I OSK 444/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: Sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) Sędzia NSA Marek Stojanowski Protokolant: asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 listopada 2015 r. sygn. akt III SA/Gd 594/15 w sprawie ze skargi K. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. na rzecz K. R. kwotę 1157 (tysiąc sto pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania za obie instancje sądowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 19 listopada 2015 r., sygn. akt III SA/Gd 594/15 oddalił skargę K.R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną: Starosta [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] orzekł o zapłacie przez K.R. należności z tytułu usunięcia, przechowania, oszacowania i złomowania pojazdu [...] o numerze rej.[...], w wysokości 22.264,18 zł. Powyższa decyzja adresowana do K.R. została doręczona w dniu 22 kwietnia 2014 r. matce skarżącego jako dorosłemu domownikowi. Od przedmiotowej decyzji K.R. pismem z dnia 27 stycznia 2015 r. złożył odwołanie, jednocześnie składając wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Podniósł, że kierowane do niego pisma, które były odbierane przez domowników, nie mogły do niego trafić z uwagi na fakt, że wyjeżdżał do D. w celach zarobkowych. Natomiast o trwającym postępowaniu dowiedział się dopiero po powrocie do kraju, w dniu 20 stycznia 2015 r. Na dowód pracy w K. załączył do wniosku zeskanowane zaświadczenia o zatrudnieniu w okresie od dnia 1 marca 2014 r. do dnia 5 stycznia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] odmówiło K.R. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. W uzasadnieniu postanowienia, powołując się na art. 58 kpa, organ stwierdził, że o toczącym się postępowaniu administracyjnym skarżący dowiedział się na skutek doręczenia, za pośrednictwem dorosłego domownika - matki H.R., zawiadomienia z dnia 13 sierpnia 2012 r. Ponadto K.R. brał udział w postępowaniu przed sądem powszechnym, w którym orzeczono o przepadku pojazdu na rzecz Powiatu [...]. Organ pierwszej instancji informował skarżącego o zamiarze wydania decyzji administracyjnej oraz o ustaleniu nowego terminu załatwienia sprawy. Pisma te również zostały zastępczo doręczone H.R. W ocenie organu, dorosły domownik, który odbierał kierowaną do skarżącego korespondencję, miał wystarczająco dużo czasu, aby go zawiadomić o toczącym się postępowaniu administracyjnym. Niewiarygodne są zatem zarzuty skarżącego, że o postępowaniu dowiedział się dopiero w dniu 20 stycznia 2015 r. Fakt przebywania za granicą nie może mieć wpływu na to, że skarżący uprawdopodobnił, iż uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. Nie może w związku z tym stanowić podstawy do przywrócenia terminu okoliczność nieprzekazania skarżącemu przez dorosłego domownika kierowanej do niego korespondencji. K.R. wniósł na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, domagając się jego uchylenia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił m.in. naruszenie art. 58 § 1 kpa przez żądanie od niego udowodnienia okoliczności w miejsce ich uprawdopodobnienia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku powołanym na wstępie wyrokiem uznał skargę za niezasadną i na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: "ppsa") oddalił ją. Sąd pierwszej instancji, powołując się na art. 58 § 1 kpa, stwierdził, że jako kryterium przy ocenie winy w uchybieniu terminu należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy. Przywrócenie to może mieć miejsce wtedy, gdy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Dokonując oceny, czy uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło bez winy skarżącego, Sąd pierwszej instancji wskazał, że korespondencję kierowaną na adres zamieszkania skarżącego odbierał, zgodnie z art. 43 kpa, dorosły domownik, matka H.R.. W ocenie Sądu, dorosły domownik odbierający korespondencję skierowaną do K.R. miał wystarczająco dużo czasu, aby przekazać ją adresatowi, skoro podjął się oddania pisma. Tylko bowiem w takim wypadku dokonuje się pokwitowania odbioru (czego nie kwestionuje również sam skarżący w uzasadnieniu skargi). Decyzję z dnia [...] kwietnia 2014 r. doręczono matce skarżącego, która w dniu 22 kwietnia 2014 r. pokwitowała jej odbiór jako dorosły domownik. Niewiarygodne jest twierdzenie