I OSK 580/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Po 607/15 w sprawie ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 25 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Po 607/15 oddalił skargę E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2015 r., Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego na opłacenie kosztów prowadzenia rachunku bankowego oraz ubezpieczenia mieszkania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], Prezydent Miasta P. na podstawie art. 3, art. 8 ust. 1, 3 i 4, art. 14, art. 36 pkt 1 lit. c, art. 39, art. 106 ust. 4 i art. 107 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 z późn. zm., dalej jako u.p.s.) w zw. z § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r. poz. 823), § 2 pkt 4 i 5 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 8 czerwca 2012 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. z 2012 r. poz. 712) oraz art. 104 k.p.a. odmówił E. K. udzielenia pomocy w formie zasiłku celowego na opłacenie kosztów prowadzenia rachunku bankowego oraz ubezpieczenia mieszkania. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w dniu 5 stycznia 2014 r. E. K. wystąpił o przyznanie mu przedmiotowego wsparcia finansowego. W wyniku przeprowadzonego w tej samej dacie wywiadu środowiskowego ustalono, że skarżący prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, zamieszkuje w mieszkaniu komunalnym, jest bierny zawodowo; nie pracuje i nie jest zarejestrowany w powiatowym urzędzie pracy. Organ I instancji przyznał skarżącemu pomoc finansową w postaci ustalenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych na okres 90 dni. W okresie poprzedzającym złożenie wniosku E. K. otrzymywał zasiłek okresowym w kwocie 274 zł oraz dodatek mieszkaniowy w kwocie 219,67 zł, co łącznie daje kwotę 493,67 zł. Tym samym skarżący nie przekracza kryterium dochodowego, które wynosi 542 zł na osobę miesięcznie. Prezydent Miasta P. podkreślił, że celem pomocy społecznej jest zabezpieczenie niezbędnych potrzeb bytowych. W tym pojęciu nie mieszczą się potrzeby zgłoszone przez skarżącego, tj. pokrycie kosztów obsługi rachunku bankowego oraz opłaty za ubezpieczenie mieszkania. Organ I instancji wskazał, że pomoc społeczna nie ma charakteru obligatoryjnego i w jej ramach nie ma możliwości zabezpieczenia wszystkich zgłaszanych potrzeb. E. K. odwołał się od powyższej decyzji wskazując, że nie zgadza się z wydanym rozstrzygnięciem. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] stycznia 2015 r. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że skarżący osiąga miesięcznie dochód w wysokości 493,67 zł. Może on zatem samodzielnie ponosić koszty związane z prowadzeniem rachunku bankowego i koszty użytkowania karty płatniczej wynoszące 11,06 zł miesięcznie. Ponadto ponoszenie wspomnianych opłat, jak i pokrycie kosztów ubezpieczenia mieszkania nie stanowi w świetle art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. niezbędnej potrzeby bytowej, a jej poniesienie przez organ pomocy społecznej byłoby sprzeczne z podstawowymi zasadami pomocy społecznej z art. 2-4 u.p.s. Pismem z dnia 10 czerwca 2015 r. E. K. zaskarżył powyższą decyzję z dnia [...] kwietnia 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wskazując, że nie jest zadowolony z wydanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał skargę za nieuzasadnioną wyjaśniając, że zaskarżone rozstrzygnięcia odpowiadały prawu, choć argumentacja zaprezentowana w nich częściowo mogła budzić pewne wątpliwości. Zastrzeżenia te nie miały jednak istotnego wpływu na wynik postępowania, wobec czego nie uzasadniały także wyeliminowania kontrolowanych aktów administracyjnych z obrotu prawnego. Zdaniem Sądu, pokrycie kosztów ubezpieczenia mieszkania nie stanowi niezbędnej potrzeby bytowej w rozumieniu art. 39 ust. 1 u.p.s., albowiem zmierza do zaspokojenia dodatkowej potrzeby, a nie potrzeby niezbędnej. Nie może więc być ona zatem zaspokojona w ramach instytucji zasiłku celowego. Odnosząc się natomiast do potrzeby dotyczącej pokrycia kosztów rachunku bankowego, Sąd zauważył, że pogląd zaprezentowany przez organ może budzić pewne wątpliwości. Co prawda posiadanie rachunku bankowego i ponoszenie związanych z tym opłat stanowi realizację dodatkowej potrzeby bytowej, a nie potrzeby o niezbędnym, podstawowym znaczeniu. Niemniej w rozpatrywanej sprawie skarżący został zmuszony do założenia rachunku bankowego z uwagi na brak możliwości pobrania środków pieniężnych przyznawanych mu z pomocy społecznej w formie gotówkowej. Dalej Sąd wskazał, że w decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wyjaśniło, że E. K. w dniu 8 kwietnia 2015 r. podpisał z Prezydentem Miasta P. umowę o korzystanie z karty przedpłaconej, przy czym należy zaznaczyć, że koszt obsługi tej karty i koszt obsługi związanego z nią rachunku bankowego ponosi organ I instancji. Tym samym deklarowana przez skarżącego potrzeba pokrycia opłat z tytułu prowadzenia rachunku bankowego miała jedynie charakter przejściowy, a nie trwały. Konsekwentnie powinien on zatem pokryć skumulowane opłaty za okres nie więcej niż trzech miesięcy (od stycznia 2015 r. do marca 2015 r.). Uwzględniając wysokość rozważanej opłaty, należało zdaniem Sądu przyjąć, że jest to kwota, którą E. K. może uiścić w ramach środków pieniężnych, jakimi samodzielnie dysponuje, bez istotnego uszczerbku dla swojego utrzymania. Dlatego też, mimo częściowo odmiennego uzasadnienia, stanowisko organów administracji publicznej okazało się jednak trafne. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł E. K., podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 3 ust. 1 i art. 3 w zw. z art. 2 u.p.s. poprzez dokonanie ich błędnej wykładni, polegającej na niewłaściwym przyjęciu, iż w obliczu okoliczności sprawy przyznanie skarżącemu kwoty 11,06 zł zasiłku celowego na opłacenie kosztów prowadzenia rachunku bankowego kolejno w miesiącu styczniu, lutym, marcu i kwietniu 2015 r., nie jest niezbędne do zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych skarżącego, 2. art. 39 ust. 1 u.p.s. poprzez dokonanie jego błędnej wykładni, polegającej na niesłusznym przyjęciu, iż w obliczu okoliczności sprawy przyznanie skarżącemu kwoty 11,06 zł zasiłku celowego na opłacenie kosztów prowadzenia rachunku bankowego w miesiącu styczniu, lutym, marcu i kwietniu 2015 r., nie mieści się w pojęciu niezbędnych potrzeb życiowych, których zaspokajanie jest celem pomocy społecznej, 3. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c w zw. z art. 151 p.p.s.a. polegające na nie przeprowadzeniu przez Sąd postępowania dowodowego w celu ustalenia sytuacji finansowej skarżącego i nie uwzględnieniu okoliczności faktycznych sprawy, tj. konieczności założenia przez skarżącego rachunku bankowego z uwagi na brak możliwości pobierania środków pieniężnych przyznawanych skarżącemu z pomocy społecznej w formie gotówkowej, i w konsekwencji oparciu wyroku przez Sąd na niepełnym materiale dowodowym przedstawionym przez organ administracyjny i tym samym niestwierdzeniu przez Sąd naruszenia przez organ administracyjny przepisów art. 7. art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W związku z podniesionymi zarzutami i wskazanymi naruszeniami prawa skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku wraz z poprzedzającą go decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...] stycznia 2015 r. i w konsekwencji przyznanie skarżącemu zasiłku celowego na opłacenie kosztów prowadzenia rachunku bankowego w miesiącu styczniu, lutym, marcu i kwietniu 2015 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej oddalenie, podzielając stanowisko WSA w Poznaniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna oparta została zarówno na zarzutach naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego. Skarżący kasacyjnie naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c w zw. z art. 151 p.p.s.a. upatruje w nieprzeprowadzeniu przez Sąd postępowania dowodowego w celu ustalenia sytuacji finansowej skarżącego i nie uwzględnieniu okoliczności faktycznych sprawy, tj. konieczności założenia przez skarżącego rachunku bankowego z uwagi na brak możliwości pobierania środków pieniężnych przyznawanych skarżącemu z pomocy społecznej w formie gotówkowej i w konsekwencji oparciu wyroku przez Sąd na niepełnym materiale dowodowym i niestwierdzeniu przez Sąd naruszenia przez organ administracyjny przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest bezzasadny. Należy przypomnieć, że nie jest zresztą rolą sądu administracyjnego prowadzenie postępowania dowodowego w sprawie. Art. 106 § 3 p.p.s.a. przewiduje taką możliwość jedynie uzupełniająco, a to uzupełniające postępowanie dowodowe może dotyczyć wyłącznie dowodów z dokumentów, może być przeprowadzone tylko w zakresie niezbędnym do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i gdy nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W skardze kasacyjnej nie wskazano żadnych dokumentów, z których przeprowadzenia dowodu zaniechał Sąd I instancji. Z uwagi na kognicję sądów administracyjnych sądy te nie prowadzą postępowania administracyjnego, tylko badają, czy organy prowadząc postępowanie nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, w tym czy ustaliły stan faktyczny sprawy zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej. Skarżący kasacyjnie wprawdzie wskazał na naruszenie przez organ przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a., ale nie podał jakie dowody zostały przez organ pominięte przy wydaniu zaskarżonej decyzji. Należy w związku z tym podzielić stanowisko Sądu I instancji, że znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy był wystarczający do wydania zaskarżonej decyzji. Co do konieczności założenia przez skarżącego rachunku bankowego z uwagi na brak możliwości pobierania środków pieniężnych przyznawanych z pomocy społecznej w formie gotówkowej, to jak wskazał Sąd I instancji i czego nie zakwestionowano w skardze kasacyjnej, w dniu 8 kwietnia 2015 r. skarżący podpisał z Prezydentem Miasta P. umowę o korzystanie z karty przedpłaconej, przy czym koszt obsługi tej karty i koszt obsługi związanego z nią rachunku bankowego ponosi organ I instancji. Tym samym potrzeba pokrycia opłat z tytułu prowadzenia rachunku bankowego miała charakter przejściowy, od stycznia 2015 r. do marca 2015 r. i należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że były to koszty, które E. K. mógł uiścić w ramach środków pieniężnych, jakimi dysponował, bez istotnego uszczerbku dla swojego utrzymania. W ramach zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego w skardze kasacyjnej wskazano na naruszenie art. 3 ust. 1 i art. 3 w zw. z art. 2 u.p.s. poprzez dokonanie ich błędnej wykładni polegającej na niewłaściwym przyjęciu, iż przyznanie skarżącemu kwoty 11,06 zł zasiłku celowego na opłacenie kosztów prowadzenia rachunku bankowego, nie jest niezbędne do zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych skarżącego, Przepis art. 39 ust. 1 u.p.s. stanowi, że zasiłek celowy może być przyznany na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 u.p.s. pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Z powołanych przepisów wynika, że rolą organów pomocy społecznej jest wspieranie potrzebujących osób i rodzin w celu ich usamodzielnienia się oraz ich integracji ze środowiskiem. Funkcji tej nie można jednak utożsamiać z obowiązkiem stałego dostarczania środków pieniężnych w wysokości satysfakcjonującej wnioskodawców oraz zaspokajania wszystkich ich oczekiwań zmierzających do podwyższenia standardu codziennego funkcjonowania beneficjentów pomocy społecznej. Ponadto przyznanie zasiłku celowego nie zależy wyłącznie od sytuacji materialnej strony. Rozpatrując wniosek organ musi także kierować się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s., to znaczy koniecznością dostosowania rodzaju, formy i rozmiaru świadczenia do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy i uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. W związku z powyższym, jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, organy administracji w zakresie pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować cele powierzone im w ustawie o pomocy społecznej. Wymaga to oceny nie tylko niezbędnych potrzeb życiowych osób uprawnionych do tych świadczeń, ale także własnych środków finansowych. Organy pomocy społecznej są zatem upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń (por. np. wyroki NSA: z dnia 19 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1464/06, z dnia 25 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 624/07, dnia 21 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 658/05, z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1498/10). Organ udzielający pomocy społecznej zobowiązany jest racjonalnie gospodarować posiadanymi środkami finansowymi, zabezpieczając niezbędne fundusze także dla innych potrzebujących osób i rodzin. Nie może tym samym zabezpieczać wyłącznie stale rosnących potrzeb skarżącego oraz uwzględniać wszystkich zgłaszanych przez niego roszczeń. Należy zauważyć, że skarżący kasacyjnie od dawna objęty jest pomocą społeczną. Z funduszy publicznych wypłacany jest mu dodatek mieszkaniowy i zasiłek okresowy. Zasiłek celowy nie jest świadczeniem obligatoryjnym, organ ma w tym zakresie swobodę działania i możliwość wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo uznał, iż organy orzekające w niniejszej sprawie były upoważnione w świetle powołanych przepisów ustawy o pomocy społecznej do odmowy przyznania skarżącemu zasiłku celowego na prowadzenie rachunku bankowego i nie ma podstaw, by Sądowi I instancji zarzucić naruszenie kwestionowanych przepisów prawa materialnego. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż to wynagrodzenie, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a. Stanowi tak art. 254 § 1 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r. (zob. art. 1 pkt 70 noweli z kwietnia 2015 r.) i mającym zastosowanie do spraw wszczętych od tej daty, przy czym w orzecznictwie, jeszcze przed zmianą § 1 tego przepisu, przyjęto, że NSA nie rozpatruje wniosku pełnomocnika ustanowionego z urzędu o przyznanie wynagrodzenia z tytułu udzielonej pomocy prawnej w postępowaniu kasacyjnym, gdyż orzeka o tym w postępowaniu przed sądem I instancji, w drodze odrębnego postanowienia wydanego na posiedzeniu niejawnym, referendarz sądowy albo sąd w składzie jednego sędziego.