II OSK 736/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie NSA Barbara Adamiak del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Po 20/15 w sprawie ze skargi T.K. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do przedłożenia dokumentów oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 22 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Po 20/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w sprawie ze skargi T.K. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do przedłożenia dokumentów, uchylił zaskarżone postanowienie, zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów sądowych, przyznał wskazanemu radcy prawnemu kwotę 295,20 zł tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: Zawiadomieniem z dnia 29 lipca 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wykonania wylewki betonowej pod budowę wiaty o wymiarach w planie 5,7 x 3,07 na działce nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w [...], gmina [...]. W toku postępowania ustalono, że inwestor T.K. zrealizował w 2013 r. w ramach samowoli budowlanej na wyżej wskazanej działce wiatę o wymiarach w planie 5,7 x 3,07 m. Wobec powyższego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. [...], wydanym na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 267), organ nakazał inwestorowi przedłożenie w ustawowym terminie 30 dni ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy Kórnik o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla opisanej wyżej inwestycji (z uwagi na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego obszaru), oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, szkicu obiektu wraz z opisem oraz projektu zagospodarowania działki. Postanowienie z dnia [...] stycznia 2014 r. doręczono T.K. w trybie art. 44 § 4 k.p.a. Pomimo upływu terminu określonego w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2014r., zobowiązany nie przedłożył żądanych dokumentów warunkujących legalizację samowolnie wybudowanego obiektu. Pismem z dnia 3 kwietnia 2014 r. T.K. zwrócił się do organu o przywrócenie terminu do wykonania nakazów określonych w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2014 r. W związku z powyższym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego odmówił wnioskodawcy przywrócenia terminu do wykonania nakazów określonych w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2014 r. Postanowienie to zostało uchylone przez organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Po ponownym rozpoznaniu wniosku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. nr [...] ponownie odmówił T.K. przywrócenia terminu do wykonania nakazów określonych w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2014 r., gdyż wyżej wskazany nie przedłożył – mimo wezwania – ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy Kórnik o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W tej sytuacji, zdaniem organu, nie było możliwe przywrócenie terminu do wykonania nakazów wskazanych w omawianym postanowieniu. Na skutek wniesionego przez TK. zażalenia z dnia 25 września 2014 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 123 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wyjaśnił, iż przywrócenie terminu do dokonania czynności w postępowaniu administracyjnym wymaga łącznego spełnienia warunków określonych w art. 58 § 1 i 2 k.p.a. Mimo stosownego wezwania organu pierwszej instancji T.K. nie spełnił trzeciego z ustawowych wymogów przywrócenia terminu, czyli nie dopełnił on w ogóle czynności, dla której określony był termin, tzn. nie przedłożył żadnego z dokumentów szczegółowo wskazany przez Inspektora Powiatowego w wezwaniu z dnia 21 sierpnia 2014 r. Tym samym organ pierwszej instancji podjął jedyne prawnie dopuszczalne w takiej sytuacji rozstrzygnięcie (art. 59 § 1 k.p.a.). Skargę na powyższe postanowienie wniósł T.K., wyjaśniając, iż wykonanie czynności w terminie wskazanym przez organ pierwszej instancji było niemożliwe. Odpowiadając na skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. W piśmie procesowym z dnia 23 listopada 2015 r. uczestnik postępowania SR. zakwestionował oświadczenia skarżącego dotyczące jego stanu majątkowego, a ponadto zarzucił skarżącemu fałszowanie dokumentów. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniesiona skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek Sąd nie zgodził się z całością argumentacji w niej podniesionej, co skutkowało uchyleniem zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że zaskarżone postanowienie z dnia [...] listopada 2014 r. zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dalej Sąd podkreślił, że podziela stanowisko orzekających w sprawie organów, zgodnie z którym termin przedłożenia wymaganych dokumentów o jakim mowa w art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie ma charakteru materialnoprawnego, lecz jest terminem procesowym. W tej sytuacji Sąd uznał, że organ prowadzący postępowanie legalizacyjne na podstawie art. 49b ww. ustawy zasadniczo jest związany ustaleniem ustawowym, że termin ten wynosi 30 dni i tak też musi określić termin wykonania obowiązków w postanowieniu wydawanym na podstawie art. 49b ust. 2, to jednak nie ma prawnych przeszkód, aby na podstawie uzasadnionego wniosku inwestora organ postanowieniem orzekł o jego przedłużeniu. Nadto możliwe, a czasem nawet wskazane, jest także wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., aby umożliwić inwestorowi uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Warunkiem skutecznego złożenia wniosku o przedłużenie terminu do przedłożenia wymaganych dokumentów, względnie o zawieszenie postępowania legalizacyjnego jest przy tym złożenie wniosku przed upływem terminu wskazanego w postanowieniu wydanym na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowane. Złożenie tegoż wniosku o przedłużenie terminu, względnie o zawieszenie postępowania ma przy tym istotne znaczenie prawne, albowiem niedopuszczalne jest wydanie decyzji o rozbiórce samowoli, w sytuacji gdy nie upłynął termin o którym mowa w art. 49b ust. 2, względnie w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. W ocenie Sądu organ odwoławczy trafnie zastosował w tej sprawie powyższy przepis, w tym w szczególności art. 58 § 2 zdanie drugie k.p.a., jednakże przeoczył wynikającą z przedstawionej wyżej wykładni art. 49b ust. 3 ustawy Prawo budowlane okoliczność, iż czynnością o przywrócenie terminu, do dokonania której może wnosić adresat postanowienia wydanego na podstawie art. 49b ust. 2 ww. ustawy może być zarówno wykonanie obowiązków nałożonych tym postanowieniem, jak i złożenie wniosku o przedłużenie terminu do wykonania tych obowiązków, względnie wniosku o zawieszenie postępowania legalizacyjnego w okresie biegu terminu wyznaczonego do przedłożenia określonych dokumentów. W ocenie Sądu, w następstwie powyższego przeoczenia organ wadliwie odczytał treść wniosku skarżącego o przywrócenie terminu uznając, że jest to wniosek o przywrócenie terminu do przedłożenia dokumentów do jakich złożenia został on zobowiązany w postanowieniu organu pierwszej instancji z dnia [...] stycznia 2014 r., w sytuacji gdy – jak jednoznacznie wynika z treści pism skarżącego, w tym w szczególności z jego pisma z dnia 11 września 2014 r. – wniósł on nie o przywrócenie terminu do przedłożenia dokumentów, lecz o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o zawieszenie postępowania, ze względu na niemożność uzyskania ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy Kórnik o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczącej przedmiotowej inwestycji oraz problemy z uzyskiem mapy zasadniczej. Dalej Sąd wskazał, że organ administracji nie jest związany nawet podaną podstawą prawną żądania, a musi rozpoznać sprawę co do jej istoty, w świetle intencji autora dających się ustalić na podstawie całej treści pisma. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd uznał, że nie są one zasadne. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Orzeczeniu temu zarzucono: I. - naruszenie przepisów postępowania, przy czym uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawny zarzut dokonania nieprawidłowych ustaleń faktycznych przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w postanowieniu z dnia [...] listopada 2014 r., co skutkowało dokonaniem błędnych ustaleń faktycznych przez Sąd, tj., że T.K. wniósł nie o przywrócenie terminu do przedłożenia dokumentów określonych w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego z dnia [...] stycznia 2014 r., lecz o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o zawieszenie postępowania ze względu na niemożność uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Burmistrza Gminy Kórnik oraz problem z uzyskaniem mapy zasadniczej; 2. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię art. 58 § 2 k.p.a., polegającą na uznaniu, iż jest dopuszczalne złożenie przez stronę postępowania prośby o przywrócenie terminu dla dokonania fakultatywnej czynności strony - wniosku o zawieszenie postępowania, dla której to czynności Kodeks postępowania administracyjnego nie określa terminu; - naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 174 pkt 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię prawa materialnego, polegającą na błędnym rozumieniu treści art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) polegającym na tym, że przepis ten dopuszcza złożenie wniosku o zawieszenie postępowania legalizacyjnego; Na wypadek nieuwzględnienia zarzutu sformułowanego w punkcie I organ sformułował zarzut ewentualny: II. - naruszenia przepisów postępowania, przy czym uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozstrzygnięcie w granicach sprawy i nieuchylenie postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego z dnia [...] września 2014 r. ([...]) oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego z dnia [...] marca 2014 r. ([...]). Mając