II OZ 1240/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zofia Flasińska po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia J. R. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2189/14 o odmowie dopuszczenia J. R. do udziału w postępowaniu sądowym w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Gminy Bulkowo z dnia 3 czerwca 2014 r., Nr 307/XXV/14 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić zażalenie Postanowieniem z dnia 18 sierpnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2189/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił dopuszczenia J. R. do udziału w postępowaniu sądowym ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Gminy Bulkowo z dnia 3 czerwca 2014 r., Nr 307/XXV/14 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie B. dla obszarów rozmieszczenia elektrowni wiatrowych w miejscowości K. W uzasadnieniu tego postanowienia Sąd wskazał, iż w piśmie z 17 sierpnia 2015 r. J. R. wniósł o dopuszczenie go do udziału w tym postępowaniu, wskazując, że nie jest wprawdzie właścicielem działki objętej zaskarżonym planem, lecz właścicielem działki położonej w gminie B., na której inwestor planuje budowę dwóch turbin wiatrowych. Jest to inwestycja powiązana funkcjonalnie i organizacyjnie z przedsięwzięciem na terenie gminy B. i jeśli zaskarżony plan utraci moc obowiązującą, poniesie on stratę, gdyż inwestor nie będzie chciał realizować inwestycji. Wnioskodawca ma już podpisaną stosowną umowę dzierżawy z firmą zainteresowaną budową turbiny na jego działce. Sąd wskazał, że uprzednio w sprawie analogiczny wniosek złożył inny podmiot, który podniósł tożsame argumenty, wskazując jednocześnie, że jego działka leży na terenie objętym zaskarżonym planem. Postanowieniem z 26 marca 2015 r., II OZ 202/15 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie tego podmiotu na postanowienie Sądu o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze uczestnika postępowania. Sąd I instancji wskazał, że generalną zasadą wyrażoną w art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwaną dalej "p.p.s.a." jest to, że w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. Zgodnie z art. 33 § 1 p.p.s.a. osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Warunkiem takiego uczestnictwa jest zatem uprzedni udział w postępowaniu administracyjnym. Stosownie z kolei do mającego w sprawie zastosowanie art. 33 § 2 p.p.s.a. (na podstawie art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2015 r., poz. 658) w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej powyższą ustawą, udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Postępowanie w tej sprawie zostało zainicjowane przez Wojewodę Mazowieckiego w trybie nadzoru określonym w art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.). Wniesienie przez wojewodę skargi na uchwałę w tym trybie nie jest poprzedzone żadnym wcześniejszym postępowaniem, nie jest uzależnione od wcześniejszego wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Postępowanie takie toczy się wyłącznie z udziałem organu nadzoru (wojewody) oraz gminy, której rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy. Wobec tego nie mogą brać w nim udziału inne podmioty, nawet wówczas, gdy wynik tego postępowania dotyczy ich interesu prawnego. Stronami postępowania sądowoadministracyjnego zainicjowanego skargą wojewody na uchwałę rady gminy są zatem wyłącznie wojewoda oraz właściwy organ gminy. W związku z tym wnioskodawca nie może zostać uczestnikiem postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż w p.p.s.a. nie przyjęło instytucji interwenienta ubocznego (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego, II OZ 1072/09 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Także zgodnie z art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym do złożenia skargi na rozstrzygnięcie organu nadzorczego uprawniona jest gmina, której interes prawny, uprawnienie lub kompetencje zostały naruszone. I w tym przypadku nie ma podstawy prawnej dla działania osób fizycznych i prawnych, które mogłyby przystąpić do postępowania sądowoadministracyjnego uruchomionego przez gminę tylko z tego powodu, że dane rozstrzygnięcie nadzorcze jest dla takiej osoby korzystne i jest ona zainteresowana utrzymaniem w mocy rozstrzygnięcia nadzorczego. Wobec powyższego wniosek J. R. nie mógł zostać uwzględniony. J. R. wniósł zażalenie na to postanowienie, zaskarżając je w całości i wnosząc o uchylenie tego postanowienia oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Wnioskodawca podniósł zarzut naruszenia art. 33 § 2 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i błędne zastosowanie poprzez niedopuszczenie uczestnika do udziału w tym postępowaniu. W uzasadnieniu wskazał, iż jest właścicielem nieruchomości położonej w Gminie B., na której inwestor planuje budowę dwóch turbin wiatrowych. Przedsięwzięcie planowane na jego działce będzie funkcjonalnie i organizacyjnie powiązane z przedsięwzięciem na terenie Gminy B., które ma być realizowane w oparciu o zapisy przedmiotowego planu miejscowego. Jeżeli ten plan zostanie wyeliminowany z obrotu prawnego przez Sąd, to inwestor nie będzie występował o pozwolenie na budowę, co pozbawi wnioskodawcę środków, których uzyskanie wiąże z budową turbin (wynagrodzenia z umowy dzierżawy). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 33 § 2 p.p.s.a. udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Wskazać należy, iż zgodnie z art. 85 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa (art. 86 powołanej ustawy). W tej sprawie postępowanie sądowe zostało zainicjowane przez Wojewodę Mazowieckiego, który wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy Bulkowo z dnia 3 czerwca 2014 r., Nr 307/XXV/14 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a więc w trybie nadzoru wojewody nad samorządem gminnym. Zgodnie z tym przepisem po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wniesienie skargi przez organ nadzoru nie jest poprzedzone żadnym wcześniejszym postępowaniem przed organami administracji. W postępowaniu ze skargi organu nadzoru (w tym wypadku wojewody) do sądu administracyjnego na uchwałę rady gminy stronami są wyłącznie organ nadzoru i rada gminy. Udział innych podmiotów w tym postępowaniu jest niedopuszczalny, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W tej sprawie nie ma przepisów szczególnych, które stanowiłyby podstawę prawną do dopuszczenia innych podmiotów niż organ gminy i organ nadzoru do udziału w tym postępowaniu. Z tego względu Sąd I instancji zasadnie jest odmówił dopuszczenia wnioskodawcy do udziału w postępowaniu sądowym w sprawie ze skargi organu nadzoru na uchwałę Rady Gminy Bulkowo z dnia 3 czerwca 2014 r., Nr 307/XXV/14 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W interesie wnioskodawcy działa w tym postępowaniu gmina, która również jest zainteresowana tym, aby uchwała ta obowiązywała w niezmienionym kształcie. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. oddalił zażalenie.