II OSK 2952/15

Dnia 18 sierpnia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.) sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 18 sierpnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej N. I. U. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 sierpnia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2833/14 w sprawie ze skargi N. I. U. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 października 2014 r. znak ... w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2015r., sygn. akt VII SA/Wa 2833/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę N. spółka z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 października 2014r., znak ..., którą organ, po rozpatrzeniu odwołania S. G., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm. – dalej jako k.p.a.), uchylił w całości decyzję Wojewody L. z dnia 30 czerwca 2014r., znak ..., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia 9 marca 2012r., nr ..., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej N. U. sp. z o.o. w W. pozwolenia na budowę zespołu zabudowy mieszkalno-usługowej wraz z wykonaniem instalacji wewnętrznych, instalacji zewnętrznych, dojazdów, miejsc postojowych, drogi pożarowej, dojść wraz z urządzeniem i zagospodarowaniem terenu inwestora, budowę dwóch zjazdów oraz przebudowę hydrantu p. poż. na działkach nr ewid. ..., ..., ... przy ul. P. ... i ul. P. ... w L. oraz na działkach nr ewid. ... i ... – pasy drogowe, zmienionej decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia 11 października 2012r., nr ... i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy Sąd I instancji wskazał, że do Wojewody L. dnia 12 lutego 2014r. wpłynął wniosek S. G. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. nr ... z dnia 9 marca 2012r., w którym zarzucił, że pozwolenie na budowę dopuściło inwestycję, zaprojektowaną z naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem wnioskodawcy roboty budowlane przy realizacji muru granicznego były faktycznie prowadzone poza linią graniczną, tj. na terenie wnioskodawcy, a mur nie zabezpiecza jego nieruchomości przed spływem wód opadowych z działki inwestora. Wnioskodawca do podania dołączył analizę nasłonecznienia, z której wynika, że budynek mieszkalny wielorodzinny (A) przy ul. P. ... został zaprojektowany z naruszeniem warunków technicznych. Wojewoda L. pismem z dnia 25 kwietnia 2014r. zawiadomił o wszczęciu na wniosek S. G. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. nr ... z dnia 9 marca 2012r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej N. U. sp. z o.o. w W. pozwolenia na budowę, czym potwierdził, że S. G. przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu. Decyzją z dnia 30 czerwca 2014r. Wojewoda L. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia 9 marca 2012r. i wskazał, że wnioskodawca jest współwłaścicielem lokalu mieszkalnego nr ... w budynku przy ul. P. ..., zagrożonego zacienieniem, jak również działki nr ..., na której został zlokalizowany sporny budynek. W ocenie Wojewody L., S. G. nie wykazał natomiast, że jest także współwłaścicielem działki nr ..., na której znajduje się budynek przy ul. P. ..., zagrożony zalewaniem wodami opadowymi spływającymi z działki nr ... W ocenie organu, rozwiązanie projektowe spornej inwestycji nie narusza przepisów rozporządzenia, dotyczących uzbrojenia technicznego działek i odprowadzania wód opadowych. Ogrodzenie zostało usytuowane tylko na działkach inwestora. Stwierdził natomiast, że w spornej inwestycji naruszono wymóg określony w § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r., nr 75, poz. 690 ze zm.) w odniesieniu do lokalu nr ... w budynku przy ul. P. ..., polegającego na niezachowaniu 3-godzinnego czasu nasłonecznienia dla tego lokalu. W ocenie Wojewody, wskazane naruszenie nie należy do rażącego naruszenia prawa, a decyzja o pozwoleniu na budowę nie wywołała skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł S. G.. Odwołujący stwierdził, że organ administracji we własnym zakresie powinien pozyskać odpis z księgi wieczystej potwierdzający, że S. G. jest współwłaścicielem działki nr ... przy ul. P. ... w L. Ponadto wskazał, że jako właściciel lokalu nr ... w budynku przy ul. P. ... w L., został pozbawiony prawa do nasłonecznienia w parametrach wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. W ocenie odwołującego zmniejszenie jest rażące - z 3 godzin do 2 godzin i 14 minut. Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 7 października 2014r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy podniósł, że z treści księgi wieczystej nr ... wynika, iż współwłaścicielem działki nr ewid. ... przy ul. P. ... w L. oprócz S. G. jest również E. G., a ponadto w budynku mieszkalnym przy ul. P. ... w L. zostało wyodrębnionych ponad 7 lokali. W związku z powyższym w ocenie organu odwoławczego wspólnota mieszkaniowa budynku przy ul. P. ... w L. oraz E. G. zostali pozbawieni udziału w postępowaniu. Zdaniem organu, poza wskazanymi powyżej podmiotami, udziału w postępowaniu zostali pozbawieni również B. D. i J. D., będący właścicielami działki nr ewid. ..., położonej przy ul. P. ... w L., znajdującej się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Za strony postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia 9 marca 2012r. należy uznać również podmioty, które legitymują się tytułem prawnym do działki oznaczonej numerem ewid. ..., położonej przy ul. P. ... w L., bowiem znajduje się ona w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji, wyznaczonym oparciu o przepis § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie. Wobec powyższego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że organ I instancji naruszył art. 10 § 1 i art. 61 § 4 k.p.a., w związku z czym uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Skargę na powyższą decyzję złożył N. U. sp. z o.o. z siedzibą w W., wnosząc o jej uchylenie oraz o zasadzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił: (1) naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie skutkujące brakiem merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ oraz wydaniem decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia, pomimo braku przesłanek do wydania takiego rozstrzygnięcia; (2) naruszenie art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, iż właściciele działek nr ..., ..., ... znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu skutkujące błędnym ustaleniem przez organ stron postępowania i błędnym uznaniem, iż Wojewoda L. naruszył przepis art. 10 i 61 k.p.a. nie zawiadamiając wszystkich stron o wszczętym postępowaniu nieważnościowym. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, kontrolując zaskarżoną decyzję wywiódł, że przedmiotem skargi jest kasatoryjna decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 października 2014r., którą organ odwoławczy uchylił decyzję Wojewody L. z dnia 30 czerwca 2014r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, uznając, iż w toczącym się postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m. W. z dnia 9 marca 2012r. nie został prawidłowo ustalony krąg podmiotów będących stroną tego postępowania. W ocenie Sądu, przeprowadzenie postępowania przez organ odwoławczy w zakresie ustalenia kręgu podmiotów, które winny brać udział w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, naruszyłoby wobec tych podmiotów zasadę dwuinstancyjności, wyrażoną w art. 15 k.p.a. i pozbawiłoby je zagwarantowanej konstytucyjnie ochrony prawnej w postaci możliwości odwołania się od niekorzystnej decyzji w toku instancji postępowania administracyjnego. Ustalenie kręgu podmiotów, które winny brać udział w postępowaniu, przyjmując normę art. 28 ust 2 Prawa budowlanego w związku z art. 28 k.p.a., poprzez ustalenie położenia nieruchomości należących do poszczególnych stron postępowania i ograniczeń wprowadzonych planowaną inwestycją w zagospodarowaniu terenów poszczególnych stron wykracza poza normę art. 136 k.p.a. Sąd podzielił pogląd organu odwoławczego, iż Wojewoda L. z jednej strony uznając legitymację S. G. do żądania stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 9 marca 2012r. o pozwoleniu na budowę całkowicie zignorował pozostałe podmioty mogące posiadać przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Nie przesądzając na tym etapie postępowania, kto ten przymiot posiada Sąd zauważył, iż nieracjonalnym i bezprawnym jest uznanie, iż S. G. będący współwłaścicielem działki nr ew. ... przy ul. P. ... w L. oraz lokalu mieszkalnego znajdującego się w budynku na tej nieruchomości posiada przymiot strony w niniejszym postępowaniu, zaś drugi współwłaściciel (E. G.), a przede wszystkim Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. P. 8, reprezentująca interesy swoich członków na zewnątrz, takiego uprawnienia zostali przez organ pozbawieni. Sąd wskazał, iż zadaniem organu I instancji będzie w toku ponownego rozpoznania sprawy, jednoznaczne ustalenie w oparciu o art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane i art. 28 k.p.a. czy właściciele działek nr ..., ..., ... w L. mają przymiot strony i winni brać udział w niniejszym postępowaniu. Sąd uznał, że wbrew twierdzeniom skargi okoliczności te nie były przedmiotem jakiejkolwiek analizy Wojewody L. pomimo, iż pierwszym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest ustalenie prawidłowego i pełnego kręgu stron tego postępowania. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012r. poz. 270), zw. dalej p.p.s.a. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego N. U. sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi: 1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie przepisu art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a., poprzez niedostrzeżenie przez Sąd, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji naruszył wskazany przepis postępowania administracyjnego, a w konsekwencji błędnie nie zastosował art. 136 k.p.a., co uzasadniało uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji, 2) na podstawie przepisu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie naruszenie przepisu art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, poprzez jego błędną wykładnię oraz uznanie przez Sąd, iż właściciele działek nr ..., ... i ... mogą posiadać przymiot strony w niniejszym postępowaniu, co skutkowało błędnym ustaleniem przez Sąd, iż Wojewoda L. zignorował podmioty mogące posiadać przymiot strony w niniejszym postępowaniu, tj. właścicieli działek nr ..., ... i ..., mimo iż w piśmie z dnia 11 kwietnia 2014r., znak ... organ uzasadnił dlaczego w obszarze oddziaływania obiektu znalazła się działka ... i ..., a nie znalazły się inne działki, przy jednoczesnym braku stanowczego wskazania przez Sąd czy w ogóle, a jeśli tak to kto przymiot strony posiada i winien brać udział w niniejszym postępowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2016, p.718), dalej p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Kontrola dotyczy zgodności zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, która wykracza poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W sprawie niniejszej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się