I OSK 581/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Po 606/15 w sprawie ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 27 listopada 2015r., sygn. akt II SA/Po 606/15 oddalił skargę E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2015r. Nr [...]w przedmiocie przyznania zasiłku celowego w kwocie 250 zł na zakup żywności w marcu 2015 r. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia 5 stycznia 2015 r. E. K. zwrócił się do Prezydenta Miasta P. o przyznanie zasiłku celowego na zakup żywności. Prezydent Miasta P. wydając decyzję z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] przyznającą E. K. zasiłek celowy na zakup żywności w marcu 2015 r. w kwocie 250 zł, powołał przepis art. 8 ust. 1 pkt 1 i art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm. – dalej jako u.p.s.) i wyjaśnił, że na podstawie wywiadu środowiskowego ustalił, iż wnioskodawca prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe i utrzymuje się ze środków pomocy społecznej (219,67 - dodatek mieszkaniowy oraz 274 zł - zasiłek okresowy), a jego łączny dochód w kwocie 493,67 zł nie przekracza kryterium dochodowego (542 zł) i kwalifikuje się do przyznania wnioskodawcy przedmiotowej pomocy. Jednocześnie organ stwierdził, że przyznana kwota 250 zł na zakup żywności (strona wnioskowała o 350 zł) powinna być wystarczająca dla zabezpieczenia niezbędnych potrzeb bytowych wnioskodawcy. Wyjaśniono, że wartość jednego gorącego posiłku dziennie wynosi - wedle wskazań uchwały Rady Miasta P. z dnia [...] stycznia 2014 r. - 8,70 zł, co oznacza, że miesięcznie jest to koszt 261 zł dla jednej osoby. Organ dodał, że pomimo oczekiwań strony, nie jest zobowiązany spełniać każdego żądania, także w zakresie wysokości pomocy, albowiem jest to wsparcie, które nie powinno zastępować starań świadczeniobiorcy. Ustalono również, że wydatki wnioskodawcy w dniu grudniu 2014 r. wynosiły łącznie 516 zł (czynsz, energia elektryczna, gaz, leki, telefon, TV, podatek od nieruchomości, wieczyste użytkowanie, środki czystości). W odwołaniu od powyższej decyzji E. K. podniósł, iż jego stan zdrowia m.in. zaawansowana osteoporoza wymaga specjalistycznej diety, co dokładnie opisał w piśmie z dnia 25 listopada 2014 r., skierowanym do Prezesa SKO w Poznaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia [...] kwietnia 2015r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy uznał, że stan faktyczny sprawy został przez organ I instancji ustalony prawidłowo, a tym samym potwierdziły się ustalenia w zakresie stanu rodzinnego, zdrowotnego, majątkowego i zarobkowego strony. Zdaniem Kolegium, strona może sama zabezpieczyć z otrzymanego zasiłku celowego na żywność w wysokości 250 zł potrzebę bytową w stopniu wystarczającym, a z zaświadczenia lekarskiego z dnia 23 grudnia 2014 r. załączonego do wniosku nie wynika konieczność zachowania przez stronę specjalistycznej diety. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu E. K. podniósł argumentację tożsamą do podanej w odwołaniu od decyzji organu I instancji, wskazując że jego stan zdrowia wymaga specjalistycznej - wysokowapniowej diety. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał skargę za nieuzasadnioną wyjaśniając, że wykładnia przepisów art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. nie może w żadnym razie prowadzić do wniosku o dopuszczalności uczynienia z pomocy społecznej stałego źródła utrzymania. Interpretacja taka byłaby niedopuszczalna jako całkowicie sprzeczna z intencją ustawodawcy, a zwłaszcza z ustanowioną w art. 2 ust. 1 u.p.s. zasadą pomocniczości (subsydiarności). Decyzje w przedmiocie przyznania zasiłku celowego opierają się na uznaniu administracyjnym, które obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb. W szczególności, wobec