skarżącego, że uchybił terminowi bez swojej winy, bowiem w K. w celach zarobkowych przebywał od dnia 1 marca 2014 r. do dnia 5 stycznia 2015 r. i mimo tak długiego pobytu za granicą nie przedsięwziął żadnych działań, które chroniłyby go przed ewentualnymi niekorzystnymi sytuacjami w kraju, np. związanymi z nieprzekazywaniem korespondencji, mimo jej odbioru w miejscu zamieszkania przez dorosłego domownika. Ta okoliczność wskazuje, że przy zastosowaniu przeciętnego miernika staranności w dbaniu o własne sprawy, takiego zachowania nie można uznać za niezawinione. Wręcz przeciwnie, osoba opuszczająca na dłuższy okres miejsce swego zamieszkania powinna zadbać o swoje interesy, aby do takiej sytuacji nie dopuścić. Z akt sprawy nie wynika, że matka skarżącego, odbierająca korespondencję adresowaną do syna, w rzeczywistości z jakiś określonych przyczyn nie przekazywała mu jej. Tym samym za dowolne uznał Sąd pierwszej instancji twierdzenie skarżącego, że o wydaniu decyzji dowiedział się dopiero w dniu 20 stycznia 2015 r. i podkreślił, że wnioskujący o przywrócenie terminu ma uprawdopodobnić nie przyczynę uchybienia terminu – w niniejszej sprawie pobyt za granicą i brak wiedzy o kierowanej do niego korespondencji - ale że uchybienie terminowi nastąpiło bez jego winy. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, zatem prawidłowo organ przyjął w zaskarżonym postanowieniu, że skarżącemu skutecznie doręczano korespondencję zgodnie z art. 43 kpa. Uchybienie zaś terminu do wniesienia odwołania nastąpiło z jego winy, bowiem w żaden sposób nie zabezpieczył się przed negatywnymi skutkami nieprzekazywania skierowanej do niego korespondencji, mimo podjęcia się obowiązku oddania pisma przez dorosłego domownika. K.R. wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawę kasacyjną wskazał na naruszenie następujących przepisów, a to: - art. 57 § 3 ppsa w postaci rozdzielenia skarg i wyłączenia sprawy "w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania" od sprawy "o odmowę przywrócenia terminu" do odrębnego rozpoznania, w tej sytuacji trudno jest mówić o dwóch różnych postępowaniach w rozumieniu art. 57 § 3 ppsa, bowiem elementarną zasadą przy składaniu wniosku o przywrócenie terminu jest dokonanie wnioskowanej czynności wraz z wnioskiem, powyższe powoduje, że przedmiotowa czynność (przynajmniej w kwestii przywrócenia terminu i jego uchybienia) może zostać zaskarżona jedną skargą i rozpoznana w jednym postępowaniu; - art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa przez nieuwzględnienie skargi pomimo wydania przez organ zaskarżonego postanowienia z naruszeniem art. 58 § 1 kpa przez żądanie od strony udowodnienia okoliczności w miejsce ich uprawdopodobnienia w ten sposób, że organ podważa twierdzenia strony, które nie zostały udowodnione; - art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez nieuwzględnienie skargi, pomimo wydania przez organ zaskarżonego postanowienia z naruszeniem art. 58 § 1 kpa w postaci braku przywrócenia terminu stronie, która bez swojej winy nie dochowała terminu do złożenia odwołania; - art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa przez nieuwzględnienie skargi, pomimo wydania przez organ zaskarżonego postanowienia z naruszeniem art. 40 § 5 kpa w postaci zastosowania sankcji przewidzianej w tym przepisie, mimo braku pouczenia skarżącego o toczącym się postępowaniu i braku doręczenia skarżącemu pouczenia o wszczęciu postępowania i konieczności ustanowienia pełnomocnika; - art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa przez nieuwzględnienie skargi pomimo wydania przez organ zaskarżonego postanowienia z naruszeniem art. 43 kpa w zw. z art. 42 kpa wobec stwierdzenia doręczenia zastępczego do lokalu, w którym skarżący nie przebywał i korespondencja nie mogła mu być skutecznie doręczona; - art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez nieuwzględnienie skargi pomimo wydania przez organ zaskarżonego postanowienia z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 10 § 1 i 2 kpa w ten sposób, że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł zamknięcia przez organ obywatelowi prawa do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, czym organ naruszył prawo do czynnego udziału w postępowaniu, wysłuchania strony, podważył zaufanie obywatela do państwa i orzekł przeciwko słusznemu interesowi obywatela. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez uchylenie zaskarżonego postanowienia wraz z postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], zobowiązując organ do wydania w określonym terminie postanowienia przywracającego termin do złożenia odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 ppsa przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w podstawach skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności należało odnieść się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 57 § 3 ppsa. Zgodnie z tym przepisem - "Jeżeli w jednym piśmie zaskarżono więcej niż jeden akt lub czynność albo bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przewodniczący zarządza rozdzielenie tych skarg". W rozpoznawanej sprawie K.R. przedmiotem swojej skargi z dnia 24 czerwca 2015 r. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku uczynił dwa odrębne, choć ze sobą powiązane, akty administracyjne wydane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]: 1) postanowienie z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz 2) postanowienie z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Przewodniczący Wydziału III Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku miał zatem podstawę, a przy tym był zobowiązany do zastosowania art. 57 § 3 ppsa i zarządzenia rozdzielenia skarg na wymienione wyżej postanowienia do osobnego rozstrzygnięcia (sprawa o sygn. akt III SA/Gd 594/15 - przywrócenie terminu i o sygn. akt III SA/Gd 595/15 - uchybienie terminu). Nadmienić przy tym trzeba, że obie sprawy z rozdzielonych skarg zostały, z uwagi na to, iż pozostawały ze sobą w pewnym związku, rozpoznane na jednej, wspólnej rozprawie w dniu 19 listopada 2015 r. - stosownie do art. 111 § 2 ppsa. W ten sposób zapewnione zostało, że oba rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji będą ze sobą zgodne pod względem procesowym. Natomiast nawiązując do argumentów przywołanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, należy stwierdzić, że kwestia prawidłowości wydania przez organ odwoławczy postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu podlegała ocenie w sprawie o sygn. akt III SA/Gd 595/15, w której w dniu 19 listopada 2015 r. zapadł wyrok oddalający skargę. Wyrok ten jest prawomocny, a zatem także wiążący (art. 170 ppsa). Powyższe sprawia, że zagadnienie legalności postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu pozostaje poza przedmiotem kontroli w sprawie niniejszej, w której ocenie podlega wyłącznie kwestia odmowy przywrócenia terminu i zapadły w dniu 19 listopada 2015 r., w sprawie o sygn. akt III SA/Gd 594/15, zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Z konieczności trzeba jednak zauważyć, że warunkiem orzekania w przedmiocie przywrócenia terminu do dokonania czynności procesowej jest zasadniczo stwierdzenie, że termin ten został wcześniej uchybiony. W myśl art. 58 § 1 kpa - "W razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy". W rozpoznawanej sprawie skarżący - K.R. wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. orzekającej o obowiązku zapłaty należności z tytułu usunięcia, przechowania, oszacowania i złomowania pojazdu. Powyższa decyzja została doręczona w trybie art. 43 kpa, jako dorosłemu domownikowi, matce skarżącego - H.R. Przepis ten, regulujący instytucję procesową tzw. doręczenia zastępczego, stanowi, że: "W przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi". Skarżący jako przyczynę uchybienia terminu do wniesienia odwołania podniósł, że kierowane do niego pisma nie mogły do niego trafić, gdyż wyjeżdżał w tym czasie za granicę, do D., w celach zarobkowych. Należy podzielić wyrażony w orzecznictwie pogląd, że okoliczność, iż osoba, której doręczono zastępczo pismo za pokwitowaniem, nie oddała go właściwemu adresatowi - nie ma wpływu na skuteczność doręczenia dokonanego w trybie art. 43 kpa, a tym samym także upływu terminu do dokonania czynności procesowej tj. wniesienia odwołania (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt II OSK 55/15, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast jeżeli osoba, która odebrała pismo, nie miała możliwości z niezależnych od siebie przyczyn przekazania go adresatowi, to taką sytuację należy rozważać jako przesłankę uzasadniającą przywrócenie terminu (zob. wyroki NSA z