na uwadze powyższe skarżący organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na postanowienie z dnia [...] listopada 2014 r., przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, wg norm przepisanych. Jednocześnie organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy i wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik T.K. wniósł o jej oddalenie oraz przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu na etapie postępowania kasacyjnego, które dotychczas nie zostały uiszczone nawet w części. Ponadto oświadczył, że zrzeka się rozprawy i wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W związku z tym, że Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się zaistnienia przesłanek nieważności postępowania wymienionych w § 2 art. 183 p.p.s.a., to stosownie do § 1 tego przepisu należało rozpoznać sprawę w granicach skargi kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiedziona skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z dyspozycji tej normy wynika, że oddalenie skargi kasacyjnej jest następstwem uznania jej przez sąd za bezzasadną. Skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas, gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie. Dotyczy to również przypadku, kiedy uzasadnienie prawidłowego orzeczenia jest błędne tylko w części (por. np. wyroki NSA z dnia 17 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 113/11; z dnia 20 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 344/05 i sygn. akt I OSK 345/05). Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie. Również w sytuacji, gdy w uzasadnieniu wyroku sąd pierwszej instancji dokonał niewłaściwej wykładni przepisów prawa materialnego, brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku, gdy jego sentencja jest prawidłowa (wyrok NSA z dnia 3 lutego 2011 r. sygn. akt II GSK 221/10). Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną należy stwierdzić, iż nie było podstaw do jej uwzględnienia, chociaż uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest błędne ale samo zastosowanie konstrukcji prawnej uchylenia zaskarżonego postanowienia w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zasługuje, w okolicznościach tej sprawy, na aprobatę. Niesporne bowiem w tym postępowaniu jest to, iż T.K. samowolnie zrealizował w 2013 r. na działce nr [...] wiatę o wymiarach w planie 5,7 x 3,07 m. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, obiekt taki do 25 m² wymagał zgłoszenia. Wobec powyższego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. [...], wydanym na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane, organ nakazał inwestorowi przedłożenie w ustawowym terminie 30 dni ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy Kórnik o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla opisanej wyżej inwestycji, oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, szkicu obiektu wraz z opisem oraz projektu zagospodarowania działki. Postanowienie to doręczono stronie w trybie art. 44 § 4 k.p.a., zaś w wyznaczonym terminie zobowiązany nie przedłożył żądanych dokumentów. Dlatego też pismem z dnia 3 kwietnia 2014 r. T.K. zwrócił się do organu o przywrócenie terminu do wykonania nakazów określonych w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2014 r. Sąd pierwszej instancji na podstawie akt zinterpretował to pismo jako wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o zawieszenie postępowania, bowiem uznano, iż w terminie 30 dni na wykonanie nałożonych obowiązków winien być zgłoszony wniosek o zawieszenie by był skuteczny. Organ odwoławczy w sprawie nie podziela takiego stanowiska Sądu pierwszej instancji i w złożonym środku odwoławczym kwestionuje ten pogląd wskazując w zarzutach naruszenia prawa procesowego (oznaczone w skardze kasacyjnej jako 1 i 2) na dokonanie błędnych ustaleń w sprawie, jak i wadliwe uznanie, iż dopuszczalne jest złożenie przez stronę postępowania prośby o przywrócenie terminu dla dokonania fakultatywnej czynności strony, wniosku o zawieszenie postępowania dla której to czynności Kodeks postępowania administracyjnego nie określa terminu. Co do zasady, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ administracji wnoszący kasację ma rację. Przywrócenie terminu jest instytucją procesową mającą na celu ochronę jednostki przed negatywnymi skutkami uchybienia terminu. Niesporne jest, iż brak jest jakiejkolwiek normy prawnej w regulacjach procesowych Kodeksu postępowania administracyjnego wyznaczających stronie termin do złożenia wniosku o zawieszenie postepowania administracyjnego. Zatem skoro takiego terminu nie ma, to nie można żądać od organu przywrócenia terminu, którego ustawodawca nie przewidział w istniejących regulacjach prawnych. Tak więc zasadnie organ podnosi w motywach skargi kasacyjnej, iż nie można przywrócić terminu do złożenia wniosku o zawieszenie postępowania administracyjnego, ponieważ taki nie istnieje. Jednakże niezależnie od