II SA/Rz 170/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie NSA Małgorzata Wolska /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2015 r. sprawy ze skarg J. W. i K. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości -skargi oddala- Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] którą utrzymano w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] orzekającą: w pkt I o zwrocie na rzecz J. W. nieruchomości położonej w R. obr. [...] [...] – [...], oznaczonej jako działka nr 375/207 o pow. 0,0092 ha, obj. Kw Nr [...], stanowiącej własność Gminy Miasto [...]; w pkt II o zwrocie przez J. W. na rzecz Gminy Miasto [...] zwaloryzowanego odszkodowania za zwróconą nieruchomość w kwocie 966,00 zł; w pkt III o odmowie zwrotu nieruchomości stanowiącej własność Gminy Miasto [...], położonej w obr. [....] [...] – [...], oznaczonej jako działki nr 375/141 o pow. 0,0161 ha oraz nr 375/139 ha o pow. 0,0476 obj. Kw Nr [...]; w pkt IV orzeczono, że ostateczna decyzja stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej i ewidencji gruntów. W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 127 § 2 i art. 138 § 1 K.p.a. oraz art. 9a ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.). Z uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy wynika, że postępowanie w niniejszej sprawie zainicjowane zostało wnioskiem J. W. z dnia [...] listopada 1998 r. o zwrot wywłaszczonej w 1977 r. nieruchomości położonej w obr. [...] m. R., oznaczonej jako działka nr 51/1 o pow. 26 a 19m2. Uzasadniając wniosek wskazał na brak zagospodarowania nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia. Po ponownym rozpoznaniu tego wniosku (w sprawie zapadały decyzje organów obu instancji a także wyroki sądów administracyjnych) Starosta [...] wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia [...] marca 2014 r. Od powyższej decyzji odwołania złożyli J. W. reprezentowany przez pełnomocnika r. pr. A. M. oraz K. K. reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego J. R. Odwołujący J. W. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie pkt III decyzji i orzeczenie o zwrocie nieruchomości stanowiącej własność Gminy Miasto [...] położonej w obr. [...] [...] – [...], oznaczonej jako działki nr 375/141 o pow. 0,0161 ha oraz nr 375/139 o pow. 0,0476 ha obj. Kw Nr [...]. Podkreślił, że nieruchomość oznaczona jako działka nr 375/141 oraz nr 375/139 nie stanowi pasa drogowego ulicy I. Cel wywłaszczenia nie został zreazlizowany a zatem winna zostać zwrócona stronie. Natomiast od pkt I i II ww. decyzji odwołanie złożył K. K. wnosząc o zmianę pkt. I poprzez orzeczenie o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w obr. 213 [...] – [...], oznaczonej jako działka nr 375/207 o pow. 0,0092 ha, obj. Kw Nr [...] stanowiącej własność Gminy Miasto [...] oraz o uchylenie pkt II decyzji, ewentualnie o uchylenie powyższej decyzji w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że zaistniały przesłanki do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka nr 375/207, w sytuacji, gdy powstała ona z podziału działki nr 375/54 (wcześniej działka nr 51/1), na której został zrealizowany cel wywłaszczenia, tj. budowa urządzeń infrastruktury osiedla. Nadto jest ona zagospodarowana w sposób trwały budynkiem należącym do niego i nie jest możliwe dokonanie fizycznego podziału tego budynku na dwie odrębne części. Dodatkowo zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 8 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., poprzez dokonanie wybiórczej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów i pominięcie faktu, że działki będące przedmiotem postępowania powstały z podziału działki nr 375/54, a zatem na nieruchomości objętej decyzją zrealizowany został cel wywłaszczenia poprzez dokonanie nasadzeń drzew jarzębiny wzdłuż ul. O.; naruszenie art. 75 § 1 K.p.a. poprzez pominięcie wniosku o wezwanie i przesłuchanie w charakterze świadka J. Ł. na okoliczność, że w latach 1977 - 1987 jako pracownik MPGK w R. osobiście zajmował się administrowaniem działki nr 375/54, utrzymywaniem porządku na jej terenie oraz dbałością o zieleń - co spowodowało niepełne ustalenie stanu faktycznego. Końcowo zarzucił naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niedostateczne odniesienie się przez organ do kwestii wpływu nasadzeń drzew jarzębiny wzdłuż ul. O. na zaistnienie negatywnej przesłanki do zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr 375/207 o pow. 0,0092 ha, poł. w obr. [...] [...] – [...]