II SAB/Łd 42/15

Dnia 15 lipca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, , Protokolant Pomocnik sekretarza Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2015 roku sprawy ze skargi S. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie legalności wybudowania budynku mieszkalnego postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz skarżącego S. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi, zaksięgowanego w dniu 17 marca 2015 roku pod pozycją 1231. a.tp. W dniu 9 marca 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. wpłynęła, złożona za pośrednictwem organu, skarga S. M., na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie załatwienia sprawy z wniosku skarżącego z dnia 26 marca 2012 r. dot. wybudowania, przebudowy i użytkowania budynku mieszkalnego, położonego w B., przy ul. A. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu administracyjnego, stwierdzenie że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 w związku z art. 156 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.), mając na względzie, że bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez żadnego uzasadnienia i z rażącym naruszeniem prawa; powiadomienie organu wyższego stopnia o mających miejsce nieprawidłowościach w funkcjonowaniu organu powiatowego nadzoru budowlanego w B.; zasądzenie w trybie art. 200 p.p.s.a. na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skarżący argumentował, iż postanowieniem z dnia [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uznał za zasadne zażalenie skarżącego na bezczynność w załatwieniu sprawy administracyjnej i wyznaczył organowi dodatkowy termin na załatwienie sprawy do dnia 29 listopada 2013 r. Do dnia wniesienia skargi organ pozostaje w nieuzasadnionej bezczynności. Dodał, iż postępowanie jest prowadzone pozornie od trzech lat. Zwłoka organu jest świadoma i celowa, a to zdaniem skarżącego usprawiedliwia wnioski skargi o ukaranie organu grzywną oraz o powiadomienie w trybie art. 155 § 1 p.p.s.a. organów zwierzchnich o stwierdzonych, rażących uchybieniach organu powiatowego, który od roku nie prowadzi postępowania administracyjnego w ogóle. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o oddalenie skargi. Organ wyjaśnił, iż w następstwie wniosku strony z dnia 22 marca 2012 r., rozszerzonego w dniu 14 maja 2012 r., wszczął postępowanie w dniu 16 maja 2012 r. W związku z koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, celem ustalenia rzeczywistego stanu i istotnych faktów, w dniach 13 czerwca 2012 r. i 26 lutego 2013 r. przeprowadzone zostały oględziny. Następnie organ wydał decyzję zobowiązującą właścicieli obiektu do wykonania ściany oddzielenia pożarowego w związku z naruszeniem obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych. Organ II instancji uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia twierdząc, iż rozstrzygniecie było przedwczesne. W dniu 2 grudnia 2013 r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Admnistracyjnego w Łodzi skarga na bezczynność organu I instancji. W dniu [...] organ wydał decyzję zobowiązującą właścicieli do wykonania robót w zakresie wykonania ściany oddzielenia pożarowego. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez organ odwoławczy, decyzją z dnia [...] i sprawa ponownie wróciła do rozpatrzenia przez organ I instancji. WSA w Łodzi wyrokiem z dnia 18 marca 2014 r. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania do wydania aktu stwierdzając, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (II SAB/Łd 7/14). W chwili obecnej organ gromadzi niezbędny materiał dowodowy, na dzień 31 marca 2015 r. wyznaczono oględziny. Reasumując, organ I instancji wskazał, iż zakres postępowania jest bardzo szeroki, sprawa należy do skomplikowanych, właściciele budynku utrudniają prowadzenie postępowania i udaremniają przeprowadzenie niezbędnych czynności kontrolnych. W chwili obecnej prowadzone jest postępowanie przez organy ścigania, nadto postanowieniem z dnia [...] nałożono na właścicieli karę grzywny za nieusprawiedliwione niezastosowanie się do wezwania. Odnosząc się do samej skargi na bezczynność organu I instancji wyjaśnił, iż zaniedbanie w zakresie terminowości prowadzonego postępowania jest niezależne od organu, wynika z braku odpowiedniej kadry pracowniczej, licznych rozbudowanych postępowań i kontroli. W piśmie procesowym z