II SA/Łd 419/15

Dnia 21 lipca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.) Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2015 roku przy udziale --- sprawy ze skargi S. M. o wymierzenie grzywny Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 lipca 2014 roku w sprawie II SAB/Łd 8/14 w przedmiocie legalności budowy i użytkowania budynku 1. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywnę w wysokości 1000 (słownie: tysiąc) złotych; 2. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego S. M. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.tp. S. M. wniósł skargę na niewykonanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 lipca 2014 roku, sygn. akt II SAB/Łd 8/14. W treści skargi jej autor wniósł o wymierzenie organowi grzywny za niewykonanie wyroku oraz poinformowanie organu zwierzchniego o stwierdzonej rażącej bezczynności organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 25 lipca 2014 roku, sygn. akt II SAB/Łd 8/14 zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się orzeczenia, dodatkowo orzekając, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. A ponieważ termin wykonania wyroku upłynął bezskutecznie, skarżący pismem z dnia 29 stycznia 2015 roku wezwał organ do jego wykonania. Mimo tego organ nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie. Organ ignoruje wszelkie wyroki sądu stwierdzające bezczynność i nakładające grzywnę, wniosek o wystąpienie do organu zwierzchniego z odpowiednią sygnalizacją, zdaniem S. M., jest uzasadniony. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. W uzasadnieniu stanowiska organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, że zaniedbanie w zakresie terminowości prowadzonego postępowania jest niezależne od organu. Brak odpowiedniej kadry pracowniczej, liczne rozbudowane postępowania administracyjne oraz konieczność podjęcia natychmiastowych działań w przypadku wystąpienia zagrożenia zdrowia i życia mieszkańców powiatu powoduje, niezależne od organu, zaniedbania w terminowym załatwianiu spraw. Każdy obywatel ma prawo skorzystać z przysługujących mu uprawnień składania skarg i petycji w związku z czym organ zmuszony jest rozpatrzyć każdy wniosek, co przy niewystarczającej kadrze pracowniczej powoduje nawarstwianie się spraw. Szeroki zakres ustawowych kompetencji organu przy niewielkiej liczbie pracowników skutkuje koniecznością dokonania wyboru mniejszego zła, czyli dokonując kontroli gdzie ewidentnie występuje bezpośrednie zagrożenie zdrowia i życia ludzi. Jednakże taka sytuacja powoduje, iż organ naraża się na zarzut bezczynności w innych ważnych sprawach. W chwili obecnej organ posiada kadrę techniczną w postaci Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz jednego inspektora, trzech referentów, którzy muszą obsłużyć i zapewnić bezpieczeństwo mieszkańcom ponad 113 – tysięcznego powiatu o obszarze 971 km2. Brak zrozumienia problemu błędów ustrojowych przez organy zwierzchnie powoduje, iż organ szczebla powiatowego sam musi rozwiązywać problem braku środków finansowych na prawidłowe funkcjonowanie. Dodatkowe obciążenie inspektoratu grzywnami za bezczynność czy też przewlekłość nie sprzyja polepszeniu pracy jednostki, która poprawić się może jedynie w przypadku zwiększenia kadry inspektoratu na co potrzebne są środki finansowe, którymi organ nie dysponuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do przepisu art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu, po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Powyższy przepis jest podstawą wymierzenia grzywny organowi administracyjnemu, który nie wykonał wyroku sądowego. Zasadniczą przesłanką do zastosowania art. 154 § 1 P.p.s.a. i wymierzenia organowi grzywny jest ustalenie, że organ administracji nie wykonał wyroku sądu. Zgodnie z art. 286 § 2 P.p.s.a. termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi. Przepis ten ma również zastosowanie do skargi na bezczynność, ale w tym znaczeniu, że wyznaczony przez sąd termin do załatwienia sprawy liczy się od dnia zwrotu akt nadesłanych w związku ze skargą na bezczynność. Tytułem wstępu wskazać należy, iż warunkiem wniesienia skargi w trybie art. 154 § 1 P.p.s.a. jest uprzednie pisemne wezwanie właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, co wprost wynika z treści cytowanego przepisu. W sprawie niniejszej nie ulega wątpliwości, że skarżący dopełnił tej czynności kierując do organu, pismem z dnia 28 stycznia 2015 roku, które wpłynęło do organu w dniu 29 stycznia 2015 roku, stosowne wezwanie, a dopiero później skargę do sądu w trybie art. 154 § 1 P.p.s.a., co miało miejsce w dniu 23 lutego 2015 roku. W stanie faktycznym sprawy skarżący wniósł o wymierzenie organowi – Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego grzywny za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 lipca 2014 roku w sprawie II SAB/Łd 8/14. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi powołanym wyrokiem, w punkcie pierwszym, zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do załatwienia wniosku S. M. z dnia [...] lipca 2009 roku, w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku. Natomiast w punkcie drugim wyroku sąd stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i – w punkcie trzecim – wymierzył organowi z tego tytułu grzywnę w kwocie 500 zł. Wyrok jest prawomocny od dnia 16 września 2014 roku. Bezsporne w sprawie jest to, że akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem sądu wpłynęły do organu dnia 29 września 2014 roku, zatem od tej daty – zgodnie z treścią art. 286 § 2 P.p.s.a. – należy liczyć termin do załatwienia sprawy. Określony wyrokiem sądu 30 – dniowy termin ekspirował zatem z dniem 29 października 2014 roku. Niekwestionowaną okolicznością jest również to, iż do dnia wniesienia skargi w sprawie niniejszej, czyli do dnia 23 lutego 2015 roku, mimo uprzedniego wezwania, przez skarżącego, organu do wykonania wyroku, tenże nie rozstrzygnął sprawy objętej wnioskiem skarżącego z dnia [...] lipca 2009 roku. Skoro zatem organ, w wyznaczonym wyrokiem sądu terminie, sprawy nie załatwił, to wniosek o wymierzenie grzywny w trybie art. 154 P.p.s.a. zasługuje na uwzględnienie. Podkreślić należy, że prawomocny wyrok zobowiązywał organ do załatwienia wniosku skarżącego, ale i do uczynienia tego w odpowiednim terminie. W ocenie składu orzekającego, niewykonanie prawomocnego wyroku w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane, bowiem taka sytuacja prowadzi do podważenia zaufania obywateli do organów państwa, świadczy o braku poszanowania prawa przez te organy, które same są zobowiązane do jego stosowania. W szczególności usprawiedliwieniem braku respektowania prawomocnego wyroku nie mogą być argumenty podniesione przez organ w odpowiedzi na skargę, a mianowicie trudności kadrowe organu, konieczność zgromadzenia materiału dowodowego oraz wielość pism, czy skarg kierowanych przez strony, a na które odpowiadać musi organ. Okoliczności te mogą jedynie wpływać na wysokość grzywny nałożonej na organ za niewykonanie prawomocnego wyroku, co nie jest sporne w orzecznictwie (por. np. wyroki NSA: z dnia 8 stycznia 2013 roku, I OSK 2005/12 oraz z dnia 1 października 2010 roku, I OSK 1166/10 i inne; wszystkie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). I tak, uwzględniając wskazane przez organ okoliczności sąd uznał, że grzywna w kwocie określonej w wyroku będzie adekwatna do stopnia, w jakim organ naruszył termin załatwienia sprawy, a jednocześnie spełni wystarczająco represyjną funkcję. Odnosząc się do wniosku skarżącego zawartego w skardze, a dotyczącego podjęcia działań w trybie art. 155 § 1 P.p.s.a. wyjaśnić wypada, iż przepis ten dotyczy tzw. sygnalizacji w zakresie istotnych naruszeń prawa lub okoliczności mających wpływ na ich powstanie. Skład orzekający może te uchybienia stwierdzić w toku rozpoznawania sprawy, to jest od chwili wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego do chwili uprawomocnienia się orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie. Wystąpienie z postanowieniem sygnalizacyjnym – co wynika z treści art. 155 § 1 P.p.s.a. – stanowi uprawnienie sądu. W okolicznościach niniejszej sprawy skład orzekający nie uznał za niezbędne wystąpienia ze stosownym wnioskiem, bowiem – co wynika z odpowiedzi na skargę – organ nadzoru ma wiedzę o istniejącej w organie powiatowym sytuacji. Ustosunkowując się do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku organu o jej odrzucenie wyjaśnić wypada, iż przesłanki do odrzucenia skargi nie stanowią okoliczności związane z trudnościami kadrowymi organu nadzoru budowlanego, czy też wielość spraw leżących w kompetencji tegoż organu. Konkludując sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na mocy art. 154 § 1 i § 6 P.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania sąd postanowił w punkcie drugim wyroku na podstawie art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a.