danej osoby pewien zakres przyznanych już świadczeń, organ może uznać za zaspokajający jej bieżące, niezbędne potrzeby życiowe. Stąd w przypadku wielokrotnego występowania o świadczenia organ może uwzględniać te, które w danej sytuacji są najistotniejsze. Sąd podkreślił, że z załączonego do wniosku zaświadczenia lekarskiego z dnia 23 grudnia 2014 r., a więc zaświadczenia najbardziej aktualnego, nie wynika, że lekarz zalecił E. K. zdrową (specjalistyczną) dietę. Gdyby jednak nawet przyjąć, że skarżący powinien zachować specjalistyczną (zdrową) dietę, nie oznacza to jeszcze, że przyznana pomoc w kwocie 250 zł na zakup żywności jest niewystarczająca na zaspokojenie jego potrzeb żywieniowych. Skarżący nie wykazał w żaden sposób, by dieta specjalistyczna była kosztowniejsza od przeciętnych posiłków niedietetycznych. Odnosząc się do argumentacji E. K., iż przyznana mu pomoc nie pozwala nawet na pokrycie kosztów zakupu obiadów w najtańszym barze, Sąd przypomniał, że w myśl zasady pomocniczości pomoc społeczna ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zdaniem Sądu skarżący - jako osoba w wieku 64 lat - może wykorzystać swe możliwości poprzez dokonywanie samodzielnie zakupów żywności i samodzielnego ich przygotowywania. Taka forma żywienia jest znacznie tańsza od żywienia się, nawet w najtańszym barze. Ponadto, jak wynika z powołanego art. 2 ust. 1 u.p.s., rolą pomocy społecznej jest wspieranie osoby tego wymagające w przezwyciężaniu trudności, a nie ich zaspokajanie. Tym samym, skoro skarżącemu przyznano na zakup żywności 250 zł, a kwestionuje on jedynie wysokość tej pomocy, a niej jej pieniężną formę, należało przyjąć, że skarżący jest zdolny zarówno do samodzielnych zakupów żywności, jak i przygotowywania posiłków. W rezultacie dysponując kwotę 250 zł przyznaną na ten cel skarżący może zadbać samodzielnie – na ile to jest możliwe w ramach przyznanych środków - o utrzymanie zdrowej diety. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł E. K., podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 3 ust. 1 i art. 3 w zw. z art. 2 u.p.s. poprzez dokonanie ich błędnej wykładni, polegającej na niewłaściwym przyjęciu, iż w obliczu okoliczności sprawy przyznanie skarżącemu kwota 250 zł zasiłku celowego na zakup żywności w marcu 2015 r. jest w wysokości odpowiedniej do okoliczności sprawy i zaspokaja niezbędne potrzeby skarżącego, 2. art. 39 ust. 1 u.p.s. poprzez dokonanie jego błędnej wykładni, polegającej na niesłusznym przyjęciu, iż w obliczu okoliczności sprawy przyznana skarżącemu kwota 250 zł zasiłku celowego na zakup żywności w marcu 2015 r. jest w wysokości zaspokajającej niezbędne potrzeby bytowe skarżącego, 3. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c w zw. z art. 151 p.p.s.a. polegające na nieprzeprowadzeniu z urzędu dowodu z dokumentu w postaci zaświadczenia lekarskiego, znajdującego się w aktach sprawy o sygnaturze II SA/Po 605/14 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, z którego wynikało wprost, iż skarżący wymaga stałego i systematycznego leczenia z powodu chorób krążenia i "konieczna jest dieta specjalistyczna", i w konsekwencji oparciu wyroku przez Sąd na niepełnym materiale dowodowym przedstawionym przez organ administracyjny i tym samym niestwierdzeniu przez Sąd naruszenia przez organ administracyjny przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W związku z podniesionymi zarzutami i wskazanymi naruszeniami prawa skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku wraz z poprzedzającą go decyzją Prezydenta Miasta Poznania z dnia 14 stycznia 2015 r. i w konsekwencji podwyższenie przyznanego skarżącemu zasiłku celowego na zakup żywności w miesiącu marcu 2015 r. z kwoty 250,00 zł do kwoty 350,00 zł, o którą od początku wnioskował skarżący. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwrócono uwagę, że Sąd I instancji nie przeprowadził z urzędu dowodu z dokumentu w postaci zaświadczenia lekarskiego z dnia [...] września 2014 r., znajdującego się w aktach sprawy o sygnaturze II SA/Po 605/14 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, z którego wynikało wprost, iż skarżący wymaga stałego i systematycznego leczenia z powodu chorób krążenia i "konieczna jest dieta specjalistyczna", w konsekwencji czego Sąd wydał zaskarżony wyrok w oparciu o niepełny materiał dowodowy przedstawiony przez organ administracyjny. Ponadto, zdaniem skarżącego kasacyjnie zarówno organ, jak i Sąd nie dokonał prawidłowego ustalenia, czy zły stan zdrowia skarżącego faktycznie wymaga stosowania diety specjalistycznej, której miesięczny koszt przewyższa przyznaną skarżącemu kwotę 250,00 zł zasiłku celowego na zakup żywności w marcu 2015 r. Jednocześnie skarżący powołał się na prowadzone między tymi samymi stronami analogiczne do niniejszej sprawy postępowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w których Sąd wydał orzeczenia uchylające decyzję organu administracji z uwagi na naruszenia przez organ przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Odnosząc się do twierdzeń organu i Sądu, iż skarżący nie wykazał w żaden sposób, że wymaga stosowania specjalistycznej diety, jak i tego, że dieta ta jest kosztowniejsza od posiłków niedietetycznych, skarżący kasacyjnie wyjaśnił, że zgodnie z treścią zaświadczenia lekarskiego z dnia [...] września 2014 r. skarżący wymaga stałego i systematycznego leczenia z powodu choroby układu krążenia oraz osteoporozy, w związku z tym musi również stosować specjalistyczną dietę. Skarżący zauważył, że podana przez organ kwota 8,70 dotyczy jednego posiłku dziennie, który nie jest posiłkiem dietetycznym. W przypadku chorób, na które cierpi skarżący musi on stosować zbilansowaną dietę wysokobiałkową, bogatą w witaminy i składającą się średnio z czterech posiłków dziennie, w tym z jednego posiłku ciepłego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że w sprawie nie zostało wykazane, by zaistniały przyczyny, dla których należałoby przyznać skarżącemu kasacyjnie wyższy zasiłek celowy na zakup żywności w marcu 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna oparta została zarówno na zarzutach naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego. Skarżący kasacyjnie naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c w zw. z art. 151 p.p.s.a. upatruje w nieprzeprowadzeniu z urzędu dowodu z dokumentu w postaci zaświadczenia lekarskiego z [...] września 2014 r., znajdującego się w aktach sprawy o sygnaturze II SA/Po 605/14 WSA w Poznaniu. Zarzut ten jest nieuzasadniony, albowiem zaświadczenie lekarskie z [...] września 2014 r. było znane Sądowi orzekającemu w niniejszej sprawie, gdyż zostało złożone na rozprawie w dniu 27 listopada 2015 r. i znajduje się w aktach sprawy (k.36). Nie było zatem potrzeby przeprowadzenia dowodu z tego dokumentu na podstawie akt innej sprawy. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku słusznie jednak odwołał się do późniejszego zaświadczenia lekarskiego z dnia 23 grudnia 2014 r. jako najbardziej aktualnego w dacie orzekania. Ponadto trafnie Sąd I instancji zauważył, że nawet gdyby przyjąć, iż skarżący powinien zachować specjalistyczną dietę, to nie wykazał on by dieta specjalistyczna była kosztowniejsza od przeciętnych posiłków niedietetycznych i co za tym idzie by przyznana pomoc w kwocie 250 zł na zakup żywności była niewystarczająca na zaspokojenie jego potrzeb żywieniowych, przy założeniu, że skarżący samodzielnie dokonywałby zakupów żywności i samodzielnie przygotowywał posiłki. W ramach zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 i art. 3 w zw. z art. 2 u.p.s. zarzucono dokonanie ich błędnej wykładni, polegającej na niewłaściwym przyjęciu, iż przyznana skarżącemu kwota 250 zł zasiłku celowego na zakup żywności w marcu 2015 r. jest w wysokości zaspokajającej niezbędne potrzeby bytowe skarżącego. Przepis art. 39 ust. 1 u.p.s. stanowi, że zasiłek celowy może być przyznany na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 u.p.s. pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Z powołanych przepisów wynika, że rolą organów pomocy społecznej jest wspieranie potrzebujących osób i rodzin w celu ich usamodzielnienia się oraz ich integracji ze środowiskiem. Funkcji tej nie można jednak utożsamiać z obowiązkiem stałego dostarczania środków pieniężnych w wysokości satysfakcjonującej wnioskodawców oraz zaspokajania wszystkich ich oczekiwań zmierzających do podwyższenia standardu codziennego funkcjonowania beneficjentów pomocy społecznej. Ponadto przyznanie zasiłku celowego nie zależy wyłącznie od sytuacji materialnej strony. Rozpatrując wniosek organ musi także kierować się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s., to znaczy koniecznością dostosowania rodzaju, formy i rozmiaru świadczenia do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy i uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. W związku z powyższym, jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, organy administracji w zakresie pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować cele powierzone im w ustawie o pomocy społecznej. Wymaga to oceny nie tylko niezbędnych potrzeb życiowych osób uprawnionych do tych świadczeń, ale także własnych środków finansowych. Organy pomocy społecznej są zatem upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń (por. np. wyroki NSA: z dnia 19 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1464/06, z dnia 25 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 624/07, dnia 21 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 658/05, z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1498/10). Organ udzielający pomocy społecznej zobowiązany jest racjonalnie gospodarować posiadanymi środkami finansowymi, zabezpieczając niezbędne fundusze także dla innych potrzebujących osób i rodzin. Nie może tym samym zabezpieczać wyłącznie stale rosnących potrzeb skarżącego oraz uwzględniać wszystkich zgłaszanych przez niego roszczeń. Należy zauważyć, że skarżący kasacyjnie od dawna objęty jest pomocą społeczną. Z funduszy publicznych wypłacany jest mu dodatek mieszkaniowy i zasiłek okresowy. Zasiłek celowy nie jest świadczeniem obligatoryjnym, organ ma w tym zakresie swobodę działania i możliwość wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo uznał, iż organy orzekające w niniejszej sprawie były upoważnione w świetle powołanych przepisów ustawy o pomocy społecznej do przyznania skarżącemu zasiłku celowego na zakup żywności w marcu 2015 r. w wysokości 250 zł i nie ma podstaw, by Sądowi I instancji zarzucić naruszenie kwestionowanych przepisów prawa materialnego. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż to wynagrodzenie, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a. Stanowi tak art. 254 § 1 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r. (zob. art. 1 pkt 70 noweli z kwietnia 2015 r.) i mającym zastosowanie do spraw wszczętych od tej daty, przy czym w orzecznictwie, jeszcze przed zmianą § 1 tego przepisu, przyjęto, że NSA nie rozpatruje wniosku pełnomocnika ustanowionego z urzędu o przyznanie wynagrodzenia z tytułu udzielonej pomocy prawnej w postępowaniu kasacyjnym, gdyż orzeka o tym w postępowaniu przed sądem I instancji, w drodze odrębnego postanowienia wydanego na posiedzeniu niejawnym, referendarz sądowy albo sąd w składzie jednego sędziego.