II OSK 2510/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Paweł Groński Protokolant asystent sędziego J. S. po rozpoznaniu w dniu 11 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. im. G. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 4/15 w sprawie ze skargi A. im. G. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 26 listopada 2014 r. nr ... w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 4/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę A. im. Gen. S. K. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 26 listopada 2014 r. nr ... w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. utrzymująca w mocy decyzję własną orzekającą o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie jednej elektrowni wiatrowej wraz z drogą dojazdową, placem manewrowym, trafostacją, przyłączem elektroenergetycznym, złączem kablowo-pomiarowym oraz zjazdem z drogi. Zaskarżona decyzja została wydana w ramach jednego z postępowań nadzwyczajnych, w toku którego organ administracji bada jedynie, czy kwestionowana decyzja została dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r. poz. 267 ze zm.). We wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji zarzucono rażące naruszenie przepisów art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 2 pkt 3a ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012r. poz. 647 ze zm.), art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013r. poz. 1409 ze zm.) i art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 3 lipca 2002r. Prawo lotnicze (Dz.U. z 2013r. poz. 1393 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588). Z kolei we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona podniosła zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 oraz art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 61 ust.1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Sąd wskazał, że powołane przez stronę przepisy regulują kwestie wyznaczania w studium oraz w planach miejscowych obszarów ulokowania urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, i jest to kwestia podlegająca uwzględnieniu przy sporządzaniu planu miejscowego. Skoro jednakże na terenie objętym inwestycją nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a studium nie zawierało ustaleń w przedmiocie rozmieszczenia powyższych urządzeń, zasadnym było wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, która rozstrzygała o możliwości powstania elektrowni wiatrowej. Z tego względu, zdaniem Sądu pierwszej instancji, zarzuty naruszenia art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zasługują na aprobatę. Podobnie za niezasadny Sąd uznał również zarzut naruszenia art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, który definiuje obszar oddziaływania obiektu. Sąd wyjaśnił, że określenie obszaru analizowanego w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy nie służy ustaleniu zakresu podmiotowego tego postępowania, ale w myśl § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., ma na celu ustalenie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy poprzez analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1–5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym, zdaniem Sądu, nie znajduje uzasadnienia upatrywanie przez skarżącego przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji w treści art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane poprzez wskazywanie na objęcie obszarem analizowanym kwestionowanej inwestycji. Ponadto Sąd zaznaczył, że wskazywanie przez skarżącego, iż nie miał możliwości wzięcia udziału w postępowaniu zakończonym weryfikowaną decyzją stanowi przesłankę podlegającą ocenie w postępowaniu w sprawie wznowienia. Okoliczność, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, nie może być skutecznie podnoszona w postępowaniu nieważnościowym, zatem nie może stanowić uznania wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, co potwierdza jednolita linia orzecznictwa sądów administracyjnych (vide wyroki NSA: z dnia 3 lutego 2011 r. w sprawie II OSK 184/10, z dnia 6 października 2009 r. w sprawie II OSK 1494/08; wyroki WSA w Warszawie: z dnia 11 kwietnia 2013 r. w sprawie VII SA/Wa 2170/12 i z dnia 17 stycznia 2012 r. w sprawie VII SA/Wa 1637/11, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Następnie Sąd wskazał, że również zarzut naruszenia art. 87 ust. 1 ustawy - Prawo lotnicze nie znajduje uzasadnienia. Zgodnie z powołanym przepisem obiekty budowlane i obiekty naturalne w otoczeniu lotniska nie mogą stanowić zagrożenia startujących i lądujących statków powietrznych. Jak słusznie wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze kwestia ta została szczegółowo zbadana w procesie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 87 ust. 5 ustawy - Prawo lotnicze w związku z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co znalazło swój wyraz w postanowieniu Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia 21 marca 2013 r. znak: .... Sąd zaznaczył, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy jest związany treścią ostatecznego postanowienia uzgodnieniowego, które wpływa na treść decyzji kończącej postępowanie. Dopóki więc postanowienie uzgodnieniowe pozostaje w obrocie prawnym nie można wydać decyzji sprzecznej ze stanowiskiem wyrażonym przez organ uzgadniający. W kwestii zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) Sąd wywiódł, że stosownie do art. 7 ust. 1 tej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z dnia 24 kwietnia 2013 r., przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I–III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha – wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej (art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Sąd wskazał, że pojęcie "zwarty obszar projektowany" nie zostało zdefiniowanie przez ustawodawcę. Brak precyzji w sformułowaniu tegoż pojęcia, które nie wskazuje jednoznacznie, jak należy rozumieć "zwarty obszar projektowany", jak również z uwagi na występujące w orzecznictwie sądów administracyjnych różne interpretacje przedmiotowego pojęcia – zdaniem Sądu – nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla projektowanego przedsięwzięcia. Sąd wyjaśnił, że w orzecznictwie sporne było to, czy zwrot "zwarty obszar" należy rozumieć literalnie, jako obszar złożony z elementów znajdujących się blisko, jeden obok drugiego; ścisły, gęsty, skupiony, jednolity pod względem ukształtowania terenu, kompozycji zabudowy czy też należy mu nadać inne znaczenie, w szczególności takie, w którym o tym, że dany obszar jest zwarty decydować będzie to, że został on przeznaczony na inwestycję jednego rodzaju. Nie było więc jasne, czy o zwartym charakterze obszaru projektowanego pod inwestycję przesądzał fakt, że stanowi on pewną całość pod względem powierzchniowym, czy też jest nim również obszar podzielony fizycznie, ale połączony jednym przedsięwzięciem inwestycyjnym, tak jak może się to zdarzać w przypadku elektrowni wiatrowych. Z rozstrzygnięć organów stosujących prawo oraz z orzecznictwa sądowego nie wynikało też jednoznacznie, czy jako "zwarty obszar projektowany" należy traktować całą działkę, na której ma być usytuowana inwestycja, czy też tylko część działki (części działki), którą inwestycja ma fizycznie zajmować. Tytułem przykładu Sąd wskazał, że w wyroku z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 466/11 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że "zwarty obszar projektowany" w przypadku elektrowni wiatrowej, to obszar obejmujący całe projektowane przedsięwzięcie, a więc cały park elektrowni wiatrowych. Natomiast w wyrokach z dnia 6 lipca 2012r. sygn. akt II OSK 996/12 oraz z dnia 2 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 94/12 Sąd ten wyraził pogląd, że przez "zwarty obszar projektowany dla danego przedsięwzięcia" należy rozumieć obszar nierozczłonkowany, stanowiący fizycznie jedną całość, a za taki obszar nie można zatem uznać sumy wszystkich obszarów przeznaczonych na jedną inwestycję. Podobne rozbieżności pojawiały się w odniesieniu do kwestii, czy za "zwarty obszar projektowany" można traktować tylko część działki faktycznie przeznaczonej pod zabudowę, czy też jest nim cała działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. W ocenie Sądu pierwszej instancji, w tej sytuacji podnoszenie zarzutu naruszenia przepisu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który nie ma charakteru oczywistego i wywołuje rozbieżności w orzecznictwie organów administracji i sądów administracyjnych, nie może skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy. Na marginesie Sąd zauważył, że podnoszona przez stronę skarżącą kwestia powierzchni działek traktowanych jako teren inwestycyjny w części obejmującej użytki rolne klasy III, mogłaby stanowić przeszkodę w ustaleniu warunków zabudowy w postępowaniu zwykłym. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności, wobec licznych wątpliwości co do rozumienia art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, okoliczność ta nie może stanowić podstawy wyeliminowania decyzji ustalającej warunki zabudowy na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie ma również racji strona skarżąca, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ustalenie, że w przedmiotowej sprawie doszło do uzgodnienia warunków zabudowy z właściwym organem ochrony gruntów rolnych. Sąd wskazał, że postanowieniem z dnia z dnia 6 lutego 2013 r. znak: ... Starosta Powiatu P. uzgodnił pod względem ochrony gruntów rolnych decyzję o warunkach zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia wskazując, że w niniejszej sprawie zwarty obszar projektowany do przeznaczenia na cele nierolnicze gruntu klasy III nie przekracza 0,5 ha, a w rezultacie grunt ten nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze. Postanowieniem z dnia 14 lipca 2014 r. nr ... Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. stwierdziło nieważność ww. postanowienia. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 25 września 2014 r. nr ..., .... Niemniej jednak wyrokiem z dnia 29 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 1091/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił ww. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 25 września 2014 r. nr ..., ... oraz poprzedzające je postanowienie z dnia 14 lipca 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1314/15 oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Powyższe oznacza, że w obrocie prawnym pozostaje postanowienie Starosty Powiatu P. z dnia 6 lutego 2013 r. znak: ... uzgadniające pozytywnie decyzję o warunkach zabudowy dla spornej inwestycji pod względem ochrony gruntów rolnych. Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że zarzut strony skarżącej o rażącym naruszeniu prawa poprzez błędne ustalenie, że w okolicznościach sprawy doszło do uzgodnienia warunków zabudowy z właściwym organem ochrony gruntów rolnych, jest bezpodstawny. Podsumowując Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie kontrola aktu administracyjnego wykazała, że zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa. Prawidłowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że w okolicznościach sprawy brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie jednej elektrowni wiatrowej o docelowej mocy 2MW wraz z drogą dojazdową, placem manewrowym, trafostacją, przyłączem elektroenergetycznym, złączem kablowo-pomiarowym oraz zjazdem z drogi, czemu dało wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 (ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powinno być Kodeks postępowania administracyjnego). Z tego względu, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W skardze kasacyjnej A. im. Gen. S. K. w P. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 26 listopada 2014 r. Nr: ... bądź o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 1, 2 i 3 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, podczas gdy rozstrzygnięcia organu pierwszej i drugiej instancji wydane zostały z: – naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu obowiązywania zaskarżonej decyzji z dnia 24 kwietnia 2013 r. poprzez przyjęcie, że przepis ten jednoznacznie i wprost nie wskazuje jak należy rozumieć "zwarty obszar projektowany" i stwierdzenie, że w orzecznictwie sądowym istnieją rozbieżności dotyczące jego wykładni, a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, – naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ustalenie, że w przedmiotowej sprawie doszło do uzgodnienia warunków zabudowy z właściwym organem ochrony gruntów rolnych, a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem ww. przepisu prawa, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem przesądziło o utrzymaniu w mocy wadliwych postanowień organów pierwszej i drugiej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenie przepisów postępowania nie jest zasadny. Zgodnie z art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd oddala skargę jeśli stwierdzi, że zaskarżony akt nie narusza przepisów prawa, którego rodzaje reguluje w zakresie decyzji art. 145 tej ustawy. Powołanie w skardze kasacyjnej naruszenia art. 1, 2 i 3 § 1 w związku z art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie daje podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Artykuł 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi reguluje przedmiot unormowania tą ustawą. Artykuł 2 tej ustawy stanowi o właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania spraw sądowoadministracyjnych, zaś art. 3 § 1 stanowi o tym, że sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosuje środki określone w ustawie. Sąd nie naruszył art. 3 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznając sprawę dokonał kontroli decyzji odmawiającej stwierdzenie nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wskazując, że decyzja nie narusza przepisów prawa, a to z tego względu, że nie jest spełniona przesłanka ciężkiego, kwalifikowanego naruszenia prawa wyliczonego w art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Rażące naruszenie prawa, to naruszenie normy prawnej niebudzącej wątpliwości interpretacyjnej. Nadanie różnej treści zapisanemu w normie prawnej hipotetycznemu stanowi faktycznemu powoduje, że nie daje to podstaw do zastosowania sankcji nieważności decyzji, z której wyprowadzono konsekwencje prawne korzystne dla strony, a mieszczące się w obowiązującym porządku prawnym. Zarzucając rażące naruszenie prawa, tj. art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie wskazano na wadliwe jego zastosowanie przez wykluczenie prawidłowości ustalenia stanu faktycznego w zakresie powierzchni działki oznaczonej numerem ewidencyjnym 63/4, której grunty klasy III wynoszą łącznie 0,49 ha. Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zasadnie Sąd wskazał na obowiązujące uzgodnienie w tym przedmiocie, a w skardze kasacyjnej nie podniesiono, że doszło do jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Zarzut zatem braku właściwości organu do uzgodnienia nie jest zasadny. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. ----------------------- 8