II OSK 1121/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 861/15 w sprawie ze skargi S. W. i M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 28 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 861/15/15 oddalił skargę S. W. i M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] września 2014 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wnioskiem z dnia 7 listopada 2012 r. J. M. zwrócił się do Burmistrza [...] o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo - usługowo - biurowego z możliwą funkcją mieszkalną wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowlami towarzyszącymi i obiektami małej architektury na działkach nr ewid. [...], [...], [...] i [...] , obr. [...] w [...] przy ul. [...]. Wydane w sprawie przez Burmistrza [...] decyzje z dnia [...] marca 2015 r. oraz z dnia [...] grudnia 2013 r. były uchylane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzjami z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] oraz z [...] lutego 2014 r. nr [...], a sprawa przekazywana do ponownego rozpoznania. Ostatecznie decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...], Burmistrz [...] ustalił dla wnioskodawcy warunki zabudowy dla planowanej inwestycji uznając, że spełnione zostały wszystkie wymagania określone w art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.). Wyjaśniono, że planowany budynek przeznaczony będzie do handlu detalicznego artykułami spożywczo-przemysłowymi o powierzchni sprzedaży do 2000 m2, z możliwością dopuszczenia funkcji mieszkaniowej o powierzchni niewiększej niż 50% powierzchni całkowitej budynku. Teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej i jest wyposażony w niezbędne uzbrojenie. Organ I instancji wskazał, że w sprawie nie było wymagane uzyskanie zezwolenia na zmianę przeznaczania gruntu rolnego na cele nierolnicze, gdyż działki położone są w granicach miasta. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M. W. i S. W., zarzucając niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, zwłaszcza w zakresie gabarytów planowanej inwestycji względem obszaru działek, oraz nieuwzględnienie treści art. 1 ust. 2 pkt 3 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zwrócili uwagę, że obecnie prowadzona jest w mieście D. procedura uchwalania dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a rozwiązania przyjęte w tym dokumencie są odmienne od tych wynikających z zaskarżonej decyzji. Między innymi budynek został zaprojektowany zbyt blisko potoku, a ponadto na części szlaku służebnego. Także powierzchnia sprzedaży jest dwukrotnie większa, niż określona w projekcie planu. Ustalona zaś szerokość elewacji frontowej wraz z dopuszczalną tolerancją odstępstwa do 20 % od ustalonej wartości ma stanowić dla inwestorów pozwolenie na realizacje inwestycji w granicy z ich działką, podczas gdy powinno zostać zachowane minimum wynoszące 4 m. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy uznając, że decyzja organu I instancji była prawidłowa, a poczynione w sprawie ustalenia dawały podstawę do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, co wynika też z analizy urbanistycznej. Zdaniem organu II instancji zarzuty odwołania nie mogły zaś odnieść zamierzonego skutku, zwłaszcza odnoszące się do treści projektu planu miejscowego, gdyż nie jest to akt obowiązujący. Natomiast przepisy art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie mogą samoistnie stanowić podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Decyzja ta nie rodzi praw do terenu, a zatem nie może naruszać interesu prawnego podmiotu uprawnionego do korzystania ze służebności. Decyzja o warunkach zabudowy potwierdza jedynie, czy inwestor może zrealizować na danym terenie zaplanowaną przez siebie inwestycję, ale nie rozstrzyga o tym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie M. W. i S. W. zarzucili jej wydanie z naruszeniem: 1) art. 60 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że przy wydawaniu decyzji nie są istotne wymagania dotyczące ochrony środowiska i ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a to w kontekście sąsiedztwa potoku i ochrony przeciwpowodziowej planowanego obiektu, także w zakresie wynikającym z dokumentów sporządzonych na potrzeby uchwalanego planu miejscowego dla rzeczonego terenu, 2) art. 7 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy i nieuwzględnienie dokumentów sporządzonych na potrzeby uchwalanego planu miejscowego dla rzeczonego terenu, 3) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania kompletnego materiału dowodowego, w tym dokumentów sporządzonych na potrzeby uchwalanego planu miejscowego dla rzeczonego terenu odnoszących się do minimalnych odległości, jakie należy zachować przy lokalizowaniu obiektów względem potoku oraz powierzchni sprzedaży obiektów handlowych, a ponadto nieuwzględnienie faktu dopuszczenia lokalizacji budynku na szlaku służebnym, 4) art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie wyznaczenia linii terenu inwestycji oraz gabarytów planowanego budynku wraz z infrastrukturą, na skutek której - przy uwzględnieniu dopuszczalnego odstępstwa, dopuszczono faktycznie lokalizację budynku w granicy z ich działką, 5) art. 107 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, m.in. w zakresie oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko, 6) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady czynnego udziału w postępowaniu, gdyż nie powiadomiono ich przez wydaniem decyzji o prawie zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wskazanym we wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił, wskazując w uzasadnieniu, że podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 4 ust. 2, art. 59 ust.1 i 4, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Sądu, mając na uwadze zarzuty skargi i rodzaj sprawy, w pierwszej kolejności zasadnym było zobrazowanie charakteru decyzji wydanej na podstawie przepisu art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, iż zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wydanie takiej decyzji jest możliwe wyłącznie po ustaleniu, że planowane zamierzenie inwestycyjne spełnia łącznie wszystkie warunki wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową, jeżeli zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy i jest zgodne z przepisami odrębnymi to nie można odmówić wnioskodawcy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu poprzedza wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, która determinuje możliwość rozpoczęcia prac budowlanych. Oznacza to, że należy oddzielić te dwa etapy, tym bardziej, że każdy z ich regulowany jest innymi przepisami. Decyzja o warunkach zabudowy zakreśla jedynie pewne ramy postępowania, ustala wymagania, jakim powinna odpowiadać planowana inwestycja, wskazuje dopuszczalny sposób zagospodarowania i zabudowy nieruchomości. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi żadnych praw do terenu, nie narusza praw właścicieli i uprawnień osób trzecich, jej podjęcie nie wymaga zgody właścicieli sąsiednich nieruchomości, jej wydanie nie przesądza o zgodności inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi. W decyzji o warunkach zabudowy określone są zarówno wymagania dotyczące przyszłej budowy, jej wpływu na środowisko, nieruchomości sąsiednie, wymagania w zakresie warunków i wymagań co do ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, w zakresie ochrony interesów osób trzecich. Wydawana jest natomiast wyłącznie po przeprowadzeniu analizy architektoniczno-urbanistycznej i ustaleniu w jej wyniku, że spełnione są łącznie wszystkie wymagania określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Sądu istota problemu w sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności, czy organy administracji prawidłowo ustaliły, że dla planowanego zamierzenia spełniona została zasada dobrego sąsiedztwa, wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a następnie, czy łącznie spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy. Sąd wskazał, że podzielił oparte na obszernym materiale dowodowym sprawy, zgromadzonym w sposób określony przepisami k.p.a., stanowisko organu, iż planowana inwestycja spełnia łącznie wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy. Zatem i zasadę dobrego sąsiedztwa, którą ustawodawca sformułował wskazując, iż jest spełniona gdy, co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Sąd wyjaśnił, że z punktu widzenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym istotne jest by w analizowanym obszarze występowała choćby jedna działka zabudowana w sposób pozwalający ustalić warunki dla przyszłego przedsięwzięcia. Warunek kontynuacji funkcji zabudowy należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić, przy czym przez kontynuację funkcji rozumie się także uzupełnienie funkcji dotychczasowej. W zakresie kontynuacji funkcji mieści się każda zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. Sąd wskazał, że nieuprawniona jest zawężająca interpretacja pojęcia "kontynuacja funkcji", rozumianego jako możliwość lokalizowania budynków tylko tego samego rodzaju, co już istniejące, czy też możliwość użytkowania obiektów budowlanych wyłącznie w taki sam sposób, jak na działce sąsiedniej (np. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012 r., II OSK 586/11; WSA w Poznaniu z dnia 14 września 2012 r., II SA/Po 308/12 i z dnia 3 października 2012 r., II SA/Po 347/12; wyrok WSA w Łodzi z dnia 23 stycznia 2013 r., II SA/Łd 752/12; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 1 sierpnia 2012 r., II SA/Gd 279/12). Sąd wskazał, że z takim rozumieniem zasady dobrego sąsiedztwa w pełni się zgadza, tym bardziej, iż ewentualne niedogodności związane z kontynuacją funkcji na obszarze analizowanym nie stanowią przesłanki negatywnej uzasadniającej odmowę ustalenia warunków zabudowy. Jeżeli w ramach wyznaczonego obszaru analizowanego znajduje się zabudowa, w oparciu o którą możemy ustalić, że mamy do czynienia z kontynuacją funkcji, cech zabudowy to przy spełnieniu pozostałych warunków z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu organ obowiązany jest wydać decyzję ustalającą warunki budowy. Sąd wskazał, że z wyznaczonego i opisanego obszaru analizowanego wynika, że w jego granicach mieści się zabudowa w rodzaju i charakterze stanowiąca jej kontynuację i odpowiednie dla niej sąsiedztwo. Wnioski te znajdują potwierdzenie w treści analizy graficznej stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji organu I instancji. Nie ma zatem żadnych przeszkód, aby w oparciu o wskazaną zabudowę ocenić realizację zasady dobrego sąsiedztwa. W ocenie Sądu organ prawidłowo ustalił, że zachowana jest omawiana zasada dobrego sąsiedztwa, gdyż planowana inwestycja spełnia wymóg kontynuacji funkcji, parametrów i cech zabudowy. Analiza urbanistyczno-architektoniczna dla potrzeb sprawy została przeprowadzona w odniesieniu do obszaru analizowanego wyznaczonego wokół działki inwestycyjnej, stanowiącego trzykrotną szerokość frontu działki. Mając na uwadze zakres i przedmiot inwestycji - zdaniem Sądu - organ podjął wszystkie niezbędne kroki celem ustalenia warunków zabudowy. Podejmowane działania znajdują oparcie w materiale sprawy, czynności zmierzające do ustalenia czy inwestycja spełnia łącznie wszystkie warunki wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały odzwierciedlone na mapie oraz w analizie urbanistyczno-architektonicznej i sporządzonych na ich podstawie wynikach. W rezultacie nie budzi wątpliwości, iż planowana inwestycja spełnia łącznie wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponadto organ uzyskał odpowiednie uzgodnienia. Treść decyzji jest zgodna z treścią sporządzonej analizy i określa parametry inwestycji z uwzględnieniem rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). W decyzji określono linię zabudowy i parametry planowanego obiektu, które są parametrami maksymalnymi, co nie oznacza, że dla potrzeb postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę parametry te zostaną dostosowane do wymogów Prawa budowlanego. Wskaźnik powierzchni zabudowy ustalony został jako średni wskaźnik w obszarze analizowanym, jak przewiduje § 5 ust. 1 rozporządzenia. Podobnie jako średni z obszaru analizowanego został wyznaczony udział powierzchni biologicznie czynnej. Gabaryty i forma zabudowy tj. szerokość elewacji frontowej i wysokość elewacji fontowej oraz geometria dachu zostały ustalone stosownie do § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 i § 8 rozporządzenia. Sąd wyjaśnił, że kontrolowana decyzja została wydana w postępowaniu wszczętym na wniosek inwestora z dnia 7 listopada 2012 r. i jest odrębnym, to oznacza innym przedmiotowo postępowaniem od wcześniejszych. Różni te postępowania rodzaj planowanej inwestycji. Za niezasadne Sąd uznał zarzuty polegające na wprowadzeniu rozwiązań zawartych w projekcie planu zagospodarowania przestrzennego proponowanych dla terenu, na którym znajduje się planowana inwestycja. Projekt planu miejscowego nie nosi cech aktu normatywnego, gdyż takie cechy nosi jedynie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przez właściwą terytorialnie radę gminy, który jest aktem prawa miejscowego i źródłem prawa. Jednakże Sąd stwierdził, że w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego funkcja tego terenu została wprowadzona taka sama jak w decyzji o warunkach zabudowy, jak również i inne parametry, w tym linia zabudowy, wysokość budynku. Różnica dotyczy odległości projektowanego obiektu od potoku [...]. Decyzja o warunkach zabudowy jest aktem wydawanym w wyniku stosowania przepisów publicznego porządku planistycznego i rozwiązania zawarte w zaskarżonej decyzji są wynikiem przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Fakt, że decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją związaną przenosi się również na zakres prowadzonego postępowania wyjaśniającego, które musi uwzględniać przewidziane tak w ustawie, jak i rozporządzeniu Ministra Infrastruktury wskazania dla określenia wymagań dla nowej zabudowy przewidzianej do realizacji na terenie, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Postępowanie o ustalenie warunków zabudowy jest postępowaniem wszczynanym na wniosek inwestora, w którym ocenia się możliwość realizacji inwestycji we wskazanym we wniosku terenie. W kontrolowanym postępowaniu wynik przeprowadzonej oceny pozwolił na określenie warunków zabudowy, która nie przesądza o prawie prowadzenia inwestycji. Jest to decyzja zastępująca na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przeznacza tylko dany teren pod daną inwestycję, ale nie rodzi jeszcze żadnych praw do tego terenu, ani tym bardziej nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. W., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, który wyrokowi zarzucił naruszenie: I./ prawa materialnego poprzez błędną wykładnię: a/ 61 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, iż przepisy powyższe umożliwiającą wydanie decyzji o warunkach zabudowy bez rozważenia istotnych wymagań dotyczących ochrony środowiska oraz wymagań ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia; b/ art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, iż powyższy przepis dopuszcza możliwość wydawania decyzji o warunkach zabudowach poprzez planowanie inwestycji, których gabaryty są zbyt obszerne w stosunku do powierzchni działki wnioskodawcy; II./ przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi: a/ naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo iż w ogóle nie przeprowadzono wskazywanego przez skarżącego dowodu ze złożonego przez stronę dokumentu pt. "Prognoza oddziaływania na środowisko Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego nr [...] obszaru położonego w rejonie skrzyżowania ulic [...]-[...] w [...]" i niedokonano oceny tego dowodu pod kątem zagrożeń dla ochrony środowiska oraz wymagań ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia. Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł o: - uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie; - zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego wskazał, że skarżący już na etapie postępowania administracyjnego wskazywał, iż teren planowanej inwestycji położony jest w bezpośrednim sąsiedztwie potoku [...], co skutkuje istotnymi zagrożeniami dla ochrony środowiska oraz wymagań ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia. Ponadto skarżący podnosił, iż równolegle do postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy toczyło się postępowanie zmierzające do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru objętego wydawaną decyzją. Pomijając kwestię rozwiązań planistycznych przy sporządzeniu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co do których skarżący nie ma wątpliwości, iż mogą się one się różnić od koncepcji zawartej we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, skarżący wskazywał na kluczowy dokument w zakresie ochrony środowiska oraz wymagań bezpieczeństwa osób i mienia, który został sporządzony w postępowaniu dla celów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym dokumentem jest opracowana przez biegłego "Prognoza oddziaływania na środowisko Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego nr [...] obszaru położonego w rejonie skrzyżowania ulic [...]-[...] w [...]". Prognoza oddziaływania na środowisko wprost dotyczy terenu, co do którego zaskarżoną decyzją ustalono warunki zabudowy. Biegły sporządzający prognozę oddziaływania na środowisko wskazał w powyższym dokumencie, jakie wymagania musi spełniać planowana inwestycja, aby zniwelować występujące zagrożenia wynikające z bezpośredniego sąsiedztwa potoku [...]. Rozstrzygnięcia w zakresie wymagań dla ochrony środowiska oraz wymagań ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia w sposób zawarty w Prognozie oddziaływania na środowisko są znacznie bardziej rygorystyczne niż warunki ustalone w decyzji o warunkach zabudowy. Mianowicie, ze względów ochrony środowiska - na planowanym obszarze - wprowadzono do Projektu Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego wymóg zachowania niezabudowanego pasa terenu wzdłuż potoku [...] o szerokości 10 metrów. Tymczasem decyzja o warunkach zabudowy w pkt. III ust. 2 wskazuje iż należy zachować niezabudowany pas terenu wzdłuż potoku [...] o szerokości 5 m, licząc od górnej krawędzi skarpy. Pełnomocnik skarżącego wskazał, iż w Prognozie oddziaływania na środowisko wskazano, iż zachowanie odległości 10 m jest niezbędne, albowiem konieczne jest wydzielenie pasa zieleni izolacyjnej, która obejmuje szerokość pasa terenu nie mniejszą niż 5 m licząc od granicy obszaru planu miejscowego, konieczność pozostawienia pasa o szerokości 2 m wzdłuż granicy obszaru planu miejscowego nieobsadzonego drzewami, krzewami, roślinami ogrodowymi oraz z zakazem realizacji ogrodzeń w celu umożliwienia. Skarżący kasacyjnie wskazał, iż prawidłowa interpretacja art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - odsyłającego do przepisów szczególnych - winna uwzględniać ogólne cele jakie określa ustawa w art. 1 ust. 2. Zgodnie z tym przepisem w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia. Tymczasem jak wskazywał skarżący, podstawowym zagadnieniem, które winno mieć wpływ na ustalenie dopuszczalności warunków zabudowy jest bezpośrednie sąsiedztwo potoku [...]