II OSK 2615/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Paweł Groński /spr./ Protokolant starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 728/15 w sprawie ze skargi Z.M.- następcy prawnej zmarłej J.M. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 728/15, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z.M. (następcy prawnego zmarłej J.M.) na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, uchylił zaskarżoną decyzję. |Ze stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku wynika, że Państwowy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łańcucie decyzją z | |dnia [...] marca 2015 r. znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku D.K. i M.K., zatwierdził projekt budowlany i udzielił wymienionym pozwolenia na | |wznowienie robót budowalnych przy budowie budynku garażowego, zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...] w D. | |Odwołanie od wskazanej decyzji do Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyła strona postępowania (J.M.). W dniu 27| |marca 2015 r. siostra odwołującej się (Z.M.) złożyła do organu odwoławczego pełnomocnictwo udzielone jej przez J.M.. | |Organ drugiej instancji decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję | |Państwowego Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łańcucie z dnia [...] marca 2015 r. | |Z.M., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła skargę na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]| |kwietnia 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Zarzuciła, że zaskarżoną decyzję wydano z pominięciem stron | |postępowania, tzn. następców prawnych zmarłej J.M., w tym skarżącej (Z.M.), posiadającej aktualnie, jako właściciel nieruchomości, interes | |prawny w sprawie. Tym samym, jak wskazała skarżąca, doszło do naruszenia prawa skutkującego wznowieniem postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 | |Kodeksu postępowania administracyjnego; dalej K.p.a.) oraz stwierdzeniem nieważności (art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.). | |Z.M. wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o stwierdzenie, że | |obie te decyzje wydano z rażącym naruszeniem prawa, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. | |Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że przed wydaniem decyzji nie posiadał wiedzy o | |śmierci J.M. Podniósł, że Z.M., będąca pełnomocnikiem odwołującej się, nie poinformowała organu administracji o tym fakcie. | |W dniu 3 sierpnia 2015 r. do akt sprawy złożono odpis skrócony aktu zgonu J.M. (znak: [...]), z którego wynika, że wymieniona zmarła [...] | |kwietnia 2015 r. | |Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 728/15: I. uchylił zaskarżoną decyzję | |Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak: [...]; II. stwierdził, że zaskarżona decyzja | |nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; III. zasądził od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na | |rzecz skarżącej Z.M. kwotę 757 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sadowego. | |Sąd stwierdził w uzasadnieniu wyroku, że zaskarżona decyzja jest dotknięta naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania | |administracyjnego, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., skutkowało koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. | |Sąd wywiódł, że z odpisu skróconego aktu zgodny J.M. wynika, że zmarła ona w toku zainicjowanego przez nią postępowania odwoławczego od | |decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łańcucie z dnia [...]marca 2015 r. Decyzja organu drugiej instancji zastała | |więc wydana ([...] kwietnia 2015 r.) w czasie, kiedy składająca odwołanie nie żyła. | |Dalej Sąd wskazał, że w art. 10 § 1 K.p.a. ustawodawca wprowadził jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a mianowicie | |zapewnienia stronie postępowania czynnego udziału w każdym jego stadium i możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, co do | |zebranych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań. Z kolei w art. 30 § 4 K.p.a. przewidział, że w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub | |dziedzicznych, w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania, na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. | |Niedopuszczenie zatem do udziału w postępowaniu administracyjnym następców prawnych zmarłej strony stanowi naruszenie zasady wyrażonej w | |art. 10 § 1 K.p.a. To zaś, jak stwierdził Sąd, jest przesłanką wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Stwierdzenie | |jej zaistnienia stanowi podstawę do uchylenia decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. niezależnie od tego, czy wskazane | |naruszenie normy proceduralnej miało, czy też nie miało jakiegokolwiek wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia. Istnienia takiej | |zależności nie przewiduje bowiem powołany przepis postępowania sądowego. | |Mając powyższe na uwadze, Sąd usunął z obrotu prawnego decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] | |kwietnia 2015 r., jako wydaną bez zapewnienia udziału w poprzedzającym ją postępowaniu następcom prawnym zmarłej strony tego postępowania -| |J.M. | |Podsumowując, Sąd wskazał, że z treści skargi wynika, iż jednym z następców prawnych strony postępowania jest skarżąca – Z.M. Zadaniem | |organu będzie natomiast ustalenie, czy istnieją jeszcze inni następcy prawni J.M., a następnie zapewnienie im wszystkim możliwości | |uczestnictwa w postępowaniu odwoławczym. | |Sąd nadmienił także, że przyczyna uwzględnienia skargi stanowi okoliczność niezawinioną przez organ, co jednak nie mogło mieć żadnego | |znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. | |Z.M., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 | |sierpnia 2015 r. Zaskarżyła wyrok w części obejmującej pkt I. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit.| |a i b oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na błędnym przyjęciu, że w wypadku wady | |wznowieniowej decyzji nie ma potrzeby badania naruszenia przez organ innych przepisów prawa, w tym prawa materialnego, oraz że brak udziału| |aktualnej strony w postępowaniu administracyjnym w pierwszej instancji nie uzasadniał eliminacji decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru | |Budowalnego w Łańcucie z dnia [...] marca 2015 r. | |Z.M. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji w kwestionowanym | |zakresie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. | |W uzasadnianiu skargi kasacyjnej strona stwierdziła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie błędnie przyjął, iż wykrycie wady | |wskazanej w art. 145 K.p.a. powoduje, że jest on zwolniony z obowiązku badania innych wadliwości decyzji, w tym polegających na naruszeniu | |przez organy administracji przepisów postępowania oraz zastosowanych przepisów prawa materialnego. Wnosząca skargę kasacyjną podniosła, że | |w szczególności wynik postępowania w sprawie z zakresu stosunków wodnych prowadzonych dla spornej nieruchomości mógł stanowić podstawę do | |odpowiedniej oceny prawnej działania organów administracji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie. Takiej też oceny skarżąca | |domagała się w skardze. | |Z.M. stwierdziła ponadto, że błędnie przyjęto w zaskarżonym wyroku, iż decyzja organu pierwszej instancji może się ostać w obrocie prawnym,| |skoro następczyni prawna odwołującej się (aktualnie strona w postępowaniu administracyjnym), może być "wyzuta" z prawa do dwóch instancji, | |określonego w art. 15 K.p.a. | Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej powoływana również jako "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Z powołanego przepisu wynika, że poza przypadkami nieważności postępowania, wyczerpująco wyliczonymi w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, co oznacza że jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane prze stronę wnoszącą skargę kasacyjną. Ze względu na powyższe ograniczenie Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. O zakresie kontroli orzeczenia sądu pierwszej instancji przesądza zatem wola wnoszącego skargę kasacyjną (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1594/16, z dnia 7 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1593/15, z dnia 20 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 444/15. Niepublikowane). W przedmiotowej sprawie Sąd nie stwierdził zaistnienia żadnej z przesłanek nieważności postępowania. Wnosząca skargę kasacyjną postawiła natomiast zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b oraz art. 135 P.p.s.a. W jej ocenie naruszenie polegało na błędnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że: 1) w przypadku wady "wznowieniowej" decyzji, nie ma potrzeby badania naruszenia przez organ innych przepisów postępowania prawa, w tym prawa materialnego; 2) brak udziału aktualnej strony w postępowaniu administracyjnym przed organem pierwszej instancji nie uzasadniał eliminacji decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łańcucie z dnia [...] marca 2015 r. Odnosząc się do tak postawionych zarzutów, w pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a); naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b). Powołane przepisy mają wyłącznie charakter "instrukcji" dla Sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b). Przepisy te mogą więc zostać naruszone tylko wówczas, gdy Sąd, uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie, wyda orzeczenie oddalające skargę, albo uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, uchyli decyzję lub postanowienie. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie z powodu naruszenia (w toku postępowania odwoławczego) prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 4 i art. 30 § 4 K.p.a.). W konsekwencji wydał prawidłowe rozstrzygnięcie uchylające zaskarżoną decyzję, powołując art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., jako podstawę prawną rozstrzygnięcia. Ponieważ powodem uwzględniania skargi było wyłącznie stwierdzenie naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, to nie było podstaw do powołania, jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia, także art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Z kolei art. 135 P.p.s.a. stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Powołany przepis nie dotyczy uprawnień procesowych stron, lecz odnosząc się do fazy orzekania przez sąd administracyjny, kształtuje kompetencje tego sądu w przypadku uwzględnienia skargi (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 2852/14. Niepublikowany). Nie reguluje on bowiem generalnej kwestii usuwania stanu naruszenia prawa, ale kwestię "głębokości" orzekania przy usuwaniu stanu naruszenia prawa (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2011 r. sygn. akt II GSK 1044/10. Niepublikowany). Nieskorzystanie z przewidzianych w tym przepisie uprawnień nie może zatem stanowić podstawy do zarzutu naruszenia prawa przez sąd. Jakkolwiek skorzystanie z kompetencji określonej w art. 135 P.p.s.a. należy do kompetencji sądu i nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, to należy zauważyć, że z treści tego przepisu wynika, iż warunkiem zastosowania określonego w nim trybu jest niezbędność wyeliminowania z obrotu prawnego, innych niż zaskarżone, rozstrzygnięć wydanych w granicach sprawy. Spełnienie przesłanki "niezbędności" następuje zaś tylko wówczas, gdy bez zastosowania trybu określonego w komentowanym przepisie załatwienie sprawy byłoby "niemożliwe lub co najmniej utrudnione" (zob. Z. Kmieciak. Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych. PiP z 2007 r., z. 4, str. 39). Mając powyższe na uwadze, należy przypomnieć, że powodem uchylenia przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia [...] kwietnia 2015 r. było stwierdzenie naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, określonego w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu). Sąd ustalił bowiem, że J.M. (odwołująca się w postępowaniu administracyjnym) zmarła w dniu [...] kwietnia 2015 r. (odpis skrócony aktu zgonu znajduje się na karcie nr 32 akt sądowych). Śmierć strony nastąpiła zatem po zakończeniu postępowania administracyjnego w pierwszej instancji i doręczeniu jej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łańcucie z dnia [...] marca 2015 r. znak: [...] ([...] marca 2015 r.). Skoro J.M. żyła w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, to okoliczność jej śmierci nie może stanowić uzasadnienia dla twierdzenia, że uchylenie nie tylko zaskarżonej decyzji, ale także decyzji organu pierwszej instancji (wydanej w postępowaniu, w którym J.M. brała udział), było niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Z.M. wywodzi, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, iż w przypadku stwierdzenia wady "wznowieniowej" nie ma potrzeby badania naruszenia przez organ innych przepisów prawa, w tym prawa materialnego. Wnosząca skargę kasacyjną nie postawiła jednak ani zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, ani zarzutu naruszenia prawa materialnego. Jak natomiast wyżej wyjaśniono, treść art. 183 § 1 P.p.s.a. uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu precyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej, bądź poszukiwanie za stronę przepisów, którym ewentualnie mógł uchybić wojewódzki sąd administracyjny. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.