II SA/Kr 721/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak (spr.) WSA Beata Łomnicka Protokolant: sekr. sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi A.S.-U. na postanowienie Wojewody z dnia 22 kwietnia 2015 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia braku podstaw do zawieszenia postępowania postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącej kwotę 100,00 zł (sto złotych) tytułem uiszczonego wpisu od skargi. Dnia 19 lutego 2015 r. Starosta, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4, art. 101 § 1 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013, poz. 267 ze zm.), postanowił o zawieszeniu postępowania administracyjnego prowadzonego na wniosek [...] Sp. J. w K. w sprawie pozwolenia na budowę dla inwestycji "Budowa budynku usługowego z pomieszczeniami produkcyjnymi i wbudowanym garażem wraz z wewnętrznymi instalacjami w budynku: elektryczną, wod-kan, gaz, c.o., wentylacją mechaniczną i klimatyzacją i wewnętrznymi instalacjami poza budynkiem: WLZ instalacji elektrycznej, kanalizacją deszczową, szczelnym zbiornikiem na wody opadowe, z terenem utwardzonym, drogami wewnętrznymi z parkingiem zlokalizowanego na dz. nr [...], [...] w miejscowości M., gmina [...]" ze względu na przekazanie Wójtowi Gminy [...] wniosków A. S. oraz A. W. o wyjaśnienie kwestii naruszenia stosunków wodnych. W uzasadnieniu, Starosta wskazał, że wyjaśnienie ww. zagadnienia może mieć istotny wpływ na prowadzone postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, ponieważ dotyczy ukształtowania terenu działek, na których projektowane są obiekty budowlane. Podkreślił, że ponieważ rozpatrzenie sprawy zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ, to, działając zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., jest zobligowany do zawieszenia postępowania. W zażaleniu na postanowienie inwestor zarzucił organowi naruszenie art. 11, art. 12, art. 97 § 1 pkt 4, art. 126 k.p.a i wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że zagadnienie wstępne to kwestia materialno-prawna, bez rozstrzygnięcia której organ administracji nie może załatwić sprawy i nie może to być wyjaśnienie okoliczności, co ma miejsce w sprawie. Według strony, stan sprawy wskazuje, że nie występuje związek przyczynowy dający podstawy do stwierdzenia, że ustalenie, czy w wyniku nawiezienia ziemi doszło do naruszenia stosunków wodnych stanowi zagadnienie wstępne, mające wpływ na wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. Skarżący zarzucił Staroście brak wystarczającej argumentacji dla takiego rozwiązania, oraz wskazał, że jeżeli zależności takiej nie ma, a stanowisko innego organu nie jest niezbędne do wydania decyzji, wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania jest pozbawione podstaw. Skarżący wskazał również, że to nie on nawiózł ziemię, a wnioskodawczyni A. S. wyraziła pisemną zgodę na składowanie na jej działce ziemi przez M. Z.. Wojewoda na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia, uchylił postanowienie Starosty w całości i orzekł o braku podstaw do zawieszenia postępowania z urzędu. W uzasadnieniu, organ wyjaśnił, że zawieszenie postępowania administracyjnego jest stanem wyjątkowym, dopuszczalnym tylko w przypadkach prawem określonych. Wojewoda podniósł, że zgodne jest stanowisko doktryny i orzecznictwa, że przepis art. 97 § 1 k.p.a. nie może być interpretowany rozszerzająco z tej przyczyny, iż postępowanie administracyjne jako ciąg ustawowo uregulowanych czynności procesowych zmierza do rozpatrzenia i załatwienia sprawy administracyjnej w określonych przepisami terminach. Stwierdził też, że organ nie wykazał, że w postępowaniu zagadnienie wstępne wystąpiło. W skardze A. S. zarzuciła Wojewodzie naruszenie: 1. art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., poprzez uchylenie postanowienia o zawieszeniu postępowania oraz orzeczenie o braku podstaw do jego zawieszenia, podczas gdy rozpatrzenie sprawy prowadzonej przez Starostę i wydanie przez niego decyzji, zależy od rozstrzygnięcia Wójta Gminy , albowiem przed nim prowadzone jest postępowanie w przedmiocie zmiany stanu wody i kierunku jej odpływu na działkach nr [...], [...] i [...] w związku z podwyższeniem i zmianą ukształtowania terenu inwestycji, tym samym wyjaśnienie powyższych zagadnień może mieć istotny wpływ na postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę i jako takie należy uznać je za zagadnienie wstępne, 2. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne pominięcie toczącego się przed Wójtem Gminy postępowania, 3. art. 107 § 3, art. 8 oraz art. 11 k.p.a. poprzez sformułowanie uzasadnienia w sposób niepełny, a w szczególności zaniechanie wyjaśnienia, dlaczego Wojewoda uznał brak wpływu rozstrzygnięcia Wójta na wynik postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, 4. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez sformułowanie rozstrzygnięcia w sposób nie znany procedurze administracyjnej, bowiem Wojewoda stosując art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. winien uchylić postanowienia i orzec co do istoty sprawy tj. odmówić zawieszenia postępowania, a nie stwierdzić brak podstaw do jego zawieszenia. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wyznacza podstawy obligatoryjnego zawieszenia, a Starosta prawidłowo ocenił, iż w stanie faktycznym sprawy istnieją przesłanki do zawieszenia postępowania. Dopiero zbadanie zaistniałej sytuacji przez Wójta Gminy, w związku z którą na terenie inwestycji zalegają odpady budowlane oraz zmieniono ukształtowanie terenu powodując naruszenie stosunków wodnych i zalewanie nieruchomości, pozwoli na ustalenie, czy wobec tego konkretnego terenu może zostać w ogóle wydana decyzja budowlana. Skarżąca wskazała, że postępowanie wyjaśniające w sprawie dotyczącej uregulowania stosunków wodnych na gruncie, w tym ewentualne nałożenie w trybie administracyjnym obowiązków na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo Wodne (Dz.U. z 2015 r. poz. 469), z racji na jego specyfikę i skomplikowanie wymaga sięgnięcia do wiedzy specjalistycznej. Podniosła, że w toku postępowania przed Wójtem Gminy został powołany biegły z zakresu hydrologii. Skarżąca podniosła też, że organ odwoławczy ma obowiązek ponownego, merytorycznego zbadania stanu faktycznego sprawy, a w razie potrzeby - dokonania własnych ustaleń faktycznych i przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. Według strony, gdyby Wojewoda w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy konieczny dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy to zapewne nie dopuściłby do podjęcia zawieszonego, a utrzymał postanowienie organu I instancji w mocy. Skarżąca zarzuciła również, że postanowienie Wojewody nie zawiera uzasadnienia faktycznego, organ zaniechał odniesienia się do podstawowych okoliczności sprawy i precyzyjnego wyjaśnienia przesłanek uchylenia, a w szczególności dlaczego uznał, że wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a tak naprawdę zbadanie zmiany stosunków wodnych, nie jest niezbędne dla wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Organ podtrzymał w całości argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "ppsa". Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. Aby mogło dojść do sądowej kontroli aktu administracyjnego, zgodnie z ww. przepisami, Sąd musi stwierdzić, czy na zaskarżony akt przysługuje w ogóle skarga do sądu administracyjnego. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewody z dnia 22 kwietnia 2015 r. uchylające postanowienie Starosty o zawieszenia postępowania administracyjnego i orzekające o braku podstaw do zawieszenia postępowania z urzędu. W pierwszej kolejności podnieść należy, że organ II instancji nie naruszył art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez sformułowanie rozstrzygnięcia postanowienia w sposób wyżej przedstawiony. Uchylenie postanowienia organu I instancji i stwierdzenie braku podstaw do zawieszenia postępowania oznacza bowiem, że organ orzekł co do istoty sprawy. Stwierdzenie braku podstaw do zawieszenia postępowania jest równoznaczne z odmową zawieszenia postępowania. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowania, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi (art. 141 § 1 k.p.a.). Przepis art. 101 § 3 K.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18) nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania. Zgodnie z art. 101 § 3 K.p.a. stronie służy zażalenie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Treść tego przepisu należy zatem rozumieć w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Wykładnia art. 101 § 3 K.p.a. wymaga uwzględnienia celu zmian, jakie zostały dokonane ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r.). Ratio legis tych zmian było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne, przy jednoczesnym wyłączeniu możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Zgodnie z zasadą szybkości postępowania, o której mowa w art. 12 K.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Naturalną konsekwencję zasady szybkości postępowania stanowi wprowadzenie obowiązku załatwienia sprawy w terminach określonych w art. 35 K.p.a. Uzasadniona jest zatem taka wykładnia przepisu art. 101 § 3 K.p.a., która wyłącza możliwość odrębnego zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego. Nie sposób bowiem przyjąć, aby racjonalny ustawodawca z jednej strony wprowadzał takie rozwiązania prawne, które mają na celu usprawnienie przebiegu postępowania, a z drugiej strony utrzymywał te, które prowadzą do jego przedłużenia. Strona niezadowolona z tego rodzaju rozstrzygnięcia nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli, ponieważ, stosownie do art. 142 K.p.a,. może je kwestionować w odwołaniu od decyzji oraz skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Z uzasadnienia rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że ustawodawca wprost wykluczył zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu), ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Takie stanowisko, które należy podzielić w tej sprawie, zostało wyrażone w wielu orzeczeniach sądów administracyjnych, w tym np. w wyroku NSA z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2296/12 (ONSAiWSA z 2014 r., z. 5, poz. 74), postanowieniu NSA z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1272/12 oraz w wyroku NSA z dnia 22 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1188/12, czy postanowieniu NSA z dnia 29 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1590/13 (wszystkie powołane orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl) Konsekwencją tego, że przedmiotem skargi jest postanowienie organu odwoławczego w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania, jest niedopuszczalność skargi do sądu administracyjnego, co wynika z art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a.. Stanowisko, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania wydane przez organ wyższego stopnia, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego zostało już wyrażone we wcześniejszych orzeczeniach sądów administracyjnych np. w postanowieniu NSA z dnia 25 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 172/13. Ponieważ zaskarżone postanowienie Wojewody w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego nie należy do żadnej z kategorii postanowień wymienionych w art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. i nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, to rozpoznanie przez sąd administracyjny skargi na to postanowienie było niedopuszczalne. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. odrzucił skargę. O zwrocie wpisu od skargi orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.