II SA/Ol 560/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Protokolant specjalista Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2015r. sprawy ze skargi R. G. na uchwałę Rady Gminy z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę. Rada Gminy uchwałą Nr [...] z dnia [...] stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego Rady Gminy R.G. z powodu naruszenia zakazu prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia Gminy P. Podstawą rozstrzygnięcia był art. 383 § 1 pkt 5 i § 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz.U. Nr 21, poz. 112 ze zm.) dalej jako: k.w., w związku z art. 24f ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) dalej jako: u.s.g. W uzasadnieniu uchwały podniesiono, że radna Rady Gminy R.G. od 2006 r. prowadzi działalność gospodarczą (sklep) w wynajmowanym lokalu położonym w K. Grunt, na którym położona jest większa część budynku (działka nr [...]) zgodnie z wyciągiem z bazy ewidencji gruntów i budynków oraz centralnej bazy danych ksiąg wieczystych, jest własnością Gminy P. Radna R.G. potwierdziła, że prowadzi działalność gospodarczą w budynku na posesji o nr [...] w K. na podstawie umowy najmu, którą zawarła z właścicielem [...] 2006 r. Podatek od nieruchomości reguluje w formie gotówki przekazywanej wynajmującemu. O fakcie położenia części budynku, w którym prowadzi działalność gospodarczą na gruncie będącym własnością Gminy P., radna dowiedziała się [...] 2015 r., tj. z chwilą otrzymania dokumentów na VI sesję Rady Gminy. Z uzyskanych z Urzędu Gminy P. informacji wynika, że osoba, która twierdzi, iż jest właścicielem budynku na posesji o nr [...] w K. w związku z prowadzoną działalnością zgłosiła do opodatkowania lokal o pow. użytkowej 56 m2 oraz grunt własny o pow. 70 m2 (działka [...]). Jednak ani ta osoba, ani radna nie podpisali z Wójtem Gminy umowy dzierżawy na część gruntu, na którym położony jest lokal będący przedmiotem umowy najmu. W tej sytuacji zarówno osoba podająca się za właściciela, jak i jego najemca bezumownie korzystają z majątku Gminy i nie ponoszą z tego tytułu określonych opłat i podatków. Od momentu powzięcia informacji o prowadzeniu działalności gospodarczej na gruncie Gminy, radna nie podjęła działań zmierzających do uregulowania zaistniałej sytuacji. Ponieważ radna R.G. nie wypełniła obowiązku wynikającego z art. 24f ust. 1 pkt 1a u.s.g., tj. nie zaprzestała w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, Rada Gminy zobowiązana była do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu. Na powyższą uchwałę radna R.G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się jej uchylenia. Zarzuciła jej naruszenie: - art. 24f ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że prowadzenie przez radną działalności gospodarczej w lokalu (sklepie) położonym w K., posadowionym częściowo na gruncie stanowiącym własność Gminy P. jest prowadzeniem działalności gospodarczej przez radnego z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, podczas gdy radna prowadząc w ten sposób działalność gospodarczą nie korzysta z mienia Gminy P. w sposób uprzywilejowany; - art. 24f ust. 1a u.s.g. poprzez uznanie, że radna, która prowadziła przed rozpoczęciem wykonywania mandatu działalność gospodarczą, w rozumieniu art. 24f ust. 1 u.s.g. powinna zaprzestać prowadzenia tej działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania, podczas gdy na radnej nie spoczywał taki obowiązek, bowiem nie prowadziła ona działalności gospodarczej, o której mowa w art. 24f ust. 1 u.s.g.; - art. 383 § 1 pkt 5 k.w. poprzez stwierdzenie, że radna naruszyła ustawowy zakaz łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach działalności, podczas gdy radna nie prowadziła działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy w rozumieniu art. 24f ust. 1 u.s.g. Skarżąca wniosła również o przeprowadzenie dowodu z dokumentu prywatnego - aneksu nr [...] z dnia [...] 2015 r., a także aktualnych zdjęć obrazujących nieruchomość, w której skarżąca prowadzi działalność gospodarczą i sposób wykorzystania przez właścicieli sąsiednich nieruchomości działki nr [...], na okoliczność braku uprzywilejowania skarżącej w związku z prowadzoną przez nią działalnością w budynku położonym częściowo na gruncie Gminy P. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżąca nie prowadzi działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy w rozumieniu przepisu art. 24f ust. 1 u.s.g. Przyznała, że od 2006 r. prowadzi działalność gospodarczą (sklep) w wynajmowanym lokalu położonym w K. oraz że wynajmowany lokal częściowo zajmuje grunt należący do Gminy P. (działka nr [...]). Jednak lokal ten wynajmowany jest od osoby trzeciej na podstawie zawartej w dniu [...] 2014 r. umowy najmu lokalu użytkowego. Zgodnie z postanowieniami tej umowy, skarżąca uiszcza co miesiąc czynsz oraz pokrywa zobowiązania podatkowe wynajmującego wynikające z decyzji w sprawie wymiaru podatku od nieruchomości, odnośnie budynku i gruntu związanego z prowadzeniem działalności gospodarczej. Nie można zatem uznać, że skarżąca prowadząc działalność gospodarczą korzysta z mienia gminnego na uprzywilejowanych zasadach. Zdaniem skarżącej fakt, że Gmina od 2012 r. nie podejmuje prawnie skutecznych działań wobec bezumownego korzystania przez osobę trzecią z działki gminnej, nie może być podstawą do przypisania z tego tytułu korzyści dla skarżącej jako radnej tej Gminy. Poza tym Gmina nie wzywała osoby podającej się za właściciela budynku na posesji o nr [...] w K., ani radnej do zapłaty jakichkolwiek opłat z tytułu bezumownego korzystania z części działki nr [...]. Skarżąca dopiero w [...] 2015 r. dowiedziała się, że są podstawy do stwierdzenia, iż w sposób bezumowny korzysta z działki należącej do Gminy. Wskazała również, że właściciele innych nieruchomości graniczących z działką nr [...] zajęli część tej nieruchomości bez tytułu prawnego, sytuując tam roślinność, ogrodzenia, żywopłoty, budynki gospodarcze. Zatem na takich samych zasadach jak skarżąca, z przedmiotowej działki gminnej korzysta również część członków wspólnoty samorządowej. W ocenie skarżącej, Rada Gminy dokonała błędnej wykładni art. 24f ust. 1 u.s.g. i niewłaściwie zastosowała przepis art. 24f ust. 1a u.s.g., a zatem także niewłaściwie zastosowała art. 383 § 1 pkt 5 k.w. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu skarżonej uchwały oraz wyjaśniając, że bez znaczenia dla rozpoznawanej sprawy pozostaje okoliczność, iż skarżąca wynajmuje lokal od osoby prywatnej oraz uiszcza z tego tytułu comiesięczny czynsz. Sformułowanie "z wykorzystaniem mienia komunalnego" odnosi się do wszelkich przypadków korzystania z mienia komunalnego gminy w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. Na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2015 r. pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że Gmina zamierza sprzedać zajęte przez mieszkańców w części działki, w tym grunty na których użytkowany jest punkt handlowy, w którym działalność gospodarczą prowadzi skarżąca. Z kolei skarżąca podniosła, że nieświadomie zajmowała część gruntu gminnego, wcześniej inni radni korzystali z tego budynku. Następnie pełnomocnik organu wyjaśnił, że zakaz wynikający z art. 24 ust. 1 u.s.g. ma charakter bezwzględny i organ nie może miarkować stopnia tego zakazu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Sąd poddawszy kontroli skarżone rozstrzygnięcie stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej: p.p.s.a., sąd administracyjny kontroluje działalność administracji publicznej, a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.). W ramach tej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). W rozpoznawanej sprawie Rada Gminy zaskarżoną uchwałą stwierdziła wygaśnięcie mandatu skarżącej będącej radną tej gminy z powodu naruszenia przez nią zakazu prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia Gminy P. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że skarżąca prowadzi działalność gospodarczą (sklep) w wynajmowanym lokalu znajdującym się w budynku, którego większa część położona jest na działce nr [...], będącej własnością Gminy P. Jednak ani wynajmujący, ani skarżąca nie podpisali z Wójtem Gminy umowy dzierżawy na część gruntu, na którym położony jest lokal będący przedmiotem umowy najmu, a zatem bezumownie korzystają oni z majątku Gminy i nie ponoszą z tego tytułu określonych opłat oraz podatków. Zgodnie z art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. W świetle tej regulacji wygaśnięcie mandatu radnego następuje w razie łącznego spełnienia dwóch warunków, tj. prowadzenia przez radnego działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami oraz wykorzystania mienia komunalnego gminy przy prowadzeniu takiej działalności. Przytoczony przepis ustawy o samorządzie gminnym ma charakter antykorupcyjny. Stosownie do tej regulacji, osoba uczestnicząca w podejmowaniu istotnych rozstrzygnięć dotyczących gminnej wspólnoty samorządowej nie powinna prowadzić działalności gospodarczej ani zarządzać taką działalnością, z wykorzystaniem mienia komunalnego, jak również być przedstawicielem czy pełnomocnikiem takiego podmiotu. Radny jest osobą zaufania publicznego. Może sprawować swój mandat prawidłowo, gdy z mandatu nie czerpie, ani nie ma możliwości czerpania korzyści majątkowych czy innych korzyści osobistych. Wykorzystywanie mienia komunalnego gminy na uprzywilejowanych zasadach w prowadzonej działalności mogłoby podważyć zaufanie wyborców do radnego. W demokracji przedstawicielskiej zaufanie to jest założeniem i warunkiem sine qua non ustroju społecznego (uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 czerwca 1993 r., OTK 1993/2/44, która nie straciła swej aktualności w omawianej kwestii