II OSK 2814/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) Sędziowie NSA Jerzy Siegień del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia 16 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 43/15 w sprawie ze skargi A. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odtworzenia akt postępowania administracyjnego w sprawie wydania aktu własności ziemi 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasadza od A. S. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 16 lipca 2015 r., w sprawie ze skargi A. S. uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2014 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odtworzenia akt postępowania administracyjnego w sprawie wydania aktu własności ziemi. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Z wnioskiem o odtworzenie akt postępowania administracyjnego zwrócił się A. S. Postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. Starosta [...] odtworzył akta postępowania administracyjnego w sprawie wydania aktu własności ziemi [...] z dnia [...] r. przez [...] na rzecz K. i E. małż. S. dla nieruchomości położonej w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...]ha oraz nieruchomości położonej [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha w takim zakresie, że akt własności ziemi został wydany i doręczony wszystkim stronom postępowania oraz nie wpłynęło od niego odwołanie. W uzasadnieniu organ wskazał, że akta postępowania administracyjnego w sprawie wydania aktu własności ziemi z dnia [...] r. nie odnalazły się do chwili obecnej. W toku przeprowadzonego postępowania ustalono, iż w [...] zgromadzone są i przechowywane do chwili obecnej akta uwłaszczeniowe. Przedmiotowe akta zostały przekazane do Sądu Rejonowego w B. do sprawy [...]. W dniu [...] grudnia 2008 r. Starosta [...] wydał decyzję odmawiającą uprawomocnienia aktu własności ziemi z dnia [...] r. Decyzja ta została uchylona w całości na skutek rozpatrzenia odwołania A. S. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Na podstawie kopii aktu własności ziemi ustalono, że N. w dniu [...] r. wydał na rzecz K. i E. małż. S. akt własności ziemi dla nieruchomości położonej w obrębie [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha oraz w obrębie [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha, stwierdzając jednocześnie nabycie wymienionej nieruchomości przez E. i K. małż. S. Organ nadmienił, że stroną postępowania, poza małżonkami S., był również S. W., a spadkobiercami S. i W. małż. W. są K. K., M. D. i M. W. Z kolei spadkobiercami E. i K. małż. S. są A. S., E. P., K. P. i R. S. Spadkobiercy obu stron złożyli w sprawie oświadczenia, że odpisy aktów własności znajdowały się w posiadaniu stron postępowania, co w ocenie Starosty oznacza, że odpisy te zostały im skutecznie doręczone. Nadto spadkobiercy w toku postępowania stwierdzili, że nie jest im wiadome, by od aktu własności było wnoszone odwołanie i podali, że rzeczony akt własności był dowodem w postępowaniach sądowych. Podsumowując organ stwierdził iż, akt własności został niewątpliwie wydany oraz doręczony wszystkim stronom postępowania. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła M. D. i K. K. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło zaskarżone postanowienie. W ocenie Kolegium zaskarżone postanowienie zostało wydane bez podstawy prawnej, bowiem przepisy k.p.a. nie przewidują możliwości odtworzenia dokumentów, a stosowanie w drodze analogii przepisów p.p.s.a. jest niedopuszczalne, gdyż wskazane przepisy regulują jedynie postępowanie w razie zaginięcia lub zniszczenia akt. Nadto z uwagi na zaistnienie bezprzedmiotowości postępowania w niniejszej sprawie organ zakończył postępowanie przez jego umorzenie, stwierdzając brak podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Na skutek skargi A. S., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z dnia 16 lipca 2015 r., uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Sąd wskazał, że prawnie możliwe jest odtworzenie zniszczonych lub zagubionych akt postępowania administracyjnego. W postępowaniu w przedmiocie odtworzenia akt co do zasady winny znaleźć zastosowanie, w drodze analogii, przepisy p.p.s.a., jako regulacja najbardziej zbliżona do norm k.p.a., należąca do tej samej gałęzi prawa i ściśle związana z rozstrzyganiem spraw indywidualnych w postępowaniu administracyjnym. Jednakże z uwagi na specyfikę przedmiotu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, jakim jest odtworzenie aktu własności ziemi, Sąd opowiedział się za stosowaniem w drodze analogii przepisów k.p.c. regulujących kwestie odtwarzania zaginionych