II SAB/Gd 100/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Felicja Kajut Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi S. H. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko 1. zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze do rozpatrzenia zażaleń od postanowienia Wójta Gminy z dnia 11 sierpnia 2014 r., nr [...] w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności, 2. orzeka, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wójt Gminy, postanowieniem z dnia 11 sierpnia 2014 r. nr [...], wydanym w sprawie z wniosku S. H. o ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa elektrowni wiatrowej mocy do 3MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach ewidencyjnych [...] i [...], gmina S.", postanowił nałożyć obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Pismami z dnia 14 sierpnia 2014 r. Z. Z. i R. Z. wnieśli zażalenia na powyższe postanowienie, a organ I instancji, nie znajdując podstaw do zastosowania art. 132 kpa, przekazał te zażalenia wraz z aktami sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Sprawa wpłynęła do Kolegium w dniu 26 sierpnia 2014 r. i została zarejestrowana pod numerem [...]. Wobec nierozpoznania wniesionych zażaleń, S. H. pismem z dnia 14 kwietnia 2015 r. wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, wskazując na niedotrzymanie terminów. W dniu 30 kwietnia 2015 r. S. H. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawie, zarzucając naruszenie obowiązujących terminów załatwiania spraw. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej odrzucenie jako wniesionej z naruszeniem terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów między innymi w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga dotyczy bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego w rozpoznaniu zażaleń wniesionych przez Z. Z. i R. Z. na postanowienie Wójta Gminy z dnia 11 sierpnia 2014 r. nr [...], mocą którego postanowiono dla przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa elektrowni wiatrowej mocy do 3MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach ewidencyjnych [...] i [...], gmina S." nałożyć obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Postanowienie to zostało wydane w sprawie z wniosku skarżącej o ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla tegoż przedsięwzięcia Skarga jest zatem dopuszczalna a ponadto skarżąca wyczerpała wymogi formalne do wniesienia skargi na bezczynność organu albowiem, stosownie do treści art. 54 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 37 § 1 kpa, przed wniesieniem skargi na bezczynność organu odwoławczego wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, pismem z dnia 14 kwietnia 2015 r., z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Przy czym wyjaśnić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz doktrynie utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym strona przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego ma jedynie obowiązek wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Nie musi natomiast czekać na odpowiedź organu (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2012 r., sygn. akt II FSK 2129/12 oraz z dnia 21 grudnia 2012 r., sygn. akt II FSK 2218/12 – dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2010, komentarz do art. 53, teza 5). Wybór terminu do wniesienia skargi na gruncie omawianego przepisu pozostawiony został do decyzji samej strony skarżącej i to od strony wyłącznie zależy, czy skargę wniesie po udzieleniu przez organ odpowiedzi, czy też nie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2460/13, LEX nr 1499819). Stąd też nie jest zasadny wniosek organu o odrzucenie skargi. W szczególności zaś brak jest podstaw do stwierdzenia, że skarga podlega odrzuceniu z uwagi na przekroczenie wskazanego w art. 53 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi terminu do jej wniesienia. Przepis ten stanowi bowiem, że w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Przepisy art. 52 § 3 i 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi regulują przypadki skarg na akty i czynności wymienione w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a oraz inne akty, czyli generalnie na podjęte przez organy akty i czynności. Termin wskazany w art. 53 § 2 ustawy nie ma zatem zastosowania do przypadków bezczynności organu. Takie też stanowisko reprezentowane jest w doktrynie oraz orzecznictwie sądów administracyjnych, w których przyjmuje się, że wskazane w art. 53 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi terminy nie znajdują zastosowania do skargi na bezczynność, która może być wniesiona w dowolnym czasie, aż do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji (vide: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2011, s. 288). Przechodząc do merytorycznej oceny skargi należało uznać jej zasadność. Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest w niniejszej sprawie, zgodnie z art. 17 ust. 1 kpa, właściwym organem odwoławczym w stosunku do organów gminy i rozstrzyga zażalenie według reguł określonych w rozdziale 11 Kodeksu postępowania administracyjnego, przy czym do terminu załatwienia sprawy przez ten organ stosować należy wymogi określone przepisem art. 35 kpa w związku z art. 133 kpa i w zw. z art. 144 kpa. Art. 144 stanowi, że w sprawach nie uregulowanych w rozdziale 11 do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Przepisem takim jest m.in. art. 133 kpa, który ustanawia termin, w którym organ I instancji obowiązany jest przekazać odwołanie organowi odwoławczemu. Termin ten wynosi siedem dni od dnia, w którym organ otrzymał odwołanie zaś datą wszczęcia postępowania odwoławczego jest data otrzymania odwołania przez organ odwoławczy. Zgodnie zaś z art. 35 ust 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 104 § 1 kpa, przez załatwienie sprawy należy rozumieć wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej. Przy czym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 ust 3). Termin załatwienia sprawy przez organ odwoławczy liczy się więc od dnia wpływu zażalenia wraz z aktami sprawy do organu II instancji i jeżeli organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy nie wyda postanowienia w prawem przewidzianym terminie, przy czym zwłoka w rozpatrzeniu sprawy jest nieuzasadniona, wówczas mamy do czynienia z prawną bezczynnością organu. W niniejszej sprawie miesięczny termin na załatwienie sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze upłynął zatem w dniu 26 września 2014 r. Nierozpatrzenie zażaleń w tym terminie, przewidzianym w art. 35 § 3 kpa, świadczy o bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Z powyższych względów Sąd, na mocy art. 149 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględnił skargę i zobowiązał organ do rozpatrzenia zażaleń od postanowienia Wójta Gminy z dnia 11 sierpnia 2014 r. nr [...] w terminie 1 miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności. Dodatkowo, stosownie do treści art. 149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ocena charakteru bezczynności pozostawiona została uznaniu sądu orzekającego, gdyż ustawa nie zakreśla tu kryteriów, jakie przesądzają o tym czy bezczynność rażąco narusza prawo czy też nie. Uznanie sądowe cechuje brak sztywnych ram oceny danego stanu rzeczy, a opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Do przypadków rażącej bezczynności zalicza się zwykle zbyt długi okres prowadzenia sprawy, nie mający uzasadnienia ani w jej stopniu skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, ani w ilości spraw do załatwienia przez organ, ani w ilości wniosków procesowych składanych przez strony (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 maja 2015 r., I OSK 9/15, z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2426/13; z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 3059/12 https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że przejawem rażącego naruszenia art. 35 § 3 kpa w niniejszej sprawie jest okoliczność, że zaniechanie rozpoznania zażaleń, które wpłynęły do Kolegium w dniu 26 sierpnia 2014 r., doprowadziło do znacznego przekroczenia terminu miesięcznego do rozpoznania sprawy. Stanowi to niewątpliwie rażące naruszenie jego unormowań i godzi w przewidzianą w art. 12 kpa zasadę szybkości postępowania administracyjnego. Kolegium zaś nie podjęło żadnych czynności w sprawie i nie wyjaśniło w toku postępowania sądowoadministracyjnego przyczyn tak znacznego przekroczenia terminu załatwienia sprawy.