przedstawionej argumentacji, co już wskazano we wstępnej części tego uzasadnienia, Naczelny Sąd Administracyjny oddala wniesioną skargę kasacyjną również gdy mimo błędnego uzasadnienia wyrok odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.). Z takim przypadkiem mamy do czynienia w tej sprawie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza wniosku skarżącego z dnia 3 kwietnia 2014 r. dotyczy żądania przywrócenia terminu do wykonania nakazów określonych w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2014 r. Jasno i precyzyjnie to zostało sformułowane. Poszukiwanie innej treści tego żądania nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia. Z kolei zaznaczyć należy w tym miejscu, iż termin trzydziestodniowy z art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane na wykonanie nałożonych na stronę obowiązków jako termin ustawowy jest przywracalny. Termin ten nie wiążę organu, który ma wydać decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (jest to jeden z elementów obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. – pkt 1), a uzyskanie i do tego ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w tym terminie jest po prostu nierealne. Faktyczne wydłużenie tego terminu następuje, co zasadnie przyznał Sąd pierwszej instancji, poprzez zawieszenie postępowania w sprawie legalizacji samowoli budowlanej, w sytuacji gdy strona złoży wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy do właściwego organu i oczekuje na wydanie decyzji w tym zakresie. W rozpoznawanej sprawie strona złożyła taki wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego (dowód w postaci odpisu wniosku w aktach) i oświadczyła w jednym z pism (w szczególności z dnia 11 września 2014 r.), że oczekuje na taką decyzję. Zatem to ze względu na niemożność uzyskania ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy Kórnik o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczącej przedmiotowej inwestycji oraz problemy z uzyskiem mapy zasadniczej, strona złożyła sporny wniosek o przywrócenie terminu do wykonania obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. W tych okolicznościach faktycznych, organ administracji rozpatrując wniosek o przywrócenie terminu do wykonania przedmiotowych obowiązków tak naprawdę nie mógł stosując przecież art. 58 § 2 k.p.a. żądać od strony wraz ze złożoną prośbą o przywrócenie terminu dopełnienia czynności, dla której określony był termin, skoro strona wyraźnie wskazuje na niemożność uzyskania wymaganych dokumentów, przedstawiając obiektywne przesłanki uniemożliwiające złożenie, w szczególności jak w tej sprawie, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czy też mapy zasadniczej. Natomiast w tej sprawie podstawą odmowy przywrócenia terminu do wykonania obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. było tylko i wyłącznie niedopełnienie czynności dla której był określony termin. Ta przesłanka odmowy przywrócenia terminu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nie powinna stanowić podstawy negatywnego rozpoznania przedmiotowego wniosku strony. Zatem, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zachodziła podstawa do przywrócenia przedmiotowego terminu do wykonania zobowiązania zawartego w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2014 r., gdyż wystarczającym jest w takiej sytuacji w ramach dopełnienia czynności dla której był określony termin, samo wykazanie, że złożono wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, czy też podjęto starania o uzyskanie mapy zasadniczej i oczekuje się na wskazywaną decyzję czy też mapę. Dlatego też, w okolicznościach tej sprawy, doszło do istotnego mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia art. 58 § 2 k.p.a. w zw. z art. 59 § 1 k.p.a., a to nakazywało Sądowi pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylić zaskarżone postanowienie. W tej sytuacji organ odwoławczy zobowiązany będzie do ponownego rozpatrzenia wniesionego zażalenia w kontekście art. 138 k.p.a. Przepis art. 138 k.p.a. ukształtował postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne. Oznacza to, że istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy, a nie jedynie na kontroli wydanej przez organ pierwszej instancji decyzji, ani też na kontroli zasadności argumentów i zarzutów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy bowiem, w ramach kontroli instancyjnej, rozstrzyga ponownie sprawę pod względem merytorycznym, przeprowadzając w miarę potrzeby dalsze postępowanie wyjaśniające. Tym samym nie było potrzeby uchylania rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, skoro właściwe postanowienie może również zapaść przed organem odwoławczym. Powyżej przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, iż zaskarżony wyrok mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, stąd też na podstawie art. 184 p.p.s.a należało orzec jak w sentencji orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a.