lub zniszczonych akt, gdyż przemawia za tym cywilny charakter norm odnoszących się do własności ziemi. Zdaniem Sądu zarówno sięgnięcie do stosowanych per analogiam norm k.p.c., czy też p.p.s.a. wywoła bardzo zbliżony, jeśli nie tożsamy skutek, bowiem regulacje odnoszące się do kwestii odtworzenia akt sprawy zawarte w obydwu aktach prawnych są zbieżne. Pierwszy etap sprowadza się do poszukiwania uwierzytelnionych odpisów utraconych dokumentów. Jeśli czynność ta nie przyniesie oczekiwanego skutku, występuje się do stron o złożenie dokładnych oświadczeń co do treści zaginionych lub zniszczonych pism oraz dowodów na zawarte w nich twierdzenia. Starosta [...] przeprowadził postępowanie odpowiadające powyższej procedurze. W pierwszej kolejności podjął czynności w celu odzyskania uwierzytelnionych odpisów dokumentów z akt postępowania, zwracając się w tym celu do instytucji państwowych. Następnie zaś wezwał strony postępowania do złożenia dokładnych oświadczeń co do kwestii posiadania odpisów przedmiotowego aktu własności ziemi, jego doręczenia oraz zaskarżenia. W tym stanie rzeczy, w ocenie Sądu, wobec możności odtworzenia aktu własności ziemi, umorzenie postępowania w sprawie odtworzenia akt nastąpiło z naruszeniem prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I.naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 10 ust. 1 w zw. z art. 7, art. 184 Konstytucji przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem sąd administracyjny sprawując wymiar sprawiedliwości nie może swym orzecznictwem dokonywać zmian powszechnie obowiązujących norm prawa, a wykładnia danej normy prawa nie może naruszać Konstytucji, bowiem sądy administracyjne sprawują jedynie kontrolę działalności administracji publicznej; - art. 1 p.u.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego, przez co wykroczono poza właściwość sądu administracyjnego; - art. 1 p.p.s.a. przez rażąco błędną wykładnię, bowiem normy postępowania sądowoadministracyjnego nie mają zastosowania w postępowaniu administracyjnym; - art. 1 K.p.c. przez rażąco błędną wykładnię, bowiem normy postępowania cywilnego nie mające charakteru publicznego, lecz prywatnego i wobec faktu, że służą do rozstrzygania sporów cywilnych, nie mają zastosowania w postępowaniu administracyjnym; II. naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 1 i art. 2 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem żadna norma postępowania administracyjnego nie została naruszona, gdyż postępowanie administracyjne nie przewiduje odrębnego postępowania w sprawie odtworzenia zagubionych lub zniszczonych akt, a nadto nie wykazano która norma tego postępowania została naruszona i to w stopniu uzasadniającym uchylenie postanowienia w sytuacji, gdy dokonano prawidłowej oceny zebranego materiału dowodowego, obowiązujących norm prawa i orzecznictwa sądów administracyjnych; - art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez niepełne przedstawienie stanu faktycznego i prawnego, przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej w zakresie własnych rozważań, brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, brak odniesienia się do meritum sprawy, brak pełnego odniesienia do orzecznictwa oraz brak wskazań co do dalszego postępowania. Wskazując na te zarzuty Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 1 i 2 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy są uzasadnione, w zakresie w jakim Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął dopuszczalność odtworzenia zagubionego lub zniszczonego aktu własności stanowiącego decyzję administracyjną, na podstawie której właściwy organ [...] stwierdzał nabycie nieruchomości przez posiadacza samoistnego oraz orzekał o przekazaniu na własność dotychczasowego posiadacza zależnego. W aktualnym orzecznictwie utrwalona została teza, że brak jest podstaw prawnych, aby odtworzyć w postępowaniu administracyjnym akt własności ziemi. W szczególności taką podstawą nie są stosowane w drodze analogii przepisy p.p.s.a, regulujące postępowanie w razie zaginięcia lub zniszczenia akt (por. wyrok NSA z dnia 24 września 2013 r., sygn. akt II OSK 999/12, opubl. ONSAiWSA 2015/1/9). Ustawa o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych normowała w istocie sprawy o charakterze cywilnym, między innymi własność nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych. Z tego też powodu z chwilą jej uchylenia (6 kwietnia 1982 r.) sprawy dotychczas administracyjne (załatwiane w drodze decyzji, zwanej aktem własności ziemi, przez organ administracji publicznej) zostały przekazane zgodnie z ich naturą do rozpoznania sądom powszechnym (art. 4 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych – Dz.U. nr 11, poz. 81 ze zm.). Nie ulega wątpliwości, że do spraw o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości na podstawie ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych zakończonych po 6 kwietnia 1982 r. przez sąd powszechny zastosowanie znajdą przepisy kodeksu postępowania cywilnego dotyczące postępowania w razie zaginięcia lub zniszczenia akt, w tym art. 718 § 2, w którym możliwość złożenia przez stronę wniosku o odtworzenie akt sprawy prawomocnie zakończonej jest ograniczona terminem 10 lat od zaginięcia lub zniszczenia akt. Podobnego ograniczenia przepisy ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zawierają. Zatem przyjęcie, że do odtworzenia aktu własności ziemi można stosować przez analogię przepisy ustawy p.p.s.a. prowadzi do nielogicznego i niekonsekwentnego skutku polegającego na tym, że wydany wcześniej akt własności ziemi może być odtworzony na wniosek strony bez względu na czas jaki upłynął od jego zniszczenia lub zaginięcia, natomiast odtworzenie na wniosek strony orzeczenia sądu powszechnego dotyczące tego samego co wcześniej akt własności ziemi jest ograniczone terminem. Za niedopuszczalnością odtworzenia aktu własności ziemi w oparciu o przepisy ustawy - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przemawia również to, że w postępowaniu przed sądem powszechnym dotyczącym własności nieruchomości fakt wydania ostatecznego aktu własności ziemi może być wykazywany wszelkimi dowodami. W ten sposób sąd powszechny może ustalić, że określona osoba nabyła własność nieruchomości na podstawie aktu własności ziemi, który następnie zaginął lub uległ zniszczeniu. Taki, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest "właściwy tryb" ustalania, że istniał ostateczny akt własności ziemi, który następnie zaginął lub uległ zniszczeniu. Brak jest zatem podstaw prawnych, aby zaginiony lub zniszczony akt własności ziemi odtwarzać w postępowaniu administracyjnym, w szczególności z zastosowaniem przez analogię przepisów ustawy - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak również przepisów ustawy – kodeks postępowania cywilnego. Biorąc pod uwagę powyższe, należy uznać za uzasadnione zarzuty skargi kasacyjnej w zakresie dokonania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnej wykładni art. 1 p.p.s.a. oraz art. 1 p.u.s.a. Przede wszystkim przekonuje argumentacja skargi kasacyjnej związana z uchybieniem normom postępowania sądowego. Przepis art. 1 p.p.s.a. wprost wskazuje, że normy zawarte w p.p.s.a. regulują postępowanie sądowe, a ewentualne zastosowanie tych norm w innym postępowaniu może mieć miejsce jedynie, gdy z mocy ustaw szczególnych takie wyraźne wskazanie będzie miało miejsce. Do dokonania odtworzenia akt w niniejszej sprawie organ administracji musi posiadać wyraźnie określoną kompetencję, a nie ustaloną w drodze wykładni, przy zastosowaniu budzącej istotne wątpliwości analogii. W przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowania własności gospodarstw rolnych oraz kodeksu cywilnego brak jest norm wskazujących na możliwość zastosowania odpowiednio norm p.p.s.a. Sąd I instancji bezpodstawnie więc stwierdził, że stan prawny i zebrany materiał dowodowy w sprawie wskazuje na właściwość sądu administracyjnego, czym naruszył ww. przepisy. Za zasadny należy również uznać zarzut niewłaściwego zastosowania art. 10 ust. 1 w zw. z art. 7 i art. 184 Konstytucji. Rację ma skarżący, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 1 p.u.s.a. prowadzącej do zmiany powszechnie obowiązujących norm prawa. Sędziowie bowiem podlegają Konstytucji RP i ustawom, zatem mają możliwość oceny istniejących norm prawnych, a nie tworzenia autonomicznych reguł. Taki sposób działania jest nieusprawiedliwionym prawotwórstwem sądowym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż brak jest podstaw do odtworzenia akt postępowania administracyjnego, gdyż jak już wcześniej wskazano, taką podstawą nie mogą stanowić stosowane w drodze analogii przepisy p.p.s.a. regulujące postępowanie w razie zaginięcia lub zniszczenia akt. Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art.188 p.p.s.a w zw. z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę wobec dostatecznie wyjaśnionej istoty sprawy. Powyższe dawało podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi, bowiem organ administracji publicznej prawidłowo ustalił istnienie bezprzedmiotowości postępowania stwarzającą obowiązek zakończenia postępowania przez jego umorzenie wobec braku podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 203 pkt 2 p.p.s.a.