I OSK 2576/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia NSA del. Roman Ciąglewicz Protokolant st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w 9 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lipca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 991/12 w sprawie ze skargi A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 2 lipca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 991/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, że Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] września 2011 r.. na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) po rozpatrzeniu wniosku z dnia 12 stycznia 1949 r. złożonego przez dawnych właścicieli I. M. P. z J. i B. J. o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu położonego w Warszawie przy ul. I. [...] ([...]) odmówił M. R., T. J., A. S., K. P., A. P., W. J., J. J.-Cz., A. Sz., A. J., W. J., P. J., I. J., Z. J., . J., S. J.-R. i K. J., ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w odniesieniu do gruntu o powierzchni 865,94 m2 położonego w Warszawie przy ul. G., stanowiącego aktualnie własność Miasta Stołecznego Warszawy, włączonego w granice działki nr ew. 5 z obr. 6-06-13 uregulowanej w księdze wieczystej nr [...]. Decyzja wydana została w następującym stanie sprawy. Nieruchomość położona w Warszawie przy ul. I. 3 znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu warszawskiego. Z dniem 21 listopada 1945 r. grunt ten przeszedł na własność gminy m.st. Warszawy a od 1950 r. z chwilą likwidacji gmin, na własność Skarbu Państwa. Następnie grunt stał się z dniem 27 maja 1990 r. własnością Dzielnicy-Gminy Warszawa-Wola, co potwierdził Wojewoda Warszawski decyzją nr [...] z dnia [...] marca 1997 r. Na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju m.st. Warszawy grunt przedmiotowej nieruchomości stał się własnością m.st. Warszawy. Objęcie gruntu przez gminę nastąpiło w dniu 16 sierpnia 1948 r., tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr 20 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy, a więc termin na złożenie wniosku upływał w dniu 16 lutego 1949 r. W dniu 12 stycznia 1949 r. dawne współwłaścicielki I. M. P. z J. i B. J. złożyły stosowny wniosek w dniu 12 stycznia 1949 r. Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 1956 r. nr [...] odmówiło dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonego przy ul. Inowrocławskiej 3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2001 r. stwierdziło nieważność tego orzeczenia. Prezydent m.st. Warszawy decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. odmówił spadkobiercom dawnych właścicieli przyznania prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości. Decyzja ta utrzymana została w mocy decyzją SKO w Warszawie z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 stycznia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 531/05 uchylił obie wymienione wyżej decyzję. W uzasadnieniu Sąd wskazał, poza uchybieniami proceduralnymi, że podstawą zapadłej decyzji był fakt, iż uwzględnienie wniosku dekretowego nie było możliwe ze względu na ustanowienie na spornym gruncie prawa użytkowania wieczystego na rzecz podmiotu trzeciego. W sytuacji, gdy w odwołaniu strona zgłosiła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o ustanowieniu powyższego prawa, należało najpierw rozstrzygnąć o zasadności wniosku zawartego w odwołaniu a dopiero – po uprawomocnieniu się tego rozstrzygnięcia – rozpoznać wniosek dekretowy. W okolicznościach bowiem tej sprawy, sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego ma charakter prejudycjalny. Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] SKO w Warszawie stwierdziło, że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...] grudnia 1997 r. o oddaniu Wolskiemu Robotniczemu Klubowi Sportowemu "Olimpia" gruntu zabudowanego położonego przy ul. G. w zakresie dotyczącym gruntu dawnej nieruchomości położonej przy ul. I. 3 (Emfiteutyczna osada we wsi Koło nr domin. 