dnia 11 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 1954/12 oraz z dnia 20 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 480/08, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Trzeba przy tym zaznaczyć, że zastosowanie instytucji przywrócenia terminu opiera się zasadniczo na założeniu, iż uchybiony termin do dokonania czynności procesowej (wniesienia odwołania) zaczął w ogóle swój bieg, gdyż nastąpiło skuteczne doręczenie pisma urzędowego (decyzji administracyjnej). Przenosząc powyższe rozważania na okoliczności niniejszej sprawy należało zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że organ prawidłowo przyjął w zaskarżonym postanowieniu, że skarżącemu skutecznie doręczano korespondencję w trybie art. 43 kpa. Zarzut skarżącego odnośnie naruszenia tego przepisu nie zasługiwał więc na uwzględnienie. Natomiast nie można podzielić oceny wyrażonej przez organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu i zaakceptowanej przez Sąd pierwszej instancji, że nie może stanowić podstawy do przywrócenia terminu, z uwagi na nieuprawdopodobnienie braku winy w jego uchybieniu, okoliczność, iż w dniu przesyłania decyzji Starosty [...] skarżący przebywał w D., a dorosły domownik nie przekazywał mu korespondencji. W realiach rozpoznawanej sprawy powyższe stwierdzenia wydają się być przedwczesne, gdyż nie są poparte adekwatną argumentacją. W toku postępowania organ administracji zaniechał bowiem podjęcia niezbędnych czynności w celu dokładnego zbadania, czy w świetle art. 58 § 1 kpa przyczyny, z powodu których matka skarżącego nie przekazała mu przesyłki zawierającej przedmiotową decyzję, są tego rodzaju, że mogą uprawdopodabniać brak winy skarżącego w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Wyjaśnienia zatem wymagałoby, czy fakt niedotarcia do skarżącego adresowanej do niego decyzji spowodowany był z przyczyn od niego niezależnych, czy też mógł on temu w jakiś sposób zapobiec, w tym tak zabezpieczyć swoje sprawy w kraju, aby korespondencja była mu z Polski skutecznie przekazywana. Od strony postępowania powinno bowiem wymagać się takiej dozy staranności, jakiej można oczekiwać od osoby dbającej należycie o swoje interesy procesowe. Należy ponadto zwrócić uwagę, że art. 58 § 1 kpa wymaga jedynie uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 czerwca 2002 r., sygn. akt II SA/Ka 1977/00 (publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl) - "Uprawdopodobnienie istnienia danej okoliczności jest środkiem zastępczym dowodu w ścisłym tego słowa znaczeniu i nie daje pewności lecz tylko wiarygodność (prawdopodobieństwo) twierdzenia o jakimś fakcie". Wymaganie uprawdopodobnienia zamiast udowodnienia braku winy w uchybieniu terminu świadczy o intencji ustawodawcy odformalizowania i uproszczenia postępowania w tym przedmiocie, tak aby ułatwić zainteresowanemu przedstawienie swych racji i na skutek nadmiernej surowości nie zamknąć stronie zbyt pochopnie drogi do obrony jej praw. Tym niemniej przywrócenie terminu uzasadnia podanie przez wnioskodawcę takich obiektywnych i niezależnych od niego okoliczności, które wskazują na to, że nawet pomimo dołożenia odpowiedniej staranności w prowadzeniu własnych spraw udaremniły mu one dokonanie czynności w terminie. W sprawie niniejszej organ nie przeprowadził jednak wnikliwego zbadania wskazanych przez skarżącego okoliczności mających świadczyć o jego braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., przez co doszło do naruszenia art. 58 § 1 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Mając powyższe na uwadze, skoro podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisu postępowania - art. 58 § 1 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa okazał się być oparty na usprawiedliwionych podstawach, to tym samym należało na podstawie art. 188 ppsa uchylić zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji oraz rozpoznać skargę i uchylić postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] maja 2015 r. o odmowie przywrócenia terminu. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa w części obejmującej koszty postępowania kasacyjnego, art. 200 ppsa w zakresie kosztów postępowania przed Sądem pierwszej instancji, oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. poz. 1800) w zakresie kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje.