I SA/Kr 973/15

|Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie | w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Ewa Michna, Sędzia: WSA Maja Chodacka, Sędzia: WSA Waldemar Michaldo (spr.), Protokolant: Ewelina Knapczyk – Drabik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Suchej Beskidzkiej na uchwałę Rady Gminy Zembrzyce z dnia 29 stycznia 2013 r. Nr XXIV/187/13 w sprawie ustalenia wzorów deklaracji w sprawie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stwierdza nieważność Załącznika Nr 1 do zaskarżonej uchwały zatytułowanego: "Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi" w części dotyczącej zawartego w rubryce F deklaracji oświadczenia osoby składającej deklarację lub osoby ją reprezentującej o świadomości o odpowiedzialności karnoskarbowej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym. Prokurator Rejonowy w Suchej Beskidzkiej wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Gminy Zembrzyce nr XXIV/187/13 z dnia 29 stycznia 2013 r. w sprawie zmiany Uchwały Nr XXIII-174/12 Rady Gminy Zembrzyce z dnia 28 grudnia 2012 roku w sprawie ustalenia wzorów deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości położonych na obszarze Gminy Zembrzyce. Skarżący zakwestionował pkt F deklaracji o wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowiącej załącznik nr 1 do uchwały, zarzucając naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 8 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.), art. 6n ust. 1-2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391 z późn. zm.) poprzez zamieszczenie bez delegacji ustawowej oświadczenia składającego deklarację o świadomości odpowiedzialności karno-skarbowej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym. Prokurator domagał się stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonym zakresie. W uzasadnieniu skargi prokurator wskazał, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Punkt F deklaracji o wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowiącej załącznik nr 1 uchwały zawiera istotną wadę, wynikającą z przekroczenia delegacji ustawowej, która winna być wyeliminowana. Tym samym należy unieważnić w tym zakresie zaskarżoną uchwałę. Przepisy w oparciu o które wydano przedmiotową uchwałę, nie stanowiły podstawy do zawarcia rygoru odpowiedzialności karno-skarbowej za złożenie nieprawdziwego oświadczenia przez właściciela nieruchomości. W załączniku zamieszczono zapis o treści "jednocześnie oświadczam, że jestem świadomy/a odpowiedzialności karno-skarbowej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym". Nałożenie odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywej deklaracji wymaga wyraźnej podstawy prawnej. Takiej podstawy nie zawiera ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Warunkiem odpowiedzialności za złożenie fałszywego oświadczenia jest wskazanie na przepis rangi ustawy, który przewiduje możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. Takiego rygoru ustawodawca nie wskazał wobec deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Jeżeli ustawodawca zamierza nadać wymaganym oświadczeniom składanym przez zainteresowane podmioty rygor odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań), to rygor ten wprowadza wprost do ustawy i dopiero wówczas, w razie przeniesienia kompetencji do określenia przez organ samorządu wzoru informacji i deklaracji, winien przewidzieć w treści upoważnienia wymóg pouczenia o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań). Tym samym w ocenie autora skargi uznać należy, że wprowadzenie powyższego zapisu i odpowiedzialności karnej w załączniku do przedmiotowej uchwały, stanowiło przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Skoro więc nie istnieje ogólna norma kompetencyjna w tym zakresie, a powołane w uchwale przepisy ustaw nie stanowiły podstawy do zawarcia w formularzach deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi rygoru odpowiedzialności karnej-skarbowej, to w tym zakresie powinna zostać stwierdzona nieważność załącznika nr 1 do uchwały Rady Gminy Zembrzyce nr XXIV/187/13 z dnia 29 stycznia 2013 r. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Zembrzyce wniósł o jej oddalenie. Strona przeciwna do skarżącej podniosła m.in., że w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały nie było utrwalonego orzecznictwa czy też praktyki. Pewien wzór deklaracji wypracowano w ramach kontaktów między gminami. Zamieszczenie zakwestionowanego zapisu miało swoje uzasadnienie praktyczne, zważywszy na nowość w zakresie obowiązku składania deklaracji oraz słabą znajomość prawa wśród mieszkańców. Nadto Gmina wskazała, że zaskarżona uchwała straciła moc wskutek przyjęcia uchwały z dnia 17 kwietnia 2015r., nr V/42/15. Równocześnie w odpowiedzi na skargę zaznaczono, iż w najbliższym czasie, ze względu na kształtujące się orzecznictwo, dokonane zostaną zmiany aktualnie obowiązującej uchwały, dostosowujące jej treść do aktualnej wykładni przepisów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Stosownie do art. 147 § 1 ustawy o p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części. Należy wskazać, że uchylenie zaskarżonej uchwały nie czyni bezprzedmiotową jej sądowej kontroli. Jak słusznie wskazuje się w orzecznictwie, istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia. Zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Tak, więc uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem wyroku nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tą uchwałę. Uchylenia uchwały nie można utożsamiać z uwzględnieniem skargi. Skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia, są dalej idące niż uchylenie uchwały - wywierające skutki od daty uchylenia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2007r., sygn. akt II OSK 1776/06, Lex Omega nr 327767). Przechodząc do kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały należy zauważyć, że konstytucyjna konstrukcja aktów prawa miejscowego przewiduje wymóg ich wydawania na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego i w granicach w tym upoważnieniu zakreślonych (art. 94 Konstytucji RP). Ogólną podstawę prawną do stanowienia gminnych aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym stanowi art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2013r., poz. 594 ze zm.), zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy, przy czym w myśl art. 18 