I SA/Kr 819/15

|Sygn. akt I SA/Kr 819/15 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 9 lipca 2015 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Urszula Zięba, Sędzia: WSA Paweł Dąbek (spr.), Sędzia: WSA Agnieszka Jakimowicz, Protokolant: sekr. sąd. Anna Boczkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2015 r., sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Wieliczce, na uchwałę Rady Miejskiej w Skawinie, z dnia 24 kwietnia 2013 r. Nr XXX/368/13, w sprawie zmiany uchwały VIIIN/313/12 Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 10 grudnia 2012r. w sprawie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości na terenie Gminy Skawina w zakresie: - Załączników nr 1 i 3 w części dotyczącej obowiązku podawania Nr telefonu oraz Adresu e-mail, a także stwierdzeń: "Zgodnie z przepisami ustawy o ochronie danych osobowych wyrażam zgodę na przetwarzanie przez Burmistrza Miasta i Gminy w Skawinie moich danych osobowych w celu niezbędnym do ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi" oraz "Oświadczam, że znane są mi przepisy Kodeksu Karnego Skarbowego o odpowiedzialności za podanie danych niezgodnych z rzeczywistością", jak również Oświadczeń zawartych w tych załącznikach wprowadzających w punktach A, B, C, D wymóg podania po pouczeniu o odpowiedzialności karnej za zeznanie nieprawdy lub zatajenie prawdy danych w postaci imienia i nazwiska osób pozostających poza miejscem zamieszkania, poza granicami kraju, poza granicami Gminy Skawina i pod innym adresem niż adres zameldowania - Załącznika nr 2 w części dotyczącej obowiązku podawania Nr telefonu oraz Adresu e-mail, a także stwierdzeń: "Zgodnie z przepisami ustawy o ochronie danych osobowych wyrażam zgodę na przetwarzanie przez Burmistrza Miasta i Gminy w Skawinie moich danych osobowych w celu niezbędnym do ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi" oraz "Oświadczam, że znane są mi przepisy Kodeksu Karnego Skarbowego o odpowiedzialności za podanie danych niezgodnych z rzeczywistością" - stwierdza nieważność uchwały w zaskarżonej części – Pismem z dnia 15 kwietnia 2015 r. Prokurator Rejonowy w Wieliczce wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr XXX/368/13 Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 24 kwietnia 2013 r. w sprawie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości na terenie Gminy Skawina. Zaskarżonej uchwale zarzucono obrazę przepisów prawa materialnego, tj.: art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.; dalej: u.s.g.) oraz art. 6n ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 391 ze zm.; dalej: u.c.p.g.) oraz art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 12 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. Nr 152, poz. 897) poprzez nałożenie na składającego deklarację określoną w załączniku do zaskarżonej uchwały obowiązku podania numeru telefonu oraz adresu poczty elektronicznej, podania danych w postaci imienia i nazwiska osób pozostających poza miejscem zamieszkania, poza granicami kraju, poza granicami gminy i pod innym adresem niż adres zameldowania; a ponadto poprzez zawarcie w zaskarżonym akcie oświadczenia o zgodzie na przetwarzanie danych osobowych przez organ w zakresie niezbędnym dla ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami, jak również pouczenia o odpowiedzialności karnej skarbowej za podanie danych niezgodnych z rzeczywistością pomimo braku podstawy prawnej. Na tej podstawie strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w powyższym zakresie. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Skawinie wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przewidzianych. Organ wskazał, że nowelizacja u.p.c.g. dokonana ustawą z dnia 28 listopada 2014 r. (Dz.U. z 2015 r., poz. 87) usankcjonowała wymóg podawania numeru telefonu i adresu poczty elektronicznej. Ponadto organ stwierdził, że opłata za gospodarowanie odpadami jest podatkiem lokalnym, a więc związana jest z nią odpowiedzialność karna skarbowa. Na rozprawie w dniu 9 lipca 2015 r. strona skarżąca zmodyfikowała swoje żądanie do wniosku o stwierdzenie nieważności § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie natomiast z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Sąd uwzględniając skargę na taką uchwałę lub akt, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Jednocześnie w myśl art. 134 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na samym początku należy również zaznaczyć, że skargę w niniejszej sprawie wniósł prokurator, którego uprawnienie w tym zakresie wynika z art. 8 i art. 50 § 1 p.p.s.a., przy czym w przypadku skargi na akty prawa miejscowego nie jest ograniczony terminem (art. 53 § 3 p.p.s.a.), nie musi nadto przed wniesieniem skargi wyczerpywać środków zaskarżenia, ewentualnie wzywać do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 1 i § 3 p.p.s.a.). Wypada w tym miejscu również zauważyć, że uchwała w przedmiocie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości jest aktem normatywnym skierowanym do generalnej grupy adresatów i dotyczy abstrakcyjnych sytuacji, jednocześnie obowiązując wyłącznie na obszarze gminy, stąd niewątpliwie jest aktem prawa miejscowego. Dlatego stwierdzić należy, że nie ma przeszkód, aby w razie stwierdzenia naruszenia prawa, sąd mógł stwierdzić nieważność uchwały, mimo że od daty podjęcia aktu upłynął ponad rok, stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 u.s.g. Sąd przypomina, że akty prawa miejscowego zaliczają się do źródeł prawa powszechnie obowiązującego, choć obowiązują wyłącznie na obszarze działania organów, które je wydały (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Z kolei zgodnie z art. 94 Konstytucji RP do organów, które mogą zostać wyposażone w kompetencję do wydania wspomnianych aktów zalicza się organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej. Co jednak istotne, także w niniejszej sprawie, podmioty te mogą ustanawiać wspomniane akty wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, a także na zasadach określonych w przepisach tej rangi. Należy zatem przywołać podstawę prawną zaskarżonej uchwały zawartą w tekście tego aktu normatywnego. Rada Miejska w Skawinie przyjęła ją na podstawie art. 6n u.c.p.g., zgodnie z którym rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ułatwienia składania deklaracji, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego: 1) wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, z uwzględnieniem art. 6m ust. 1a i 1b, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego; uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji; 2) warunki i tryb składania deklaracji za pomocą środków komunikacji elektronicznej, w szczególności: a) ich format elektroniczny oraz układ informacji i powiązań między nimi zgodnie z przepisami o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, b) sposób ich przesyłania za pomocą środków komunikacji elektronicznej, c) rodzaje podpisu elektronicznego, którym powinny być opatrzone (ust. 1). Ponadto, rada gminy w uchwale, o której mowa w ust. 1, może określić wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (ust. 2). W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi przy tym wątpliwości fakt, że deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składana przez właścicieli nieruchomości powinna wymagać od składającego podania jedynie takich informacji, które są istotne dla prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 września 2014 r., sygn. akt I SA/Kr 656/14; LEX nr 1512448). Należy zatem zauważyć, że w załącznikach nr 1 i 3 do zaskarżonej uchwały zobowiązano autora deklaracji do podania numeru telefonu i adresu poczty elektronicznej oraz złożenia oświadczeń (po pouczeniu o odpowiedzialności karnej za zeznanie nieprawdy lub zatajenie prawdy) o danych w postaci imienia i nazwiska osób pozostających poza miejscem zamieszkania, poza granicami kraju, poza granicami Gminy Skawina oraz pod innym adresem niż adres zameldowania. Wypada wobec tego stwierdzić, że ani przepisy przywołane w samej zaskarżonej uchwale jako jej podstawa prawna ani żaden inny przepis prawa pozytywnego nie upoważnia rady gminy do wymuszenia przedstawienia takich informacji przez osobę składającą deklarację na potrzeby ustalenia opłat za gospodarowanie odpadami. Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna bowiem zawierać jedynie takie dane, które konieczne są do prawidłowego obliczenia wysokości opłaty. Z tych też przyczyn Sąd uznał, że podanie danych dotyczących numeru telefonu i adresu poczty elektronicznej wykracza poza dane niezbędne do prawidłowego obliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami. Należy przy tym zauważyć, że choć w obecnym brzmieniu u.c.p.g. (ustalonym przez 1 pkt 16 lit. "a" ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015, poz. 87) dopuszcza się żądanie od właścicieli nieruchomości podawania w deklaracji numeru telefonu i adresu poczty elektronicznej, to jednak zmiana normatywna w tym zakresie nastąpiła z dniem 1 lutego 2015 r., tj. już po wydaniu zaskarżonej uchwały. Ponadto również w aktualnym stanie prawnym nie jest dopuszczalne żądanie od autora deklaracji podawania danych osób związanych z daną nieruchomością, ale zamieszkałych w innym miejscu. Zatem w dacie przyjmowania zaskarżonej uchwały organy nie miały prawa żądania danych w postaci numeru telefonu i adresu poczty elektronicznej właściciela nieruchomości oraz pozostałych ww. danych. Informacja taka jest bowiem zbędna w kontekście ustalenia podmiotu zobowiązanego do uiszczenia opłaty za gospodarowanie odpadami, jak również nie jest potrzebna dla prawidłowego obliczenia tej opłaty. Należy również zauważyć za stroną skarżącą, że w załącznikach nr 1, 2 i 3 do zaskarżonej uchwały zawarto oświadczenie o następującej