. Nie uwzględniając powyższych odwołań, Wojewoda decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy w całości podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez organ I instancji. Wyjaśnił, że w sprawie bezsporne jest, że aktem notarialnym z dnia [...] czerwca 1977 r. Rep. [...] J. W. zbył w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w obr. [...] [...] – [...], oznaczoną jako działka nr 51/1 o pow. 26 a 19 m2 za odszkodowaniem. Przedmiotowa nieruchomość niezbędna była pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]". Z dokumentacji geodezyjnej zalegającej w aktach sprawy wynika, że była działka nr 51/1 odpowiada m. in. działkom nr 375/207, 375/141, 375/139. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów działki te stanowią własność Gminy Miasto [...], a ponadto działki nr 375/139 i nr 375/141 pozostają w trwałym zarządzie Miejskiego Zarządu Dróg w R. Wojewoda podkreślił, że ustalenie zbędności nieruchomości w powiązaniu z celem wywłaszczenia określonym w treści aktu notarialnego z 1977 r. stanowi wystarczającą przesłankę materialnoprawną do wydania decyzji orzekającej o zwrocie nieruchomości albo o odmowie zwrotu. Odnosząc się do zarzutów J. W., wyjaśnił. że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego ustalono, że działki nr 375/139 i nr 375/141 stanowią fragment pasa drogowego ulicy K. I., która od 1 stycznia 1999 r. zaliczona jest do kategorii dróg powiatowych publicznych (pismo MZDiZ w R. z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...]). W piśmie z dnia [...] kwietnia 2013 r. Miejski Zarząd Dróg w R. poinformował, że na działkach nr 375/139 i nr 375/141 wchodzących w skład pasa drogowego znajduje się jezdnia ulicy, zjazdy stanowiące połączenie drogi z nieruchomościami położonymi przy drodze, chodniki dla pieszych, parkingi i miejsca postojowe, pobocze drogi i zieleń przydrożna. Według MZDiZ w R. istniejące miejsca postoju samochodów, dojścia do budynku, a także znajdujące się za tymi urządzeniami pobocza drogi są urządzeniami drogowymi i pełnią rolę komunikacyjną i nie można uznać że znajdują się one poza pasem drogowym. Natomiast istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową, które nie stwarzają zagrożenia i nie utrudniają ruchu drogowego mogą pozostawać w dotychczasowym stanie, a przebudowa lub remont tych obiektów wymaga zgody zarządcy drogi - art. 38 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 poz. 260). Zdaniem organu odwoławczego istnienie w pasie drogowym jakiegokolwiek obiektu czy urządzenia "nie drogowego" automatycznie nie powoduje, że teren przestaje być pasem drogowym. Fakt, że działki nr 375/139 i nr 375/141 stanowią fragment pasa drogowego ulicy O., zaliczonej do kategorii dróg powiatowych publicznych - stosownie do treści art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. – powoduje, że Starosta [...] prawidłowo, zgodnie z obowiązującym prawem, orzekł o odmowie ich zwrotu. Zgodnie z art. 2a ustawy o drogach publicznych drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Z art. 2a ww. ustawy wynika zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie. Odnosząc się natomiast do zarzutów K. K. w zakresie zwrotu działki nr 375/207 Wojewoda podzielił stanowisko Starosty o zwrocie nieruchomości z uwagi na fakt, że cel wywłaszczenia nie został na niej zrealizowany. Wyjaśnił, że działka ta zgodnie z celem określonym w akcie notarialnym z dnia [...] czerwca 1977 r. przeznaczona była pod budowę osiedla mieszkaniowego, a konkretnie stanowić miała teren zieleni. Obecnie działka ta zabudowana jest częścią budynku usługowo-mieszkalnego, wybudowanego przez dzierżawcę tego gruntu – K. K.. Jak podał Wojewoda w wyroku z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 979/11 dotyczącym przedmiotowej sprawy NSA stwierdził, że "zwrotu wywłaszczonej nieruchomości należy dokonać, jeśli stała się zbędna na cel wywłaszczenia, przeszkodą może być trwałe zagospodarowanie, nawet na cel inny aniżeli wywłaszczenie, ale tylko wówczas, gdy zagospodarowanie to zostało dokonane przez podmiot publiczny (Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego), za publiczne fundusze i na cel publiczny. Każde inne nawet trwałe zagospodarowanie przez podmiot prywatny za jego fundusze i na jego cel nie stanowi przeszkody do zwrotu nieruchomości. Taka właśnie sytuacja ma miejsce jeśli idzie o działkę nr 375/207. Została ona wydzierżawiona K. K., zezwolono mu na budowę tymczasową pawilonu handlowego, z nakazem po upływie terminu dzierżawy rozbiórki, zaś wszelkie kroki podjęte przez Gminę i K. K. mające na celu zniesienie tymczasowości (dzierżawy, zabudowy, zmianę przeznaczenia na cel mieszkalny) miały miejsce już w trakcie postępowania o zwrot tej nieruchomości (wniosek o zwrot z 1998 r., zmiany lata 2002-2005), zatem dokonane były z zamiarem uniemożliwienia zwrotu". Orzekające w tej sprawie sądy administracyjne uznały, że odmowa zwrotu działki nr 375/207 ze względu na jej trwałe zagospodarowanie jest niezgodna z prawem, bowiem cel wywłaszczenia nie został na niej zrealizowany i nie wystąpiły żadne przeszkody do jej zwrotu. Odnosząc się zaś do kolejnego zarzutu wskazującego, że budowa urządzeń infrastruktury osiedla tj. sieci uzbrojenia terenu na wnioskowanych do zwrotu działkach niweczy zwrot nieruchomości, Wojewoda powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wyjaśnił, że budowa infrastruktury technicznej z natury rzeczy nie koliduje ze zwrotem nieruchomości na rzecz dawnych właścicieli. Jako niezasadny organ odwoławczy uznał także zarzut naruszenia art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez brak uwzględnienia w rozliczeniach wartości części budynku posadowionego na zwracanej działce nr 375/207. Stwierdził, że z art. 136 ust. 1 w zw. z art. 137 ust. 1, oraz z art. 140 ust. 2 i ust. 4 z ustawy gospodarce nieruchomościami wynika, że podmiot publiczny po wywłaszczeniu może wykorzystywać nieruchomość jedynie na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej i realizować inwestycje zmierzające do urzeczywistnienia tego celu. Wyłącznie nakłady związane z realizacją celu publicznego, jakim w rozpoznawanej sprawie budowa osiedla mieszkaniowego, powinny być brane pod uwagę przy dokonywaniu rozliczeń w granicach art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Bez znaczenia w przedmiotowej sprawie jest toczące się z wniosku Gminy Miasto [...] postępowanie przed Sądem Rejonowym w [...] pod sygn. akt [...] o uzgodnienie treści księgi wieczystej nr [...], a także postanowienie Starosty [...] z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] o wstrzymaniu wykonalności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2007 r. nr [...] dot. zwrotu działek nr 375/206 i 351/1 obr. [...] [...]-[...], gdyż dotyczą innych nieruchomości. Końcowo odnosząc się do zarzutu nierozpatrzenia przez Starostę wniosku K. K. o wezwanie i przesłuchanie w charakterze świadka J. Ł., Wojewoda zauważył, że nie budzi wątpliwości ani organu odwoławczego ani orzekających w tej sprawie sądów, że na działce nr 375/207 nie został zrealizowany cel wywłaszczenia. Złożony wniosek służył jedynie przedłużeniu prowadzonego postępowania i nie wniósłby do sprawy niczego nowego. Niemniej uchybienie Starosty w nierozpoznaniu przedmiotowego wniosku nie miało wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższą decyzję złożyli J. W. oraz K. K. J. W. zawnioskował o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia ze wskazaniem, że działki nr 375/139 i 375/141 nie stanowią drogi i winny być zwrócone oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Kwestionowanej decyzji zarzucił naruszenie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 137 ust. 1 i art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez brak orzeczenia o zwrocie nieruchomości oznaczonych nr 375/139, nr 