II SAB/Kr 68/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka (spr.) Sędziowie : WSA Paweł Darmoń WSA Mirosław Bator Protokolant : sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lipca 2015 r. sprawy ze skargi J.M. na bezczynność Komendanta Komisariatu Policji w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej skargę oddala W dniu 8 kwietnia 2015 r. skarżąca J. M. wniosła do Komendanta Komisariatu Policji w K. na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2001 Nr 112 poz. 1198) w związku z art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 2, art. 6 ust. 1 pkt 3 d oraz art. 6 ust 2 w/w ustawy - o wydanie informacji w zakresie wszystkich dokumentów wytworzonych przez organ Policji, w szczególności notatek urzędowych funkcjonariuszy policji sporządzonych w trakcie wykonywania obowiązków służbowych, w sprawie interwencji 17 lutego 2015r. przy ulicy W. a m. [...] w K. - w formie kserokopii i przesłania ich na jej adres bez zbędnej zwłoki (art. 13 ust. 1 w/w ustawy). W odpowiedzi na powyższy wniosek organ poinformował, iż z interwencji w dniu 17 lutego 2015 r. nie sporządzono dodatkowej dokumentacji, poprzestano na zapisie w notatnikach służbowych policjantów podejmujących interwencje oraz zapisie w systemie SWD Policji. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga na bezczynność Komendanta Komisariatu Policji w K.. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 i 2, art. 14 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżąca domagała się zobowiązania Komendanta Komisariatu Policji [...] w K. do udostępnienia informacji zgodnie z żądaniem zawartym we wniosku z dnia 8 kwietnia 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżąca podkreśliła, iż jej wniosek obejmował wydanie informacji w zakresie wszystkich dokumentów tj. zarówno z uwagi na formę (sporządzone odręcznie, wydruk elektroniczny, maszynopis) jak i rodzaj (wpisy do notatników służbowych funkcjonariusza przyjmującego zgłoszenie, interweniujących funkcjonariuszy Policji oraz funkcjonariuszy prowadzących czynności w sprawie, notatki urzędowe i służbowe sporządzone w związku ze sprawą, raporty i protokoły dotyczących wszelkich czynności podjętych w związku ze sprawą oraz wszelkie inne dokumenty policyjne wytworzone w związku ze sprawą. Wniosek obejmował wszystkie dokumenty w sprawie dotyczącej interwencji, czyli wiązane ze zdarzeniem które miało miejsce w dniu 17 lutego 2015 r. a nie tylko i wyłącznie tyczące samej interwencji. We wniosku została również wyraźnie skazana forma udostępnienia żądanych informacji tj. kserokopia oraz sposób ich udostępnienia tj. przesłanie na wskazany adres. Skarżąca podniosła, iż z wiadomości, które posiada - w sprawie której dotyczy wniosek, oprócz zapisów w notatnikach służbowych policjantów interweniujących w dniu 17lutego 2015 r., - były wykonywane inne czynności służbowe, które powinny zostać utrwalone na piśmie w formie dokumentu tj. notatki urzędowej. Dokonywał ich dzielnicowy st. sierż. P. K. poprzez rozpytanie mieszkańców bloku przy ul. W., w wyniku którego nie potwierdzono okoliczności zakłócania spokoju. Czynności te zostały podjęte po skierowaniu przez skarżącą zawiadomienia z dnia 25 lutego 2015 r. W ocenie skarżącej w świetle obowiązujących przepisów prawa sposób załatwienia wniosku należy kwalifikować jako bezczynność podmiotu obowiązanego do udzielenia informacji publicznej bowiem nie może stanowić udzielenia informacji publicznej, przesłanie wnioskodawcy przez podmiot obowiązany do jej udzielenia, jakiejkolwiek informacji, ujętej w dowolnej formie. Pismo, które otrzymała skarżąca w odpowiedzi na złożony wniosek, z uwagi na swoją treść w istocie jest, jej zdaniem, odmową udostępnienia informacji publicznej (w szczególności poprzez rażące naruszenia art. 14 ust. 1 ustawy). Nie przybrało ono formy decyzji - nie spełnia wymogów decyzji z art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, przez co skarżąca został pozbawiona prawa dochodzenia swoich praw przed organem II instancji, z uwagi na brak możliwości złożenia odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył , co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. zwanej dalej p.p.s.a, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu obejmuje również orzekanie w sprawach spraw na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4a § 2 art. 3 p.p.s.a. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem skargi w rozpatrywanej sprawie, jest bezczynność Komendanta Komisariatu Policji [...] w K. Z przepisu art. 149 p.p.s.a. wynika, że istota skargi na bezczynność polega na tym, iż sąd, uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Stan bezczynności organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2003 r., IV SAB/Wa 109/07). Wobec powyższego koniecznym było zbadanie czy owa bezczynność w przypadku Komendanta Komisariatu Policji [...] w K. miała miejsce. Co do zasady warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest, jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a., wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Jednakże w przypadku skargi na bezczynność organu, której przedmiotem jest dostęp do informacji publicznej należy przyjąć, iż skarga nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Brak jest bowiem podstaw do występowania z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz wykazywania, że złożone zostało zażalenie na bezczynność organu w trybie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej stanowi w art. 1 ust. 1, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 181/02; wyrok NSA z dnia 20 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02 oraz wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 2036-2037/02 za: M. J., Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28). Z powyższego wynika, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej. Niewątpliwie jest to definicja szeroka. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, iż Policja, realizując zadania publiczne w zakresie ochrony praworządności, ścigania przestępstw i bezpieczeństwa obywateli, mieści się w kategorii organów władzy publicznej zobowiązanych, w myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy, do udostępniania informacji publicznej. W myśl art. 14 ust. 1 ustawy, udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia w sposób i w formie przewidzianej we wniosku, a wówczas to podmiot obowiązany do udostępnienia postępuje w sposób przewidziany w art. 14 ust. 2 ustawy. Nie budzi przy tym wątpliwości interpretacyjnych to, że udostępnienie informacji publicznej następuje w drodze czynności materialno technicznej jak i to, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy, następują w drodze decyzji administracyjnej wedle reguł kodeksu postępowania administracyjnego. Gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy, to dopuszczalną i właściwą formą odniesienia się do wniosku o udostępnienie takiej informacji jest pismo zawiadamiające wnioskodawcę o braku możliwości zastosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z kolei, formą obrony swojego stanowiska dla wnioskodawcy w takiej sytuacji jest skarga na bezczynność organu ( por. postanowienie NSA z dnia 18 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 405/10, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 5 września 2012r., sygn. akt II SAB/ Go 31/12 - dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). We wniosku skarżąca domagała się wydania "informacji w zakresie wszystkich dokumentów wytworzonych przez organ Policji, a w szczególności notatek urzędowych funkcjonariuszy policji sporządzonych w trakcie wykonywania obowiązków służbowych w sprawie interwencji 17 lutego 2015 r. przy ul. W. m [...] w K.". Zdaniem Sądu należało na wstępie rozważyć czy tak sformułowany wniosek jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej wobec bardzo ogólnikowego sformułowania "wszystkich dokumentów wytworzonych przez organ Policji a w szczególności notatek urzędowych funkcjonariuszy policji sporządzonych w trakcie wykonywania obowiązków służbowych". W świetle przepisów ustawy (art. 6 zawierającego katalog informacji i dokumentów stanowiących informacje publiczną w rozumieniu art. 1 ust.1 ) nie można przyjąć, iż wszystkie materiały wytworzone w sprawie indywidualnej, w toku postępowania o wykroczenie, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, stają się z tego powodu informacjami publicznymi. Sąd w niniejszym składzie podziela w pełni pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 listopada 2007 r. sygn. akt II SAB/Kr 58/07 , że " każdy wniosek, niezależnie od tego, jaki rodzaj postępowania ma wszczynać, musi zawierać co najmniej takie dane i być na tyle precyzyjny, aby możliwe było jego załatwienie zgodnie z prawem". Zdaniem Sądu nie można uznać, że prawidłowy jest wniosek skarżącej o udostępnienie informacji publicznej, gdyż skarżąca nie wskazuje konkretnie określonej informacji, lecz wskazała, iż wnosi o wydanie informacji w zakresie wszystkich dokumentów wytworzonych przez organ Policji w związku z interwencją z dnia 17 lutego 2015 r. Wniosek tak sformułowany nie jest w ocenie Sadu żądaniem udostępnienia informacji publicznej i nie może być prawidłowo rozpoznany, bowiem nie jest określony zakres żądania. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1948/14 przeprowadził dogłębną analizę treści art. 6 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy. W szczególności wskazał, że "w postępowaniach indywidualnych wytwarzane są przez organy prowadzące te postępowania nie tylko akty administracyjne (w postępowaniu administracyjnym), czy też wszelkie rozstrzygnięcia (w postępowaniu cywilnym, karnym). Są to przede wszystkim dokumenty utrwalające czynności procesowe organów oraz dokumenty z postępowania dowodowego, np. protokół z zeznań świadka, przesłuchania strony. Te konkretne dokumenty procesowe nie zostały w art. 6 ust. 4 pkt 1 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej wymienione. Przyjęcie, że do dokumentów urzędowych wytworzonych w postępowaniu indywidualnym należy zaliczyć każdy dokument nie odpowiadałoby sensowi regulacji art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d i li. e oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a. W ocenie Sądu notatka służbowa funkcjonariusz policji także z uwagi na swą treść nie jest informacją publiczną. Prawo, o którym mowa, nie może być rozumiane w sposób absolutny, tj. jako prawo obywateli do uzyskiwania nieograniczonego dostępu do każdego bez wyjątku dokumentu czy