. Z sąsiedztwa z potokiem [...] wynika zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia poprzez występowanie powodzi i podtopień, które w przypadku nieprzemyślanego i całkowicie nieodpowiedzialnego usytuowania inwestycji ulegnie wielokrotnego zwiększeniu. Zgodnie z art. 54 ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy winna określać wyłącznie linie terenu inwestycji wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Oznacza to, iż planowany budynek w żadnym razie nie może być nadmierny gabarytowo do terenu inwestycji. Tymczasem wnioskodawca na stosunkowo niewielkim terenie zaplanował budowę obiektu o powierzchni sprzedaży do 2.000 m2 z zagwarantowaniem m.in. miejsc parkingowych, który - ze względu na ograniczone rozmiary nieruchomości - w żaden sposób nie jest możliwy do realizacji, co czyni wydaną decyzję sprzeczną z wytycznymi z art. 54 ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 k.p.a. nie jest usprawiedliwiony. W rozpoznawanej sprawie weryfikacja przez Sąd I instancji przeprowadzonego postępowania dowodowego wykazała prawidłowość dokonanej przez organy administracji publicznej analizy faktycznej w zakresie okoliczności istotnych w sprawie. Postępowanie administracyjne prowadzone było w sposób zapewniający poszanowanie zasady prawny obiektywnej (art. 7 k.p.a.), a zebrany zgodnie z wymogami art. 77 k.p.a. materiał dowodowy, w tym wyniki przeprowadzonej analizy urbanistyczno - architektonicznej (część tekstowa i graficzna), pozwoliły na dokonanie prawidłowych ustaleń faktycznych, stanowiących podstawę określonych w decyzji warunków zagospodarowania i zabudowy przedmiotowego terenu. Wobec braku uchybień natury procesowej przy prowadzeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie, nie było podstaw do zastosowania środka prawnego uchylenia zaskarżonej decyzji. W rozpoznawanej sprawie analiza urbanistyczna została przeprowadzona właściwie, a na jej podstawie sformułowane zostały ustalenia wymagań dla projektowanej zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo zatem przyjął Sąd I instancji, że organy w decyzjach badanych w niniejszej sprawie zasadnie przyjęły, iż planowana inwestycja mieści się w granicach zastanego sposobu zagospodarowania terenu. Odnosząc się zarzutu skarżącego kasacyjnie dotyczącego nieuwzględnienia przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy "Prognozy oddziaływania na środowisko Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego nr [...] obszaru położonego w rejonie skrzyżowania ulic [...]-[...] w [...]" sporządzonej przez biegłego specjalistę to wskazać należy, że prowadzone prace planistyczne i przygotowywanie dokumentacji we wstępnej fazie prac planistycznych nie może determinować treści decyzji o warunkach zabudowy. Nie istnieje prawna możliwość uwzględniania wpływu treści dokumentacji planistycznej na decyzję o warunkach zabudowy. Podkreślania wymaga również, że powyższa prognoza nie została sporządzona przez wyspecjalizowany organ w ramach opinii lub uzgodnień do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sporządzonych na podstawie art. 17 pkt 6 u.p.z.p. Zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Formułując ten zarzut, skarżący kasacyjnie zmierzał do wykazania, że Sąd I instancji przy rozpoznawaniu sprawy nie rozważył istotnych wymagań dotyczących ochrony środowiska oraz wymagań ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia. Podkreślić jednak należy, że przepisy ogólne zawarte w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w tym przepis nakazujący uwzględnianie w zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych (art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy) nie mogą samodzielnie stanowić podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy. Organy administracji mają obowiązek uwzględniać te wymagania tylko w takim zakresie, w jakim pośrednio przewidują to konkretne przepisy szczególne, zawarte zarówno w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i w innych ustawach (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2007 r., sygn. akt II OSK 423/07). Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 oraz art. 54 u.p.z.p. zaznaczyć należy w pierwszej kolejności, że art. 54 składa się z 3 pkt, natomiast art. 61 ust. 1 z 5 pkt. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się uwagę, że strona wznosząca skargę kasacyjną winna określić podstawę prawną według najmniejszej jednostki redakcyjnej danego przepisu. Nie jest bowiem rolą sądu administracyjnego stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie konkretnego przepisu prawnego stanowiącego podstawę zarzutu, żądania czy rozstrzygnięcia. Wskazane zarzuty nie zostały rozwinięte również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Ponadto argumentacja skargi kasacyjnej dotycząca - jak wskazał skarżący kasacyjnie - "gabarytów" inwestycji została sformułowana w sposób ogólnikowy bez wykazania konkretnych argumentów mogących mieć wpływ dla rozstrzygnięcia. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.