375/141 mimo uznania ich za zbędne na cel określony w wywłaszczeniu. Wyjaśnił, że działki te wykorzystywane są jako miejsca postojowe przez właścicieli i użytkowników nieruchomości sąsiednich oraz ich klientów i gości. Nadto zarzucił naruszenie art. 2 ust. 1 pkt 3, art. 4 pkt 1, art. 38 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, poprzez błędną i interpretację i uznanie, że działki nr 375/139 i 375/141 stanowią pas drogowy, naruszenie art. 136 i art. 7 oraz art. 77 K.p.a. poprzez brak przeprowadzenia dodatkowego postępowania celem wyjaśnienia czy a jeśli tak to jaka część powyższych działek została zajęta pod drogę. Zarzucił nadto naruszenie art. 10 K.p.a. poprzez wydanie decyzji w dniu wyznaczonym na zapoznanie się z aktami sprawy i wypowiedzenie się co do zgromadzonych dowodów i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak uzasadnienia prawnego w zakresie uznania, że nieruchomość zabudowana nie podlega zwrotowi. K. K. w swej skardze wniósł natomiast o uchylenie w całości decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w zakresie jej pkt I i II oraz zasądzenie kosztów postępowania. Kwestionowanej decyzji zarzucił naruszenie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że zaistniały przesłanki do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka nr 375/207, w sytuacji gdy powstała ona z podziału działki nr 375/54 (wcześniej działka nr 51/1), na której został zrealizowany cel wywłaszczenia, tj. budowa urządzeń infrastruktury osiedla. Nadto jest ona zagospodarowana w sposób trwały budynkiem należącym do niego i nie jest możliwe dokonanie fizycznego podziału tego budynku na dwie odrębne części. Zarzucił dokonanie niewłaściwej wykładni art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że ocena realizacji celu wywłaszczenia winna być dokonana w chwili orzekania o zwrocie, podczas gdy ocena taka winna być dokonana na dzień złożenia wniosku o zwrot. Powyższe spowodowało "niewłaściwe ukierunkowanie postępowania dowodowego. Skarżący zarzucił także naruszenie art. 140 ust. 4 w zw. z art. 139 ustawy o gospodarce nieruchomościami i § 39 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego poprzez pominięcie wartości części budynku posadowionego na zwracanej działce nr 375/207 i nieuwzględnienie nakładów poniesionych na zwracanej nieruchomości przy ustalaniu odszkodowania, mimo że dokonane zostały w ramach władztwa wykonywanego przez Gminę Miasto [...]. Skarżący zarzucił ponadto naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, podtrzymując w tym zakresie argumentację odwołania. W odpowiedzi na skargi Wojewoda wniósł o ich oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne kierując się zatem kryterium legalności dokonują kontroli zgodności zaskarżonego aktu (tu decyzja) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego, mając na uwadze – stosownie do treści art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a." – stan prawny obowiązujący w dniu podjęcia aktu (wydania decyzji), jak i stan sprawy istniejący na ten dzień, a wynikający z akt administracyjnych. Sąd, po myśli zaś art. 134 § 1 P.p.s.a. orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje zatem tylko wówczas, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub uchybienia w przeprowadzonym postępowaniu w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 – 3 P.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia takiego naruszenia prawa, w konsekwencji wiec, zgodnie z art. 151 P.p.s.a. obie skargi podlegały oddaleniu. Otóż zanim zapadła zaskarżona decyzja z dnia [...] grudnia 2014 r., w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem J. W. o zwrot nieruchomości (pismo z dnia [...].11.1998 r.) w latach 1998 – 2014, organy administracji I i II instancji wydały szereg decyzji skontrolowanych następnie – wskutek skarg wniesionych przez wnioskodawcę – przez sądy administracyjne. I tak NSA Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie wydał wyrok w dniu 13 października 2003 r., sygn. akt SA/Rz 1020/01, z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie orzekał wyrokami: z dnia 20 