każdej informacji wytworzonej, odnoszącej się czy będącej w posiadaniu podmiotu publicznego, w tym organu władzy publicznej. W niniejszej sprawie rozważenia wymaga również, czy treść opisanych dokumentów stanowiła informację publiczną. W tym celu zasadne będzie przypomnienie celu jakiemu służy ustawa o dostępie do informacji publicznej. Uregulowania ustawy stanowią wyraz chęci ustawodawcy poddania działania organów władzy publicznej, osób i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania publiczne lub gospodarujących mieniem publicznym - kontroli społecznej. Prawo do informacji publicznej jest wynikiem założenia transparentności życia publicznego. Jawność działania struktur publicznych przejawia się także w poddaniu się swoistej kontroli każdego zainteresowanego w zakresie przez niego określonym i mieszczącym się w granicach prawa. Taki stan rzeczy ma zapewnić prawidłowe funkcjonowanie społeczeństwa obywatelskiego w państwie prawa. Niezależnie jednak od tego, przesłanką uzasadniającą ograniczenie prawa do informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy jest konieczność ochrony "porządku publicznego" (art. 61 ust. 3 Konstytucji). W pojęciu tym mieści się m.in. postulat zapewnienia organom władzy publicznej prawidłowego funkcjonowania w celu wykonywania ich kompetencji. Treść pojęcia "porządek publiczny" należy interpretować w związku z zasadą rzetelności i sprawności działania instytucji publicznych, sformułowaną w preambule Konstytucji. Zasada ta nakazuje m.in. stworzenie organom władzy publicznej warunków technicznych i proceduralnych sprzyjających możliwości wszechstronnego gromadzenia danych i materiałów, które w ocenie organu są niezbędne do prawidłowego i praworządnego realizowania zadań i kompetencji, z dochowaniem przewidzianych prawem terminów. Nie wszystkie jednak tego typu materiały – tylko z tej racji, że zostały wytworzone czy znalazły się w posiadaniu osób piastujących funkcję organu władzy (czy innych funkcjonariuszy publicznych) – stają się z tego powodu informacjami publicznymi. Należy przyjąć założenie, że racjonalny ustawodawca konstytucyjny, kreując prawo dostępu do informacji publicznej, nie zmierzał do wyposażenia obywateli w nieskrępowaną możliwość żądania ujawnienia wszelkich – nawet nieoficjalnych i roboczych – materiałów czy dokumentów, które organy władzy publicznej wytwarzają, pozyskują lub z których korzystają w toku swojej działalności. Nieracjonalnie szerokie i bezwyjątkowe ujęcie prawa do informacji mogłoby w skrajnych przypadkach prowadzić wręcz do paraliżu funkcjonowania organów władzy." Jak słusznie podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1203/12 procesowi podejmowania decyzji (przez organ władzy publicznej) nie jest konieczna społeczna kontrola na każdym jego etapie. Zasadne jest wręcz twierdzenie, że kontrola taka mogłaby zakłócić jego przebieg. Osoby piastujące funkcje publiczne powinny dysponować pewnym marginesem swobody w gromadzeniu materiałów, danych czy wymianie korespondencji, służących realizowaniu przyznanych im zadań i kompetencji. Nie sposób uznać, że cały wewnętrzny obieg informacji odbywający się w siedzibie organu, najdrobniejszy przejaw działalności osób piastujących funkcję organu czy zatrudnionych w urzędzie obsługującym organ stanowi informację publiczną, która powinna podlegać udostępnieniu (tak wyrok NSA z 17 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1105/13). W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z 27 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1769/13) zwrócił uwagę na "odpowiednie wyważenie prawa dostępu do informacji publicznej z wartościami chronionymi przez zasadę rzetelnego i sprawnego działania instytucji publicznych. Efektem takiego sądowego wyważania wskazanych wartości jest m.in. przyjmowana w orzecznictwie sądów administracyjnych koncepcja tzw. dokumentu wewnętrznego. Zakłada ona, że treści zawarte w materiałach – mówiąc najogólniej – roboczych (wewnętrznych), pozyskanych lub wytworzonych przez organ władzy publicznej w toku postępowania prowadzącego do skorzystania z kompetencji, nieprzesądzających o kierunkach działania organu, nie w każdym przypadku podlegają udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznych." Podobny sposób interpretacji art. 61 Konstytucji w związku z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej zaprezentował Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12. Sąd niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sadu Administracyjnego wyrażone w uchwale z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 7/13 w której Sad stanął na stanowisku, iż "żądanie udostępnienia przez prokuratora akt sprawy jako zbioru materiałów zakończonego postępowania przygotowawczego nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 10 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. Nr 112, poz. 1198 ze zm.)" Analogicznie uznać należy, iż nie jest takim wnioskiem wniosek o udostępnienie "wszystkich dokumentów wytworzonych przez organ Policji a w szczególności notatek urzędowych funkcjonariuszy policji sporządzonych w trakcie wykonywania obowiązków służbowych". W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002.270 ze zm.), skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu.