I OSK 3133/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wr 320/15 w sprawie ze skargi A.L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji przyznającej świadczenia z funduszu alimentacyjnego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 8 lipca 2015 r., IV SA/Wr 320/15 oddalił skargę A. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji przyznającej świadczenia z funduszu alimentacyjnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. Prezydent Miasta W. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. przyznającą A. L. świadczenia rodzinne na okres 2014/2015. Jako przesłankę wznowienia wskazano art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Następnie organ, działając na podstawie art. 152 § 1 kpa, wydał postanowienie z dnia [...] grudnia 2014 r. o wstrzymaniu z urzędu wykonania tej decyzji. Na postanowienie to skarżąca wniosła zażalenie, podnosząc, że do sierpnia 2014 r. była osobą samotnie wychowującą dzieci, i że jej obecny mąż do tego czasu nie prowadził z nią wspólnego gospodarstwa domowego (...). Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2014 r. Organ wskazał, że ostateczna decyzja, będąca przedmiotem wznowionego postępowania, została wydana w dniu 28 sierpnia 2014 r., zaś okoliczność istotna dla sprawy, nieznana organowi w chwili wydania tej decyzji zaistniała w dniu [...] sierpnia 2014 r. W tym dniu bowiem skarżąca zawarła związek małżeński z M. L.. Okoliczność ta doprowadziła do zmiany składu osobowego rodziny skarżącej, mającego istotne znaczenie dla oceny jej uprawnień do świadczeń rodzinnych na nowy okres zasiłkowy 2014/2015. Zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1456 ze zm., dalej uśr), w przypadku wystąpienia zmian w liczbie członków rodziny, uzyskania dochodu lub innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych osoba, o której mowa w art. 23 ust. 1, jest obowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu wypłacającego świadczenia rodzinne. Wedle art. 3 pkt 2 i 2a ustawy, dochód rodziny oznacza sumę dochodów członków rodziny, zaś dochód członka rodziny oznacza przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4-4b. Z kolei, wedle art. 3 pkt 16 ustawy, rodzina oznacza odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25. rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2014 r. poz. 567); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko. Wobec powyższego, Kolegium uznało, że w ustalonym stanie faktycznym i prawnym sprawy zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. dotyczącej uprawnień skarżącej do świadczeń rodzinnych w wyniku wznowienia postępowania, ze względu na zmianę sytuacji rodzinnej i dochodowej rodziny strony. Dlatego w ocenie Kolegium istniała podstawa do wydania przez organ pierwszej instancji z urzędu zaskarżonego postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji objętej wznowionym postępowaniem. W skardze na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. A. L. zarzuciła naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie art. 152 § 1 kpa, a w konsekwencji brak podstawy prawnej dla dokonanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu rozpoznając sprawę w trybie uproszczonym uznał skargę za nieuzasadnioną stwierdzając, że zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie utrzymane nim w mocy, nie narusza powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Sąd zaakcentował, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. Prezydent W. przyznał skarżącej świadczenie z funduszu alimentacyjnego na dwoje dzieci, w okresie od 1 października 2014 r. do 30 września 2015 r. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. Prezydent W. wznowił postępowanie zakończone powyższą decyzją z uwagi na fakt wyjścia na jaw nowych okoliczności związanych z zawarciem przez skarżącą dnia 23 sierpnia 2014 r. związku małżeńskiego. Powyższe spowodowało zmianę składu rodziny oraz sytuacji dochodowej rodziny. Tego samego dnia, na podstawie art. 152 kpa, organ I instancji wydał postanowienie o wstrzymaniu z urzędu wykonania decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. przyznającej skarżącej świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Sąd zauważył ponadto, że decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. organ I instancji uchylił decyzję z dnia [...] sierpnia 2014 r. i przyznał świadczenie z funduszu alimentacyjnego na dzieci w kwocie po 500 zł miesięcznie na okres od 1 października 2014 r. do 30 listopada 2014 r. i odmówił tych świadczeń na dzieci w okresie od 1 grudnia 2014 r. do 30 września 2015 r. Z akt sprawy wynika, że skarżąca i M. L. zawarli związek małżeński w dniu 23 sierpnia 2014 r. (odpis skrócony aktu małżeństwa). Przywołując treść przepisu art. 152 § 1 kpa Sąd wskazał, że podstawą wstrzymania wykonania decyzji jest istnienie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, a zatem gdy na podstawie akt sprawy organ wstępnie jest przekonany o uchyleniu decyzji (B. Adamiak, J. Borkowski, w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 