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Rz 842/05, z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 77/08 i z dnia 16 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 1251/10. Wskutek skarg kasacyjnych wniesionych przez K. K. (od wyroku II SA/Rz 77/08) oraz Gminę Miasto [...] i K. K. (od wyroku II SA/Rz 1251/10) Naczelny Sąd Administracyjny orzekł wyrokami: z dnia 2 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 1248/08 i z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 979/11. Zaskarżona decyzja z dnia [...] grudnia 2014 r. zapadła po wymienionym ostatnio wyroku, którym NSA oddalił skargi kasacyjne wniesione od wyroku tut. Sądu, sygn. akt II SA/Rz 1251/10, uchylającym decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r. ([...]) i poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] października 2010 r. ([...]) w części dotyczącej punktu trzeciego (orzeczono w nim o odmowie zwrotu działek ozn. Nr 375/207, 375/141 i 375/139). Trzeba podkreślić, że w myśl art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W rozumieniu tego przepisu związanie organu oceną prawną sądu obejmuje nie tylko organ, którego działanie było bezpośrednio przedmiotem orzeczenia sądu, ale także każdy organ orzekający do czasu jej ostatecznego rozstrzygnięcia. Zarówno zatem organ administracji, jak i sąd rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku. Przypomnieć zatem wypada, że w powołanym wyżej wyroku sygn. akt II SA/Rz 1251/10 WSA uznał odmowę zwrotu działki nr 375/207 za niezgodną z prawem (zagospodarowanie w trwały sposób nie stanowi negatywnej przesłanki zwrotowej), natomiast odmowę zwrotu działek nr 375/141 i 375/139 – za przedwczesną (orzeczoną z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a.) i wskazał (nawiązując do ocen z wcześniejszych wyroków II SA/Rz 77/08, I OSK 1248/08), że przedmiot sprawy ograniczony jest tylko do rozstrzygnięcia objętego pkt III decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] października 2007 r. Oddalając skargi kasacyjne wniesione od powyższego wyroku NSA (w wyroku I OSK 979/11) podzielił pogląd sądu I instancji, iż odmowa zwrotu działki nr 375/207 jest niezgodna z prawem, bowiem cel wywłaszczenia nie został na niej zrealizowany i nie wystąpiły żadne przeszkody do jej zwrotu. Odnośnie zaś działek nr 375/141 i nr 375/129 NSA podkreślił, że uchylenie decyzji nastąpiło z przyczyn procesowych, gdyż odmowa była przedwczesna, orzeczona z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., wobec niewyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. Przedstawiając powyższą ocenę, Sąd w składzie orzekającym obecnie uważa, że ocena ta prawidłowo została uwzględniona przy wydawaniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r., w szczególności też prawidłowo określony został przedmiot sprawy. Stosownie do treści art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. W myśl ust. 3 tego przepisu poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Tak generalna regulacja przepisu określającego zakres roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oznacza, że roszczenie to przysługuje także wobec nieruchomości wywłaszczonych na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów. Istotne bowiem jest, czy nieruchomość była objęta wywłaszczeniem, bez znaczenia pozostaje okoliczność, czy własność została odjęta na podstawie obecnie obowiązujących przepisów, czy też przepisów dawnych, czyli obowiązujących przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Definicję zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia zawiera art. 137 powyższej ustawy, który w ust. 1 stanowi, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Regulacja ta oznacza, że podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu oceniana w dacie rozstrzygania przez organ w przedmiocie żądania zwrotu. Istota "zbędności" polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest (i nie był) zrealizowany (terminy 7 i 10 lat stanowią tylko dopełnienie przesłanki zbędności). Po wejściu w życie Konstytucji RP uprawnienie do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości ma charakter prawa konstytucyjnego (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji). W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że J. W. aktem notarialnym z dnia [...] czerwca 1977 r. Rep. [...] zbył na rzecz Skarbu Państwa, w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nieruchomość położoną w obr. [...] [...] – [...], oznaczoną jako działka nr 51 o pow. 26 a 19 m2 za odszkodowaniem, niezbędną pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]". Działka ta odpowiada obecnie m.in. działkom nr 375/207, 375/141, 375/139, co wynika z dokumentacji geodezyjnej znajdującej się w aktach administracyjnych. Wspomniane działki stanowią własność Gminy Miasto [...], przy czym działki nr 375/141 i nr 375/139 pozostają w trwałym zarządzie Miejskiego Zarządu Dróg w R. Wbrew zarzutom podniesionym w skardze K. K., orzeczony zwrot działki nr 375/207 nie narusza prawa i dlatego skarga ta nie mogła zostać uwzględniona. Zgodnie z celem wywłaszczenia określonym w akcie notarialnym z dnia [...] czerwca 1977 r. działka ta przeznaczona była pod budowę osiedla mieszkaniowego, a ściślej ujmując stanowić miała teren zieleni, zaś obecnie zabudowana jest częścią budynku usługowo – mieszkalnego wybudowanego przez K. K. Z ustaleń organów obu instancji, mających wsparcie w zebranym w sprawie materiale dowodowym, działka w/w została skarżącemu przez Gminę wydzierżawiona pod budowę tymczasową pawilonu handlowego, z obowiązkiem jego rozbiórki po upływie terminu dzierżawy. W tej sytuacji, w świetle omówionej wyżej przesłanki z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, trafnie organy obu instancji uznały – respektując jednocześnie ocenę wynikającą z wyroku o sygn. I OSK 979/11 – że na działce nr 375/207 cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, a co za tym idzie nie ma prawnych podstaw do odmowy jej zwrotu. Jak podkreślił NSA w w/w wyroku, cytowanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, przeszkodą do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości może być trwałe zagospodarowanie, nawet na cel inny aniżeli wywłaszczenie, ale tylko wówczas, gdy zagospodarowanie to zostało dokonane przez podmiot publiczny (Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego), za publiczne fundusze i na cel publiczny. Każde inne nawet trwałe zagospodarowanie przez podmiot prywatny za jego fundusze i na jego cel, jak to jest jeśli chodzi o działkę nr 375/207, nie stanowi przeszkody do zwrotu nieruchomości. Błędnie zatem zarzucono w skardze naruszenie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami i tym samym niezasadny jest wniosek skargi K. K. dotyczący uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu II instancji w zakresie jej pkt I i II. Zarzuty K. K. co do pkt II decyzji wydanej w pierwszej instancji (organ orzekł w nim o zwrocie przez J. W. na rzecz Gminy Miasto [...] zwaloryzowanego odszkodowania), w ocenie Sądu, nie są trafne i nie mogły więc odnieść spodziewanego przez skarżącego skutku. Nakłady poniesione przez skarżącego na trwałe zagospodarowania działki nr 375/204 (skarżący jest jej dzierżawcą) dokonane zostały na jego ryzyko i dlatego pozostają bez wpływu na wartość zwracanej nieruchomości; wskazane przez skarżącego przepisy art. 140 ust. 4 w zw. z akt 139 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie stanowią podstawy do uwzględnienia tych nakładów w wysokości ustalonego w decyzji odszkodowania i tym samym nie mogą prowadzić do wzruszenia tego rozstrzygnięcia. J. W. kwestionując w skardze odmowę zwrotu działek nr 375/141 i nr 375/139 podnosił przy tym, że w/w działki nie stanowią pasa drogowego ulicy K. I. O., nie ma więc do nich zastosowania art. 2a ustawy o drogach publicznych i powinny zostać mu zwrócone. W ocenie Sądu, pogląd skarżącego nie zasługuje na akceptację. Jak wynika z powołanych wyżej wyroków WSA w NSA (II SA/Rz 1251/10 i I OSK 979/11) powodem uchylenia wcześniejszych decyzji rozstrzygających o odmowie zwrotu działek nr 375/141 i nr 375/139 było niewyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, czyli podjęcie rozstrzygnięcia w tym zakresie z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę, po wyrokach w/w, organy obu instancji – wbrew zarzutom skargi – nie zaniedbały obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego. Ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego dokonana została zgodnie z regułami art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., przy respektowaniu w wyjaśnianiu wszystkich istotnych okoliczności sprawy reguły wyrażonej w art. 7 K.p.a., co w konsekwencji dawało organom podstawę do dokonania jednoznacznego ustalenia, że zwrot w/w działek nie jest możliwy. Z ustaleń organów obu instancji, znajdujących odzwierciedlenie w zebranym w sprawie materiale dowodowym, wynika że stanowiące własność Gminy Miasto [...] działki nr 375/141 i nr 375/139, pozostające w trwałym zarządzie Miejskiego Zarządu Dróg w R. stanowią fragment pasa drogowego ulicy K. I. O., zaliczonej z dniem 1 stycznia 1999 r. do kategorii dróg powiatowych publicznych. Na tych działkach (zgodnie z informacją zawartą w piśmie z dnia [...] kwietnia 2013 r. MZD w R.) znajduje się jezdnia ulicy, zjazdy stanowiące połączenie drogi z nieruchomościami położonymi przy drodze, chodnikami dla pieszych, parkingami i miejsca postojowe, pobocze drogi i zieleń przydrożna. Istniejące miejsca postoju samochodów, dojścia do budynków oraz znajdujące się za nimi pobocze drogi są urządzeniami drogowymi i pełnią funkcję komunikacyjną. Istniejące natomiast w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową, które nie stwarzają zagrożenia i nie utrudniają ruchu drogowego mogą pozostawać w dotychczasowym stanie, a przebudowa lub remont tych obiektów wymaga zgody zarządcy drogi (art. 38 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych). W takim stanie rzeczy i przy uwzględnieniu regulacji zawartej w art. 2a ustawy o drogach publicznych (ustanawiającej zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie – Skarb Państwa, samorząd województwa, powiatu lub gminy) skoro sporne działki stanowią fragment pasa drogowego z infrastrukturą służącą funkcjonowaniu drogi, odmowa zwrotu tych działek nie narusza prawa. Skarżący kwestionując ustalenia organów odnośnie tych działek nie przedstawił – jak wynika z lektury akt administracyjnych – żadnych dowodów pozwalających na obalenie tych ustaleń, a tym samym zakwestionowanie legalności ich rozstrzygnięcia. Nadto mija się z prawdą twierdząc, iż organ nie okazał tych nieruchomości w terenie, co nastąpiło podczas oględzin w dniu [...] marca 2013 r. z udziałem m.in. pełnomocnika skarżącego, który nie wnosił do sporządzonego wówczas protokołu żadnych zastrzeżeń, ani wniosków (żądań). Zatem w istocie bierność strony w tym względzie (w dowodzeniu własnych zarzutów) nie może być poczytana za zaniedbanie organu, zwłaszcza skutkujące wzruszeniem skarżonej decyzji. Zatem argumentacja skarżącego stanowi jedynie polemikę ze stanowiskiem organów, nie mającą wsparcia dowodowego. Sąd nie podziela także podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 107 § 3 K.p.a., bowiem uzasadnienie skarżonej decyzji w sposób dostatecznie klarowny wyjaśnia motywy rozstrzygnięcia, wypełniając tym samym warunki określone w tym przepisie. Zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. (zasady czynnego udziału strony w postępowaniu) w sposób opisany w skardze nie zasługuje na uwzględnienie, skoro - jak też wyjaśniono w odpowiedzi na skargę – organ II instancji nie przeprowadzał dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów w sprawie i bez wątpienia nie mogło to mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Zarzut naruszenia art. 136 K.p.a. nie może być skuteczny w sytuacji, gdy skarżący nie żądał przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (nie przedstawił żadnych dowodów), przeprowadzenie zaś takiego postępowania przez organ odwoławczy z urzędu jest możliwe (ale nie obligatoryjne) i od oceny organu zależy – czy i w jakim zakresie należy takie postępowanie przeprowadzić. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 151 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie orzekł jak w sentencji.