ust. 2 pkt 8 tej ustawy podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat należy do wyłącznej właściwości rady gminy, lecz tylko w granicach określonych w odrębnych ustawach. Stosownie do art. 6n ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia zaskarżonego aktu prawa miejscowego, ustalonym tekstem jednolitym: Dz. U. z 2012r., poz. 391) rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji. Stosownie do art. 6n ust. 2 rada gminy w uchwale, o której mowa w ust. 1, może określić wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Ustawowe wyliczenie zagadnień przekazanych radzie gminy do uregulowania w drodze uchwały w sprawie wzoru deklaracji jest wyczerpujące, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12, Lex Omega nr 1291950; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 527/06, Lex Omega nr 296945; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 59/07, Lex Omega 349285). Oznacza to, że w podejmowanym, na podstawie cytowanych przepisów, akcie prawa miejscowego nie można zamieszczać postanowień, które wykraczają poza treść tych przepisów. Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna zatem zawierać jedynie takie dane, które konieczne są do prawidłowego obliczenia wysokości opłaty. Nie znajduje umocowania w delegacji ustawowej także zamieszczenie w załączniku nr 1 do zaskarżonej uchwały w rubryce "F" zatytułowanej "Oświadczenie i podpis składającego deklarację/Osoby reprezentującej składającego deklarację" oświadczenia osoby składającej deklarację o treści: "Jednocześnie oświadczam, że jestem świadomy/a odpowiedzialności karno-skarbowej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym". Wskazać należy, że normy zawarte w art. 6n ust. 1-2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie stwarzają jakichkolwiek podstaw do wprowadzenia do deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości, klauzuli, zgodnie z którą podmiot podpisujący deklarację oświadczałby, że jest świadomy odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym. Kwestionowana klauzula nie stanowi bowiem objaśnienia dotyczącego sposobu wypełnienia deklaracji. Podkreślić należy, że warunkiem odpowiedzialności za złożenie fałszywego oświadczenia jest wskazanie na przepis rangi ustawowej, który przewiduje możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. Innymi słowy, jeżeli ustawodawca zamierza nadać wymaganym oświadczeniom składanym przez zainteresowane podmioty, rygor odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań), to rygor ten wprowadza wprost do ustawy i dopiero wówczas, w razie przeniesienia kompetencji do określenia przez organ samorządu wzoru deklaracji, winien przewidzieć w treści upoważnienia wymóg pouczenia o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań). Takiego rygoru ustawodawca nie wskazał w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Odnośnie zaś zamieszczenia w deklaracji innych pouczeń należy mieć na uwadze, że upoważnienie ustawowe dopuszcza tylko jedno, a mianowicie że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Wprowadzenie do deklaracji kwestionowanego oświadczenia oznacza zatem przekroczenie upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 6n ust. 1 pkt 1 ustawy. Tym samym brak jest podstaw, aby w formularzu deklaracji zamieszczać pouczenie o odpowiedzialności karnoskarbowej. Stosownie do art. 56 § 1 k.k.s. podatnik, który składając organowi podatkowemu, innemu uprawnionemu organowi lub płatnikowi deklarację lub oświadczenie, podaje nieprawdę lub zataja prawdę albo nie dopełnia obowiązku zawiadomienia o zmianie objętych nimi danych, przez co naraża podatek na uszczuplenie, podlega karze grzywny do 720 stawek dziennych albo karze pozbawienia wolności, albo obu tym karom łącznie. Zarówno ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, jak i k.k.s. nie przewidują, by klauzula z pouczeniem o odpowiedzialności na podstawie tego przepisu mogła znaleźć się w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Dodatkowo zaznaczyć należy, że właściciele nieruchomości zobowiązani do składania deklaracji nie posiadają statusu podatnika, w rozumieniu art. 7 § 1 Ordynacji podatkowej. Konsekwencją powyższego jest brak podstaw do nakładania na właścicieli nieruchomości sankcji karnych skarbowych w przypadku naruszenia obowiązków wynikających z art. 6 m ust. 1 ustawy o utrzymaniu porządku czystości w gminach (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 września 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 451/13, Lex Omega nr 1662595). Na marginesie należy zauważyć, iż podstawy prawnej dla wprowadzenia analogicznej klauzuli w odniesieniu do odpowiedzialności karnej brak także w innych regulacjach analizowanej ustawy, jak również w art. 233 § 1 k.k., stanowiącym, że odpowiedzialności karnej podlega ten, kto składając zeznanie mające służyć za dowód w postępowaniu sądowym lub w innym postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy, zeznaje nieprawdę lub zataja prawdę. W tym zakresie należy stwierdzić, że warunkiem odpowiedzialności za złożenie fałszywego oświadczenia jest by przepis ustawy, na podstawie której oświadczenie jest składane, przewidywał możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. Wyraźnie wynika to z art. 233 § 6 k.k., stosownie do którego przepisy § 1-3 oraz 5 stosuje się odpowiednio do osoby, która składa fałszywe oświadczenie, jeżeli przepis ustawy przewiduje możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. Jeżeli ustawodawca zamierza nadać wymaganym oświadczeniom składanym przez zainteresowane podmioty rygor odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań), to rygor ten wprowadza wprost do ustawy i dopiero wówczas, w razie przeniesienia kompetencji do określenia przez organ samorządu wzoru informacji i deklaracji, winien przewidzieć w treści upoważnienia wymóg pouczenia o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań). Penalizacja określonych zdarzeń prawnych może bowiem nastąpić wyłącznie wprost przepisami rangi ustawowej. Mając na uwadze, że brak jest podstaw prawnych (upoważnienia ustawowego) do zawarcia we wzorach formularzy oświadczenia o treści, zakwestionowanej w skardze, celowym jest stwierdzenie przez sąd administracyjny w oparciu o przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. nieważności uchwały w zaskarżonej części. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji wyroku.