również pod rządem Konstytucji 1997 r.). Przepis art. 24f ust. 1 u.s.g. stanowi ustawową gwarancję realizacji zaufania społecznego. Eliminuje bowiem sytuacje, gdy mienie komunalne gminy mogłoby zostać przez radnych wykorzystywane na uprzywilejowanych zasadach. Nikt nie jest ograniczony w prowadzeniu działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego ani w byciu pełnomocnikiem czy przedstawicielem podmiotu prowadzącego taką działalność, jednak w świetle obowiązujących przepisów nie może takiej działalności łączyć ze sprawowaniem mandatu radnego. Z kolei z art. 24f ust. 1a u.s.g. wynika, że jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 1, jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie obowiązku, o którym mowa w zdaniu pierwszym, stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 383 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy. Materialnoprawną podstawę wygaśnięcia mandatu skarżącej stanowił przepis art. 383 § 6 k.w. oraz art. 24f ust. 1 u.s.g. wobec naruszenia przez skarżącej, jak wskazano w uchwale, ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach działalności. Na podstawie art. 383 § 6 k.w., w przypadku niezrzeczenia się funkcji lub niezaprzestania prowadzenia działalności przez radnego w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania, rada stwierdza wygaśnięcie mandatu radnego, w drodze uchwały. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na okoliczność, że uchwała stwierdzająca wygaśnięcie mandatu radnego ma specyficzny charakter. Jakkolwiek uchwała ta ma charakter deklaratoryjny, a więc sama nie tworzy nowej sytuacji prawnej, bowiem jedynie potwierdza pewien stan faktyczny z którym sama ustawa wiąże określony skutek - wygaśnięcie mandatu, to składa się również z elementów kształtujących. Bez tejże uchwały norma prawna nie będzie znajdywała odzwierciedlenia w sytuacji skonkretyzowanego adresata. Dopiero w chwili wydania aktu o charakterze deklaratoryjnym, jego adresat może skutecznie powoływać się na swoje prawo. Uchwała rady stwierdzająca wygaśnięcie mandatu radnego ma więc cechy aktu administracyjnego w którym rada rozstrzyga o tym, czy zachodzi ustawowa przesłanka wygaśnięcia mandatu (por. K. Czaplicki, B. Dauter, A. Kisielewicz, F. Rymarz, Samorządowe prawo wyborcze. Komentarz, Warszawa 2006, s. 413-416). W związku z właśnie tą specyfiką oraz z uwagi na charakter i daleko idący skutek uchwał podejmowanych w tym zakresie, rozstrzygnięcia te winny zostać podejmowane ze szczególną ostrożnością i po dokładnej analizie stanu faktycznego wraz z wyjaśnieniem ich podstaw prawnych. W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, że skarżona uchwała o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego została podjęta zgodnie z prawem. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika bowiem, że skarżąca będąc radną prowadziła działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskała mandat, i nie zaprzestała w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania prowadzenia tej działalności, a zatem Rada Gminy zobowiązana była do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu skarżącej. Należy zauważyć, że radny nie prowadzi działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy w rozumieniu art. 24f ust. 1 u.s.g., tylko jeżeli korzysta z tego mienia na zasadzie powszechnej dostępności do tego mienia lub na warunkach powszechnie ustalonych dla członków danej wspólnoty samorządowej (tak w wyroku NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. II OSK 2926/12, Lex nr 1298508). Skarżąca sama jednak przyznała, że od 2006 r. prowadzi działalność gospodarczą (sklep) w wynajmowanym lokalu znajdującym się w budynku, którego większa część położona jest na działce nr [...], będącej własnością Gminy P. Nie można zatem uznać, że skarżąca będąca radną korzysta z mienia gminnego tak jak każdy inny członek wspólnoty samorządowej. Bez znaczenia pozostaje okoliczność, że inni radni w tym samym miejscu również prowadzili działalność gospodarczą. Skarżąca będąc radną prowadziła działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskała mandat, i nie zaprzestała w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania prowadzenia tej działalności, a zatem zaistniały przesłanki określone w art. 24f ust. 1 u.s.g. Należy również podkreślić, że dla ustalenia przesłanki wykorzystywania mienia komunalnego nie ma znaczenia na jakiej podstawie skarżącej została udostępniona przedmiotowa nieruchomość, czy została udostępniona bezpośrednio przez gminę, czy też pośrednio w drodze najmu, skoro w dalszym ciągu stanowi ona mienie komunalne (por. wyroki NSA: z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt OSK 1854/05, Lex nr 201365, z dnia 10 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 559/05, Lex nr 208957). Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.