162/gmin.70" nr rej. hip. W-1550), wydana została z naruszeniem prawa. Ze względu na wywołane przez tę decyzję nieodwracalne skutki prawne nie stwierdzono jej nieważności. Decyzja ta utrzymana została w mocy decyzją SKO w Warszawie z dnia [...] września 2007 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 grudnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1494/08 oddalił skargę na tę decyzję SKO w Warszawie. Prezydent m.st. Warszawy rozpoznając w niniejszym postępowaniu wniosek złożony przez dawnych właścicieli o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) do gruntu przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 7 ust. 1 dekretu, stwierdził, że od czasu złożenia tego wniosku nastąpiła zmiana stanu prawnego i faktycznego nieruchomości. Dawna nieruchomość hipoteczna Emfiteutyczna osada we wsi Koło nr domin. 162/ gmin. 70" nr rej. hip. W-1550 weszła w skład innej nieruchomości oraz zmienił się sposób zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości. Grunt tej nieruchomości został włączony w skład działki ewidencyjnej nr 5 z obrębu 6-06-13 o łącznej powierzchni 6 6353 m2, dla której prowadzona jest KW nr [...]. Dla powyższej działki decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 1997 r. Prezydenta m.st. Warszawy (która stanowiła podstawę wpisu w księdze wieczystej prawa użytkowania wieczystego) ustanowione zostało użytkowanie wieczyste na rzecz Wolskiego Robotniczego Klubu Sportowego "Olimpia". Umową przeniesienia użytkowania wieczystego i własności budynków zawartą w dniu 18 września 2000 r. w formie aktu notarialnego rep. A Nr [...] Wolski Robotniczy Klub "Olimpia" przeniósł na rzecz spółki "Insbud-Olimpia" Sp. z o.o. prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej działki oraz własność budynków znajdujących się na tym gruncie. Spółka ujawniona została w dziale II księgi wieczystej nr [...], co wynika z zawiadomienia SR dla Warszawy Mokotowa z dnia 23 marca 2001 r. Aktualnie nieruchomość pozostaje w użytkowaniu wieczystym Colin lnvestments Sp. z o.o. Organ wskazał, że grunt zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego rejonu Parku Moczydło zgodnie z uchwałą Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 listopada 2010 r. nr XCIV/2805/2010 (Dz.U. Woj. Maz. z 2010 r. Nr 207, poz. 6565) znajduje się na terenie o symbolu 22,US(U) o przeznaczeniu podstawowym – usługi sportu z dopuszczeniem usług nieuciążliwych związanych z obsługą funkcji podstawowej turystyki i gastronomii. W ocenie organu spełnione zostały przesłanki przewidziane w art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości, jednakże oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste na rzecz Wolskiego Robotniczego Klubu "Olimpia" oraz późniejsze przeniesienie tego prawa na rzecz kolejnych spółek spowodowało trwałe rozdysponowanie gruntu, co uniemożliwia ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz następców prawnych dawnego właściciela hipotecznego. Organ nie jest właściwy do zmiany powstałych stosunków cywilnoprawnych, jakimi są umowy oddania gruntu w użytkowanie wieczyste. W odwołaniu od tej decyzji Z. J. podniósł, że zastrzeżenie prawa do odzyskania własności gruntu przez spadkobierców zostało zgłoszone Komisji Inwentaryzacyjnej Mienia Komunalnego i poświadczone przez Urząd Dzielnicy-Gminy Warszawa-Wola dnia 13 listopada 1991 r. Sześć lat po tym terminie, tj. 11 grudnia 1997 r. na podstawie decyzji Prezydenta Warszawy ustanowiono prawo użytkowania wieczystego tego gruntu na rzecz WRKS "Olimpia" ignorując roszczenia spadkobierców. Wskazał, że działka nie została dotychczas zagospodarowana na trwałe i powinna zostać zwrócona następcom prawnym dawnych właścicieli. Odwołanie od tej decyzji zostało wniesione przez A. J., J. J.-C. i A. S. oraz M. R. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] marca 2012 r. na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez M. R., J. J.-Cz. i A. S.; oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Rozpoznając odwołanie A. J. i Z. J. organ wskazał, że wniosek o przyznanie własności czasowej został złożony w terminie oraz przez podmiot uprawniony. SKO podniosło, powołując się na orzecznictwo sądowe, że brzmienie art. 7 ust. 2 dekretu wskazuje, że jedynym kryterium, które winien mieć na uwadze organ rozpoznający wniosek byłego właściciela jest możliwość pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem tego gruntu według planu zagospodarowania przestrzennego. SKO stwierdziło, że w sprawie niniejszej Prezydent wyjaśnił, jakie jest przeznaczenie gruntu i wskazał, że przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu zostały w niniejszej sprawie spełnione, jednakże oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste oraz późniejsze przeniesienie tego prawa na rzecz kolejnych podmiotów spowodowało trwałe rozdysponowanie gruntu, co uniemożliwia ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz następców prawnych byłych właścicieli nieruchomości. W ocenie SKO, skoro grunt został rozdysponowany w sposób trwały, to postępowanie w sprawie nie może zostać zakończone decyzją pozytywną. Organ podkreślił, że w postępowaniu administracyjnym z wniosku dekretowego organ nie ma możliwości znoszenia skutków cywilnych. Ustanowienie prawa użytkowania wieczystego stanowi istotną okoliczność dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ organ nie ma możliwości prawnych zniweczenia skutków cywilnoprawnych powstałych wskutek zawarcia umów. Skargę na decyzję SKO w Warszawie z dnia [...] marca 2012 r. w części dotyczącej punktu 2 wniosła A. J.. Wnosząc o jej uchylenie i uchylenie decyzji organu I instancji, zarzuciła naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. przez uznanie za prawidłowe oparcie odmowy przyznania prawa własności czasowej na przesłance pozakodeksowej, oraz naruszenie art. 2 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga nie jest zasadna. Sąd wskazał, że wydanie decyzji w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego może zostać uzależnione od okoliczności związanych z uprawnieniami osób trzecich do nieruchomości objętej wnioskiem dekretowym. W niniejszej sprawie organy jednoznacznie wskazały, że przesłanką prawną, która uniemożliwia uwzględnienie wniosku dekretowego jest ustanowienie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości na rzecz innego podmiotu. Same przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu zostały bowiem spełnione, co wskazano w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji. Ustalenie organu, co do ustanowienia na nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania, prawa użytkowania wieczystego na rzecz innego podmiotu jest bezsporne. W ocenie Sądu, w tym stanie prawnym brak jest możliwości ustanowienia na rzecz następców prawnych dawnych właścicieli nieruchomości dekretowej, prawa użytkowania wieczystego. Nieruchomość ta pozostaje bowiem, jak wynika z akt postępowania administracyjnego, w użytkowaniu wieczystym Spółki Colin lnvestments Sp. z o.o. Wprawdzie ta negatywna przesłanka odmowy uwzględnienia wniosku dekretowego nie wynika wprost z dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, to jednak należy mieć na uwadze, że przedmiotem decyzji wydawanej na podstawie art. 7 dekretu, jest ustalenie treści przyszłego prawa użytkowania wieczystego. W sytuacji, gdy grunt, którego dotyczy postępowanie znajduje się już w użytkowaniu wieczystym innego podmiotu, niemożliwe jest zastosowanie przepisów art. 232–239 Kodeksu cywilnego oraz art. 30 i art. 31 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), czyli ustalenie treści prawa użytkowania wieczystego. W sprawie jest bezsporne, że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 1997 r. nr [...], o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego na rzecz Wolskiego Robotniczego Klubu Sportowego "Olimpia", funkcjonuje w obrocie prawnym, jako wydana z naruszeniem prawa, co stwierdziło SKO w Warszawie decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 grudnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1494/08 oddalił zaś skargę na decyzję SKO w Warszawie z dnia [...] września 2007 r., utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] lipca 2007 r. W ocenie Sądu, prawidłowe jest stwierdzenie organów obu instancji, że pozostawanie gruntu, który jest przedmiotem niniejszego postępowania, w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej (Colin lnvestments Sp. z o.o.), uniemożliwia wydanie decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego na rzecz następców prawnych dawnych właścicieli nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. I. 3 ([...]). Sąd podkreślił, że nie ma możliwości wyizolowania przepisów dekretu warszawskiego z obowiązującego systemu prawa. Przepisy tego aktu należy zatem rozpatrywać z uwzględnieniem jego miejsca w całym systemie prawa, którego dekret jest częścią. Tym samym za bezzasadny Sąd uznał zarzut naruszenia przepisu art. 2 i art. 64 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Stwierdzenie, że stan prawny gruntu nie pozwala na wydanie decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego, albowiem decyzja taka byłaby niewykonalna, czyni nietrafnym zarzut naruszenia przepisu art. 7 ust. 2 dekretu. Sąd stwierdził także, iż zarzuty skargi kwestionujące nieodwracalność skutków prawnych decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 11 grudnia 1997 r. o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste Wolskiemu Robotniczemu Klubowi Sportowemu "Olimpia" nie mają wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Powyższe mogło być podnoszone i badane w postępowaniu zakończonym decyzją SKO w Warszawie z dnia 28 września 2007 r. wydaną w trybie nieważnościowym. Wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie mają zatem również zarzuty dotyczące nieuwzględnienia przez Prezydenta m.st. Warszawy zastrzeżenia, które poczynione było w zakresie dochodzenia przez następców prawnych dawnych właścicieli praw do nieruchomości warszawskiej. W niniejszym postępowaniu, w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz następców prawnych dawnych właścicieli nieruchomości warszawskiej, Sąd nie dokonuje ponownej oceny zgodności z prawem decyzji Prezydenta m.st. Warszawy, na podstawie której oddano grunt w użytkowanie wieczyste na rzecz Wolskiego Robotniczego Klubu Sportowego "Olimpia". W sprawie tej toczyło się odrębne postępowanie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. J.. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie: – art. 7 pkt 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279) przez odmowę przyznania wnioskodawcom prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) do gruntu położonego w Warszawie przy ulicy Inowrocławskiej 3, mimo uznania że zostały spełnione przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. 1945 Nr 50, poz. 279) – art. 2 i 7 Konstytucji RP poprzez akceptowanie działań sprzecznych z przepisami prawa i co za tym idzie, akceptowanie decyzji rażąco naruszających prawo. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym podlegała oddaleniu, bowiem Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia wskazanych przepisów prawa. Stwierdzić należy, że powołany w skardze kasacyjnej przepis art. 7 ust. 2 ww. dekretu jest przepisem prawa materialnego, stanowiącym podstawę ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Powołany przepis zawiera przesłankę, której spełnienie umożliwia ustanowienie prawa użytkowania wieczystego, w przypadku bowiem gdy nie zostaje spełniona, nie może dojść do przyznania tego prawa. Jednakże, jak to słusznie podniósł Sąd I instancji, stanowiąc o prawie użytkowanie wieczystego, organ zobligowany jest stosować również inne przepisy ustawowe dotyczące tego prawa, gdyż wskazany przepis dekretu funkcjonuje w ramach danego systemu prawnego i nie może być stosowany bez jego uwzględnienia. Tak więc spełnienie przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu, tj. zgodności korzystania z gruntu z jego przeznaczeniem wg planu zagospodarowania przestrzennego, nie przesądza automatycznie o możliwości oddania tego gruntu w użytkowanie wieczyste, bowiem mogą istnieć przeszkody prawne do ustanowienia tego prawa. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Przedmiotowa nieruchomość jest już bowiem w użytkowaniu wieczystym innego podmiotu i z oczywistych względów dopóki to prawo istnieje nie można tę nieruchomość oddać w użytkowanie wieczyste następcom prawnym dawnych właścicieli. Sąd I instancji akceptując to stanowisko organu, w żaden sposób nie naruszył powyższego przepisu dekretu, ani także przepisu art. 2 i 7 Konstytucji RP. Wręcz przeciwnie, Sąd działał zgodnie ze swoimi konstytucyjnymi i ustawowymi kompetencjami. Prawidłowo też uznał, że organy działały na podstawie i w granicach prawa, nie naruszając zasad praworządności. Ponadto słusznie Sąd stwierdził, że kwestie związane z działaniami organów, które doprowadziły do ustanowienia użytkowania wieczystego m.in. przedmiotowej nieruchomości na rzecz innego podmiotu, nie mogą być rozstrzygane w niniejszym postępowaniu. Sąd administracyjny nie posiada bowiem kompetencji do oceny legalności zawartej umowy cywilnej. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.