1998, s. 756). Takie prawdopodobieństwo, w ocenie Sądu, w sprawie istniało. Trafnie bowiem organy orzekające stwierdzają, że małżeństwo skarżącej wywołało zmianę składu osobowego jej rodziny, o czym skarżąca miała obowiązek zawiadomić organ wypłacający świadczenia. Zmianie ulega także konstrukcja dochodu rodziny rzutująca na prawo do tych świadczeń. Znalazło to też swoje odzwierciedlenie w decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r. Zawarte w niej rozstrzygnięcie nie pozostawia wątpliwości, że w chwili podejmowania zaskarżonego postanowienia prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania istniało. Zupełnie odmiennie bowiem reguluje kwestię świadczeń dla dzieci. Wobec powyższego Sąd stwierdził, że zarzut skargi, że organy orzekające naruszyły przepis art. 152 § 1 kpa przez jego błędną interpretację nie zasługuje na uwzględnienie. Przy tym, jak podkreślił Sąd, wstrzymanie wykonania decyzji, o jakim mowa w tym przepisie, odnosi się tylko do decyzji ostatecznej weryfikowanej we wznawianym postępowaniu. Z powyższych względów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. L., reprezentowana przez radcę prawnego, podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez organ przepisu: - art. 152 § 1 kpa przez stwierdzenie, że w sprawie występuje prawdopodobieństwo uchylenia decyzji, podczas gdy fakt ten nie został w sposób wystarczająco udokumentowany; - art. 145 § 1 pkt 8 kpa przez nieuzasadnione przyjęcie, że nowe okoliczności faktyczne były istotne dla przedmiotowej sprawy. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Nadto wniesiono o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie oparta została na nieusprawiedliwionych podstawach. Nie sposób zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, by w warunkach rozpoznawanej sprawy Sąd I instancji oddalając skargę dopuścił się naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, nie dostrzegając naruszenia przez organ przepisów postępowania wyrażonych w normach art. 152 § 1 kpa oraz art. 145 § 1 pkt 8 kpa. Uzasadniając powyższe stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zaznaczyć, że instytucja wstrzymania wykonania decyzji przewidziana w art. 152 § 1 kpa pozwala na skorzystanie z ochrony tymczasowej w postępowaniu wznowionym. Wstrzymanie następuje z urzędu lub na żądanie strony. Podstawą wstrzymania wykonania decyzji jest zaistnienie prawdopodobieństwa jej uchylenia, a zatem gdy na podstawie akt sprawy organ wstępnie jest przekonany o uchyleniu decyzji (B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2014, s. 621, nb 1; wyrok NSA z 26.6.2008 r., II OSK 720/07, akceptowany przez R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2015, s. 768-769, nb 1-3). W postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji nie bada się merytorycznie zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego oraz konieczności ewentualnego jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Należy to bowiem do rozstrzygnięcia kończącego wznowione postępowanie (wyrok NSA z 23.2.2012 r., II OSK 2353/10). Należy również mieć na względzie, że wstrzymanie wykonania decyzji na żądanie strony jest uwarunkowane wykazaniem okoliczności wskazujących na występowanie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21.10.2014 r., II OSK 1931/13, posłużenie się w art. 152 § 1 kpa terminem "prawdopodobieństwa" nie można utożsamiać z terminami "udowodnienie" czy "uprawdopodobnienie". Owo zróżnicowanie terminologiczne pozwala na sformułowanie wniosku, że nie ma podstaw do wymagania od organu chociażby uproszczonego dowodzenia o skutku w postaci uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Za wystarczające uznać należy wskazanie przez ten organ na takie możliwości. Powzięcie przez organ takiego przekonania może opierać się na materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu prawidłowo ocenił kontrolowane postanowienie w zakresie, o którym mowa wyżej, wskazując, że zawarcie związku małżeńskiego przez skarżącą wywołało zmiany składu osobowego jej rodziny oraz przyczyniło się do zmiany konstrukcji dochodu, co rzutowało na prawo do uzyskanego świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Wydając zaskarżone postanowienie na podstawie art. 152 § 1 kpa, organ wziął pod uwagę dostępne na tym etapie postępowania okoliczności faktyczne i prawne i na tej podstawie dokonał wstępnej oceny o istnieniu podstaw do przyjęcia, że decyzja zostanie uchylona. Tym samym tryb określony w art. 152 § 1 kpa został przez organ właściwie zastosowany. W kontrolowanym przez Sąd I instancji postępowaniu administracyjnym nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 8 kpa, przepis ten bowiem nie znajdował zastosowania w niniejszej sprawie. Podstawą do wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 8 kpa jest bowiem sytuacja, w której decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione, taka zaś okoliczność w warunkach rozpoznawanej sprawy nie miała miejsca. Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną.