozpoznaniu przedmiotowego wniosku sąd I instancji winien poddać ocenie wszystkie przedstawione okoliczności, jak i też te, na które jeszcze ewentualnie wskażą strony niniejszego postępowania. NSA doszedł również do przekonania, że w niniejszej sprawie oprócz argumentów wnioskodawcy należy także wziąć pod uwagę oświadczenie inwestora, zgodnie z którym sporna inwestycja została już zrealizowana, oraz argumenty skarżącej wskazywane w uzasadnieniu odpowiedzi na zażalenie kwestionujące oświadczenie inwestora, co uzasadnia rozważenie przez WSA ponownie rozpoznający sprawę celowości orzekania o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, po wcześniejszym ustaleniu czy rzeczywiście do zakończenia inwestycji doszło. W przypadku ewentualnego ustalenia, że do zrealizowania całości czy też części inwestycji nie doszło, a zatem, iż nadal mogą istnieć podstawy do wstrzymania całości bądź części zaskarżonej decyzji, sąd I instancji powinien także rozważyć możliwość zastosowania art. 35a uPb, który umożliwia uzależnienie wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę od uiszczenia przez wnioskodawcę kaucji mającej służyć zabezpieczeniu roszczeń inwestora. Wobec powyższego należało uchylić na zasadzie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 Ppsa zaskarżone postanowienie WSA w Lublinie z dnia 22 kwietnia 2015 r., a sprawę przekazać do ponownego rozpoznania. Odnośnie wniosków o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych NSA wskazuje, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada wynikająca z art. 199 Ppsa, iż strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Oznacza to, że co do zasady stronie, która poniosła koszty postępowania nie przysługuje zwrot kosztów. Wyjątki od tej zasady określa art. 200 - 204 Ppsa. Dlatego też w art. 209 Ppsa przyjęto unormowanie, że wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 Ppsa) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 Ppsa. Tak więc w innych przypadkach, Sąd nie rozstrzyga o zwrocie kosztów postępowania. Należy zaznaczyć, że o kosztach postępowania kasacyjnego sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 Ppsa wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem sądu pierwszej instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę. W razie uwzględnienia skargi kasacyjnej na postanowienie o odrzuceniu skargi, poniesione przez skarżącego koszty postępowania kasacyjnego związane ze skargą kasacyjną na postanowienie o odrzuceniu skargi, podlegają zaliczeniu do poniesionych przez skarżącego kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw i mogą być zasądzone na rzecz skarżącego od organu w razie uwzględnienia skargi, na podstawie art. 200 Ppsa. Analogicznie wygląda sytuacja, jeśli chodzi o postępowanie zażaleniowe, a więc gdy NSA uwzględnia zażalenie strony i uchylając zaskarżone postanowienie przekazuje sprawę sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.