treści: "Oświadczam, że znane są mi przepisy Kodeksu Karnego Skarbowego o odpowiedzialności za podanie danych niezgodnych z rzeczywistością", podpisywane przez składającego deklarację. W ocenie Sądu również zamieszczenie w formularzu deklaracji takiego oświadczenia nie miało podstawy prawnej – nie służyło również w żaden sposób prawidłowemu obliczaniu opłaty za gospodarowanie odpadami. Podstawy prawnej dla wprowadzenia przedmiotowej klauzuli brak także w innych regulacjach analizowanej ustawy, jak również w ustawie z dnia 10 września 1999 r. – Kodeks karny skarbowy (Dz.U. z 2013 r., poz. 186 z p. zm.). W tym zakresie należy stwierdzić, że warunkiem odpowiedzialności za złożenie fałszywego oświadczenia jest fakt by przepis ustawy, na podstawie której oświadczenie jest składane, przewidywał możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. Jeżeli ustawodawca zamierza nadać wymaganym oświadczeniom składanym przez zainteresowane podmioty rygor odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań), to rygor ten wprowadza wprost do ustawy i dopiero wówczas, w razie przeniesienia kompetencji do określenia przez organ samorządu wzoru informacji i deklaracji, winien przewidzieć w treści upoważnienia wymóg pouczenia o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań). Penalizacja określonych zdarzeń prawnych może bowiem nastąpić wyłącznie wprost przepisami rangi ustawowej. Ponadto w załącznikach nr 1, 2 i 3 do zaskarżonej uchwały zobowiązano autora deklaracji do złożenia oświadczenia o treści: "zgodnie z przepisami ustawy o ochronie danych osobowych wyrażam zgodę na przetwarzanie przez Burmistrza Miasta i Gminy w Skawinie moich danych osobowych w celu niezbędnym do ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi". Sąd zauważa, że Obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej uchwały przepisy nie upoważniały również organu od wymuszania na składającym deklarację składania oświadczenia o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych. Choć bowiem wypełniona deklaracja ustalona zaskarżoną uchwałą zawierać ma dane osobowe, to jednak zgodnie z art. 23 ust. 1 u.o.d.o., przetwarzanie danych jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy: 1) osoba, której dane dotyczą, wyrazi na to zgodę, chyba że chodzi o usunięcie dotyczących jej danych; 2) jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa; 3) jest to konieczne do realizacji umowy, gdy osoba, której dane dotyczą, jest jej stroną lub gdy jest to niezbędne do podjęcia działań przed zawarciem umowy na żądanie osoby, której dane dotyczą; 4) jest niezbędne do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego; 5) jest to niezbędne dla wypełnienia prawnie usprawiedliwionych celów realizowanych przez administratorów danych albo odbiorców danych, a przetwarzanie nie narusza praw i wolności osoby, której dane dotyczą. W świetle przytoczonej regulacji trzeba zatem stwierdzić, że przetwarzanie danych osobowych przez organ administracji dla celów prowadzonego postępowania jest niezbędne dla wykonania uprawnień i obowiązków przyznanych organowi w przepisach prawa. Tym samym takie przetwarzanie danych jest niezbędne dla wykonania uprawnień organu administracji publicznej w znaczeniu, jakie temu pojęciu nadaje przepis art. 23 ust. 1 pkt 2 u.o.d.o. i jako takie jest działaniem dopuszczalnym (zob. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 300/11; LEX nr 1134300). Właściwy organ gminy może zatem – bez adekwatnej zgody osoby, której dotyczą dane – przetwarzać je na potrzeby prowadzonego przez siebie postępowania administracyjnego. Mając zatem na uwadze, że brak był podstaw prawnych (upoważnienia ustawowego) do wydania przez Radę Miejską w Skawinie aktu prawa miejscowego w zaskarżonym zakresie w oparciu o art. 6n u.c.p.g., Sąd uznał, że uchwała ta w sposób istotny narusza art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 8 u.s.g. oraz z art. 6n u.c.p.g. Taka ocena prawna zaskarżonej uchwały dotyczy jej zaskarżonej części, tj. tej dotyczącej obowiązku podawania numeru telefonu, adresu poczty elektronicznej oraz podania danych w postaci imienia i nazwiska osób pozostających poza miejscem zamieszkania, poza granicami kraju, poza granicami gminy i pod innym adresem niż adres zameldowania (załączniki nr 1 i 3 do zaskarżonej uchwały) oraz stwierdzeń: "Oświadczam, że znane są mi przepisy Kodeksu Karnego Skarbowego o odpowiedzialności za podanie danych niezgodnych z rzeczywistością" i "zgodnie z przepisami ustawy o ochronie danych osobowych wyrażam zgodę na przetwarzanie przez Burmistrza Miasta i Gminy w Skawinie moich danych osobowych w celu niezbędnym do ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi" (załączniki nr 1, 2 i 3 do zaskarżonej uchwały). Wobec powyższego Sąd stwierdził nieważność uchwały w zaskarżonej części, o czym orzeczono na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.