okoliczności uzasadniających nieważność postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) i rozpoznał skargę kasacyjną w podstawach w niej wskazanych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarówno zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., poprzez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji, iż GINB w zaskarżonej decyzji naruszył wskazany przepis, a w konsekwencji błędnie nie zastosował art. 136 k.p.a., jak i zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, poprzez jego błędną wykładnię oraz uznanie przez Sąd, iż właściciele działek nr ..., ... i ... mogą posiadać przymiot strony nie jest usprawiedliwiony. Przedmiotem kontroli legalności Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 października 2014r. uchylająca decyzję Wojewody L. z dnia 30 czerwca 2014r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia 9 marca 2012r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono N. U. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę zespołu zabudowy mieszkalno-usługowej wraz z wykonaniem instalacji wewnętrznych, instalacji zewnętrznych, dojazdów, miejsc postojowych, drogi pożarowej, dojść wraz z urządzeniem i zagospodarowaniem terenu inwestora, budowę dwóch zjazdów oraz przebudowę hydrantu p. poż. na działkach nr ewid. ..., ..., ... przy ul. P. ... i ul. P. ... w L. oraz na działkach nr ewid. ... i ... – pasy drogowe, zmienionej decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia 11 października 2012r. Podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja Wojewody L. z dnia 30 czerwca 2014r. została uchylona ze względu na wątpliwości, co do prawidłowości ustalenia przez organ I instancji kręgu podmiotów, które powinny brać udział w charakterze stron w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny podziela, wyrażony w orzecznictwie pogląd, że skoro sprawa rozstrzygana w postępowaniu odwoławczym musi być tożsama ze sprawą rozpatrzoną i rozstrzygniętą przez organ I instancji, a tożsamość ta musi dotyczyć tak elementów przedmiotowych jak i podmiotowych, to zastosowanie przez organ II instancji trybu z art. 136 k.p.a., jak tego domaga się skarżący kasacyjnie, zamiast, jak to uczynił organ odwoławczy, art. 138 § 2 k.p.a. prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Jeżeli bowiem w postępowaniu nie uczestniczyły wszystkie strony, to organ odwoławczy zobowiązany jest zastosować się do treści art. 138 § 2 k.p.a. Skoro postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym, to pozbawienie strony udziału w postępowaniu przed organem I instancji prowadziłoby do wadliwości wydanej przez ten organ decyzji (vide: wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2008r. sygn. akt I OSK 1862/07; wyrok NSA z dnia 12 lipca 2011r. sygn. akt II OSK 1180/10; wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2015r. sygn. akt I OSK 1946/14, wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2017r., sygn. akt I OSK 2096/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Należy podkreślić, że zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący niewskazania przez Sąd I instancji w sposób stanowczy, kto przymiot strony w sprawie posiada i powinien brać udział w postępowaniu, jest całkowicie nieusprawiedliwiony. Sąd administracyjny, badając legalność zaskarżonej decyzji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że postępowanie w sprawie może być prowadzone przez organ I instancji wtedy, gdy zostanie prawidłowo ustalony krąg stron tego postępowania administracyjnego. Ustalenie dopiero w postępowaniu odwoławczym kręgu podmiotów, które powinny brać udział w postępowaniu i przeprowadzenie postępowania odwoławczego z osobami, które nie brały udziału w postępowaniu przed organem I instancji byłoby, co słusznie podkreślił Sąd I instancji naruszeniem wobec tych podmiotów zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a. i pozbawiłoby je zagwarantowanej konstytucyjnie ochrony prawnej w postaci możliwości odwołania się od niekorzystnej decyzji w toku instancji postępowania administracyjnego. Mając na uwadze zgromadzony w aktach administracyjnych materiał dowodowy, Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu I instancji, że organ odwoławczy zasadnie wskazał na potrzebę zbadania, czy właściciele działek nr ..., ..., ... w L. mają przymiot strony niniejszego postępowania z uwagi na objęcie ich obszarem oddziaływania inwestycji (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). Słusznie także podkreślono, że nie było prawidłowe uznanie za stronę postępowania tylko S. G. (wnioskującego o stwierdzenie nieważności decyzji), będącego współwłaścicielem działki nr ... położonej przy ul. P. ... oraz lokalu mieszkalnego znajdującego się na tej nieruchomości, a pomięcie drugiego współwłaściciela tej nieruchomości oraz Wspólnoty Mieszkaniowej tego budynku. Bezspornym było w przypadku tej nieruchomości naruszenie § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, wadliwe określenie zakresu podmiotowego postępowania przez organ I instancji stanowiło usprawiedliwioną podstawę do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a. jako podstawy wydanego rozstrzygnięcia. Konieczność uzupełnienia w tym zakresie postępowania przez organ I instancji (Sąd I instancji słusznie podniósł, że wskazane okoliczności nie były przedmiotem analizy organu I instancji) i przeprowadzenie go z udziałem wszystkich podmiotów stanowi o tym, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej uznać należy za nieusprawiedliwione. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 8