dnia 24 marca 2015 r. skarżący zmodyfikował zakres skargi poprzez wyłączenie bezczynności organu w sprawie przebudowy budynku i jego użytkowania, ponieważ w stosunku do tych spraw toczy się odrębne postępowanie. Na rozprawie w dniu 8 maja 2015 r. skarżący poparł skargę, wniósł o zwrot kosztów postępowania i złożył uchwałę Rady Gminy B. z dnia [...] nr [...] oraz zestawienie kosztów. Skarżący wyjaśnił, że w sprawie zainicjowanej wnioskiem dotyczącym legalności wybudowania budynku mieszkalnego przy ul. A. w B. z dnia 22 marca 2012 r. organ nie zawiadomił o wszczęciu postępowania i nie wydał w tej sprawie żadnego rozstrzygnięcia. Oświadczył, iż zażalenie na bezczynność organu z dnia 30 września 2013 r. dotyczyło postępowania objętego wnioskiem z dnia 22 marca 2013 r., ale w dniu dzisiejszym nie dysponuje odpisem tego zażalenia. Natomiast zapadłe w sprawie decyzje PINB w B. z dnia [...] i [...] oraz wyrok tutejszego sądu w sprawie o sygnaturze akt II SAB/Łd 7/14 nie dotyczyły sprawy legalności wybudowanego budynku mieszkalnego, lecz jego nadbudowy i przebudowy. W dniu 11 maja 2015 r. skarżący złożył pismo z wnioskiem o jego uwzględnienie przy rozpoznaniu sprawy. Skarżący wyjaśniając stan faktyczny sprawy wskazał, iż postępowanie zostało wszczęte wnioskiem z dnia 22 marca 2012 r. "w przedmiocie wybudowania, przebudowy i użytkowania budynku mieszkalnego i gospodarczego, położonego w B., przy ulicy A. Pismem z dnia 2 maja 2012 r. skarżący złożył wyjaśnienia w przedmiocie żądania wniosku z dnia 22 marca 2012 r., a nadto wskazał, że postępowaniem należy objąć również czynności kontrolne w przedmiocie wykonanej w roku 2000 nadbudowy budynku. Kolejnym pismem z dnia 16 maja 2012 r. organ powiadomił strony o wszczęciu postępowania "dotyczącego prawidłowości wykonanej nadbudowy budynku mieszkalnego, położonego w B., przy ulicy A i tylko w tym zakresie organ powiatowy formalnie wszczął postępowania i próbował je prowadzić, rozstrzygając tylko w tym zakresie decyzjami, w pozostałym zakresie nic nadal nie czyni. Następnie w dniu 30 lipca 2012 r. skarżący zaskarżył zażaleniem bezczynność organu w przedmiocie swojego wniosku z dnia 22 marca 2012 r. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] organ wojewódzki wyznaczył organowi powiatowemu termin na załatwienie sprawy do dnia 3 października 2012 r. Dnia [...] organ powiatowy orzekł decyzją nr [...], z uzasadnienia której wynika, że orzekał w przedmiocie wniosku z dnia 14 maja 2012 r., tj. "w przedmiocie prawidłowości wykonanej nadbudowy budynku mieszkalnego". Decyzja ta została uchylona przez organ wojewódzki. Zakres objęty wnioskiem z dnia 22 marca 2012 r. pozostaje ciągle pomijany w postępowaniu. W dniu 30 września 2013 r. skarżący zaskarża kolejnym zażaleniem bezczynność organu w przedmiocie swojego wniosku z dnia 22 marca 2012 r. Organ powiatowy, przesyłając to zażalenie organowi wojewódzkiemu wbrew treści sprecyzowanej w zażaleniu, zmienia określenie jego zakresu i wbrew jego treści przesyła je jako zażalenie co do zakresu "wykonanej nadbudowy budynku mieszkalnego", co potwierdza pismo z dnia 3 października 2013 r. przesyłające zażalenie. Organ wojewódzki zaś nie czytając pewnie treści zażalenia, przyjął jeszcze jakiś inny zakres postępowania i określił je w postanowieniu z dnia [...] o numerze [...], nazywając "sprawą sprawdzenia prawidłowości wykonania budynku mieszkalnego...". W następstwie zaskarżenia bezczynności, organ powiatowy orzekł decyzją z dnia [...] o numerze [...], nakładając na właścicieli budynku wykonanie obowiązków. W uzasadnieniu stwierdza, że decyzja została wydana "w następstwie wniosku z dnia 22 marca 2012 r. oraz jego rozszerzenia z dnia 14 maja 2012 r., w wyniku czego organ wszczął postępowanie w przedmiocie prawidłowości nadbudowy budynku mieszkalnego". Był to jednak tylko zakres owego rozszerzenia wniosku z dnia 22 marca 2012 r., zaś przedmiotu tego wniosku organ w wydanej decyzji nie rozstrzygnął wcale, toteż skarżący wniósł do organu o uzupełnienie decyzji o rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku z dnia 22 marca 2012 r. Postanowieniem z dnia [...] o nr [...] organ powiatowy odmówił skarżącemu uzupełnienia wniosku. Wobec zaskarżenia decyzji przez strony, została ona uchylona decyzją organu wojewódzkiego, a sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania. Wezwaniem z dnia 13 czerwca 2014 r. organ powiatowy podejmuje pierwszą czynność w zakresie wniosku z dnia 22 marca 2012 r. tj. "w przedmiocie wybudowania, przebudowy i użytkowania budynku mieszkalnego, położonego w B., przy ulicy A.". Ta czynność uważana jest zatem za wszczęcie postępowania w tym zakresie, co nastąpiło po upływie ponad dwóch lat od złożenia organowi wniosku. Dnia 23 marca 2015 r., skarżący składa zażalenie na bezczynność organu powiatowego w przedmiocie prawidłowości wykonanej nadbudowy budynku mieszkalnego, tj. zakresu objętego rozszerzeniem wniosku z dnia 22 marca 2012 r. w piśmie z dnia 2 maja 2012 r. Postanowieniem z dnia [...] o numerze [...] organ wojewódzki wyznaczył organowi powiatowemu termin załatwienia "sprawy w przedmiocie prawidłowości wykonanej nadbudowy" do dnia 25 maja 2015 r. Skarżący podkreślił, iż przedstawiony przebieg postępowania w przedmiocie prawidłowości wybudowania budynku mieszkalnego, który został rozszerzony o prawidłowość wykonania nadbudowy tego budynku wykonanej po kilkudziesięciu latach od jego wybudowania i w międzyczasie jego przebudowania świadczy, że: — organ powiatowy wszczął i prowadzi postępowanie w przedmiocie nadbudowy budynku, wykonanej w roku 2000; — organ powiatowy dopiero po dwóch latach, wezwaniem z dnia 13.06.2014r. wszczął postępowanie objęte wnioskiem pierwotnym (w przedmiocie wybudowania tego budynku w formie pierwotnej); — na dzień złożenia skargi na bezczynność postępowania w zakresie prawidłowości wybudowania budynku w formie pierwotnej nie zostało zakończone, co więcej poza pozornie podejmowanym przez organ wyznaczaniem kontroli budynku, organ nie podejmuje w sprawie żadnych czynności. — chociaż organ wojewódzki sprecyzował w postanowieniu (zał.9 po swojemu zakres złożonego przez skarżącego zażalenia (zał.8), to jednak skarżący spełnił ustawową przesłankę zaskarżenia bezczynności organu w przedmiocie swojego wniosku z dnia 22 marca 2012 r. tj. przedmiocie wybudowania budynku mieszkalnego, zamieszczając w jego treści m. in. ten właśnie zakres wniosku. Na rozprawie w dniu 15 lipca 2015 r. skarżący poparł skargę i wyjaśnił, że przedmiotem niniejszej skargi na bezczynność jest sprawa wybudowania budynku mieszkalnego przy ulicy A. w B., zaś jako wyczerpanie trybu zaskarżenia podaje zażalenie skierowane do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia 30 września 2013 r. Oświadczył, iż innego zażalenia w tej sprawie nie składał. Skarżący wniósł o zmodyfikowanie stanowiska w zakresie przyznawanych grzywien przez sąd i podniesienie wysokości grzywny, do takiej by dla organu było to mobilizujące. Złożył wniosek o zasądzenie kosztów postępowania i ich zestawienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 52 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie – art. 52 § 2 p.p.s.a. Z przytoczonej regulacji wywieść należy, iż warunkiem przesądzającym o skutecznym złożeniu skargi do sądu jest wyczerpanie wszystkich możliwych, służących stronie środków zaskarżenia. Dotyczy to także skarg na bezczynność organów, które przewiduje art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Wyczerpanie środków zaskarżenia zachodzi zarówno wtedy, gdy wnioskodawca przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego złożył zażalenie w trybie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: k.p.a.), wymagane w odniesieniu do skarg na bezczynność polegającą na niewydaniu decyzji, jak i wtedy, gdy wnioskodawca wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, co jest wymagane przy bezczynności organu w zakresie czynności materialno-technicznych (wyrok WSA w Opolu z dnia 27 maja 2004 r., sygn.akt II SAB/Op 1/04, publ. ONSAiWSA 2005/2/33). Złożenie zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie do organu administracji publicznej wyższego stopnia w trybie wskazanym w art. 37 k.p.a. winno poprzedzać wystąpienie ze skargą na bezczynność organu. Zażalenie to jest środkiem zaskarżenia przewidzianym w art. 52 § 2 p.p.s.a., który skarżący musi wyczerpać, by móc skutecznie wnieść skargę do sądu administracyjnego. Pogląd taki jest utrwalony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. postanowienie NSA z dnia 7 maja 2014 r., sygn.akt II OSK 1083/14; postanowienie WSA w Krakowie z dnia 21 listopada 2014 r., sygn.akt II SAB/Kr 306/14; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 6 marca 2014 r., sygn.akt II SAB/Sz 111/13 - wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia dostępne na stronie Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). We wspomnianym postanowieniu NSA z dnia 7 maja 2014 r., Sąd zajął jednoznaczne stanowisko, iż złożenie zażalenia lub wezwania do usunięcia naruszenia prawa w trybie przewidzianym w art. 37 § 1 k.p.a. stanowi przesłankę skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, gdyż jest to środek zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 2 p.p.s.a. Podobne stanowisko NSA zajął w postanowieniu z dnia 10 października 2013 r., sygn.akt I OZ 893/13, w którym stwierdził: "Złożenie zażalenia w trybie art. 37 § 1 KPA wywiera skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia, a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na bezczynność organu pozostającego w zwłoce i niepodejmującego w ustawowym terminie aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 ustawy z 30.8.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz.U. z 2012 r. poz. 270; dalej jako: PostAdmU). W sprawach skarg na bezczynność nie ma znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy zażaleniem wniesionym w trybie art. 37 § 1 KPA a skargą do sądu administracyjnego". Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, zdaniem Sądu stwierdzić należy, iż skarżący nie wyczerpał środków zaskarżenia przysługujących mu w postępowaniu administracyjnym. Przypomnieć trzeba, iż jak sprecyzował skarżący w pismach procesowych ale i na rozprawie w dniu 15 lipca 2015 r., przedmiotem skargi – która wpłynęła do sądu w dniu 9 marca 2015 r. jest bezczynność organu nadzoru budowlanego w sprawie wybudowania budynku mieszkalnego przy ulicy A. w B.. I co istotne, wskazując na wyczerpanie trybu zaskarżenia, skarżący wskazał na zażalenie skierowane do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia 30 września 2013 r. Zażalenie to zostało uwzględnione przez organ wyższego stopnia postanowieniem z dnia [...] Niemniej jednak co najważniejsze dla potrzeb analizowanej sprawy, w następstwie złożenia przedmiotowego zażalenia z dnia 30 września 2013 r., a tym samym wyczerpania trybu zaskarżenia, skarżący złożył do tutejszego Sądu skargę na bezczynność organu nadzoru budowlanego w przedmiocie legalności wybudowania, przebudowy i użytkowania budynku mieszkalnego, położonego w B., przy ul. A.. Wyrokiem z dnia 18 marca 2014 r., w sprawie II SAB/Łd 7/14, Sąd m.in. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu. Sąd wskazał, iż decyzją z dnia [...] postępowanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. zostało zakończone, co czyni bezprzedmiotowym orzekanie w zakresie zobowiązania tegoż organu do wydania aktu. Wobec powyższego, w ocenie Sądu stwierdzić trzeba, iż wydanie decyzji niejako "konsumuje" stan bezczynności oraz wniesione zażalenie na bezczynność. Zatem zażalenie z dnia 30 września 2013 r. nie może potwierdzać wyczerpania trybu zaskarżenia dla potrzeb kolejnej skargi na bezczynności organu, nawet jeżeli skarżący zawęża zakres skargi do bezczynności organu w sprawie wybudowania budynku mieszkalnego przy ulicy A. w B. Oznacza to, iż aby skutecznie zainicjować kolejną kontrolę sądowoadministracyjną co do bezczynności organu skarżący powinien był złożyć nowe, kolejne zażalenie do organu wyższego stopnia, czyniąc zadość przepisom art. 52 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 37 § 1 k.p.a. Dopiero wówczas, po takim wyczerpaniu środków zaskarżenia przysługujących skarżącemu w postępowaniu administracyjnym, byłoby dopuszczalne wniesienie skargi na bezczynność organu, na którą wskazywał skarżący w analizowanej obecnie skardze. Oznacza to jednocześnie, iż skarżący w dalszym ciągu ma otwartą drogę do skorzystania z art. 37 § 1 k.p.a. a tym samym do wystąpienia ze skargą do Sądu. Niniejsze postanowienie nie wyklucza bowiem rozpoznania sprawy po skutecznym wniesieniu kolejnej skargi. Niewykorzystanie przez stronę dostępnych środków zaskarżenia powoduje, iż złożona do sądu administracyjnego skarga oceniona zostanie jako niedopuszczalna, co z kolei skutkować będzie jej odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (postanowienie NSA z dnia 9 maja 2012 r., sygn.akt II GSK 729/12). Z uwagi na wykazaną powyżej niedopuszczalność skargi, Sąd obowiązany był do odrzucenia skargi stosownie do przepisów art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ms