III SA/Gd 446/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Romała, Sędziowie Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.), Sędzia WSA Jolanta Górska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi A. A. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia 10 marca 2015 r., nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę. A. A. wniósł do Sądu skargę na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 10 marca 2015 r., utrzymującą w mocy rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji z dnia 20 stycznia 2015 r. nr [...] na mocy którego skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem 31 stycznia 2015 r. w trybie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. 2011, Nr 287, poz. 1687 ze zm.) Z uzasadnień decyzji wynika, ze organy ustaliły i wzięły pod uwagę następujące istotne okoliczności faktyczne i prawne: w dniu 2 stycznia 2014 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej wydał postanowienie o przedstawieniu st. post. A. A. zarzutów popełnienia przestępstwa ściganego z oskarżania publicznego, przewidzianego w art. 178 a §1 kodeksu karnego, który stanowi, że: "kto, znajdując się w stanie nietrzeźwości lub pod wpływem środka odurzającego, prowadzi pojazd mechaniczny w ruchu lądowym, wodnym lub powietrznym, podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 2". W konsekwencji, w dniu 2 stycznia 2014 r. Komendant Powiatowy Policji wydał rozkaz personalny nr [...] o zawieszeniu policjanta w czynnościach służbowych na okres 3 miesięcy zgodnie z dyspozycją art. 39 ust. 1 ustawy o Policji. Ponieważ po upływie tego okresu prowadzone przez prokuraturę postępowanie nie zostało zakończone, rozkazem personalnym nr [...] z dnia 31 marca 2014 r. zawieszenie policjanta w czynnościach służbowych przedłużono - na podstawie art. 39 ust. 3 cyt. ustawy - do czasu zakończenia postępowania karnego. W dniu 27 maja 2014 r. Prokuratura Rejonowa , która przejęła prowadzenie postępowania, skierowała akt oskarżania do Sądu Rejonowego. Przed wydaniem rozkazu personalnego z dnia 20 stycznia 2015 r. o zwolnieniu policjanta ze służby w Policji ustalono, że postępowanie karne sygn. akt [...] prowadzone w Sądzie Rejonowym w II Wydziale Karnym przeciwko A. A. nie zostało zakończone, a sąd nie jest w stanie określić czasu jego prawomocnego zakończenia (k-49 akt adm.). Zwalniając policjanta ze służby zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy (vide: uzasadnienie decyzji z dnia 10 marca 2015 r. oraz decyzji z dnia 20 stycznia 2015 r.) podkreśliły, że decyzje wydawane na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji są podejmowane w ramach tzw. uznania administracyjnego. Biorąc pod uwagę szeroko rozumiany interes społeczny, a drugiej strony - słuszny interes policjanta, przeciwko któremu toczy się postępowanie karne, organy uznały, że pomimo obowiązywania zasady domniemania niewinności, okoliczności takie jak: przedłużający się stan niemożności pełnienia służby przez policjanta, a w związku z tym - dezorganizacja funkcjonowania i efektywności jednostki Policji, zablokowanie etatu oraz skaza na nieposzlakowanej opinii, jaką powinien charakteryzować się funkcjonariusz Policji, przemawiają za podjęciem decyzji o zwolnieniu A. A. ze służby. W obszernym uzasadnianiu organy szczegółowo wyjaśniły, z jakich względów ww. okoliczności wpłynęły na podjęcie decyzji o zwolnieniu policjanta ze służby. Organ odwoławczy podkreślił, że w postępowaniu nie uzależniał zwolnienia ze służby tylko i wyłącznie od zaistnienia przesłanek określonych w art. 41 ust. 2 pkt 9 cyt. ustawy, ale szczegółowo wskazał na okoliczności negatywne, które z uwagi na specyfikę realizowanych przez Policję zadań, legły u podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. A. wniósł o uchylenie decyzji Komendanta z dnia 10 marca 2015 r. oraz o rozważenie przez Sąd podstaw do uchylenia rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji z dnia 20 stycznia 2015 r. nr [...]. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia przy podejmowaniu decyzji art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji, art. 7 kpa w zw. z art. 75 kpa i art. 77 kpk, art. 107 § 3 kpa, art. 10 § 1 kpa oraz art. 108 § 1 kpa. Uzasadniając zarzuty skargi A. A. stanął na stanowisku, że w sprawie przekroczono granice uznania administracyjnego, ponieważ organy w ogóle nie wzięły pod uwagę słusznego interesu skarżącego, natomiast okoliczności uznane przez organy za przemawiające za zwolnieniem skarżącego ze służby - w ocenie strony - nie mieszczą się w kategorii pojęcia interesu społecznego. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności zaskarżonej decyzji z prawem obowiązującym w dacie jej wydania. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga jest nieuzasadniona. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji stanowił przepis art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 z późn. zm.), zgodnie z którym policjanta można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych, jeżeli nie ustały przyczyny będące podstawą jego zawieszenia. Przepis art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji jest przepisem o charakterze w części uznaniowym, na co wskazuje sformułowanie "można zwolnić’. Oznacza to, iż ustawodawca pozostawia swobodę właściwym organom Policji co do zwolnienia ze służby funkcjonariusza długotrwale zawieszonego w czynnościach służbowych, wskazując jednocześnie przesłanki, które muszą być spełnione dla zgodnego z prawem podjęcia decyzji ("....upływu 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych, jeżeli nie ustały przyczyny będące podstawą zawieszenia"). Powołana regulacja jest wyrazem dostrzegania przez ustawodawcę w tego rodzaju sytuacji potrzeby ochrony interesu służby (interesu społecznego), jako interesu nadrzędnego, dając jednocześnie właściwym organom możliwość oceny każdego indywidualnego przypadku. Fakultatywność zwolnienia ze służby jest wyrazem woli samego ustawodawcy, który mocą art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji wskazuje, że zawieszenie w pełnieniu obowiązków służbowych nie powinno trwać w nieskończoność, biorąc pod uwagę czasochłonność czynności podejmowanych przez organy ścigania i charakter zarzutów. Najczęściej to właśnie waga stawianych funkcjonariuszowi zarzutów w postępowaniu karnym determinuje rozstrzygnięcie organu w przedmiocie zwolnienia. Nie bez znaczenia są tu także względy wynikające z konieczności zapewnienia prawidłowego funkcjonowania danej jednostki (ciągłe trwanie zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych z pewnością dezorganizuje służbę), jak i najefektywniejszego wykorzystania przydzielonych etatów, co niewątpliwie odpowiada intencjom prawodawcy w zakresie ochrony interesu służby (interesu społecznego) i nie można tego rodzaju ocen postrzegać w kategoriach łamania zasad procedury administracyjnej (vide: wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2011 I OSK 931/11 - dostępny jak i pozostałe orzeczenia w bazie orzeczeń sądów administracyjnych-orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie zwrócono uwagę, iż art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji jest kompromisem między uprawnieniami organu Policji i uprawnieniami funkcjonariusza. Służy on zapewnieniu przełożonym funkcjonariuszy możliwości pełnego wykorzystania etatów przyznanych podległym im jednostkom, a w konsekwencji maksymalnego wypełnienia zadań nałożonych na Policję (vide: wyrok NSA z 29 lipca 2009 r. sygn. I OSK 1506/08, wyrok NSA z 24 listopada 2009 r. sygn. I OSK 424/09). W kontekście wywodów o uznaniowym charakterze decyzji podejmowanych na podstawie przepisu art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji zaznaczyć należy, że kontrola legalności decyzji o takich charakterze, podejmowana przez sąd administracyjny obejmuje badanie prawidłowości postępowania wyjaśniającego, a w szczególności to, czy rozstrzygnięcie podjęte zostało zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego, czy wyjaśniono i wzięto pod uwagę wszystkie istotne okoliczności sprawy oraz czy właściwie zinterpretowano przepisy prawa materialnego. Sąd nie dokonuje natomiast badania słuszności podjętej decyzji, lecz ocenia, czy jest ona zgodna z przepisami postępowania i prawem materialnym. Z prawidłowo ustalonego przez organ stanu faktycznego sprawy wynika jednoznacznie, że w dniu zwolnienia ze służby skarżący pozostawał zawieszony w czynnościach służbowych powyżej 12-miesięcznego okresu, a postępowanie karne będące przyczyną zawieszenia nadal się toczyło, zatem przyczyny zawieszenia nie ustały. Spełnione zostały więc warunki konieczne do dokonania zwolnienia funkcjonariusza w omawianym trybie. Na gruncie niniejszej sprawy konieczne było w szczególności rozważenie przez organy orzekające możliwości pozostawania w służbie skarżącego przez pryzmat zadań, które określa ustawa o Policji, uprawnień i obowiązków przełożonego w zakresie zapewnienia prawidłowego działania podległych mu jednostek oraz kształtowania składu osobowego podległego mu zespołu ludzi oraz interesu służby. W ocenie Sądu, o ile decyzja organu I instancji nie w pełni realizowała wymogi z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a., to wady te usunięte zostały w postępowaniu odwoławczym. W ocenie Sądu orzekającego, Komendant Wojewódzki Policji rozpoznając przedmiotową sprawę nie przekroczył granic uznania administracyjnego wydając rozstrzygnięcie o utrzymaniu w mocy decyzji o zwolnieniu strony ze służby, zgodnie z przepisami prawa procesowego i prawa materialnego. Organ odwoławczy przed wydaniem decyzji ustalił, iż przewód sądowy w procesie karnym przeciwko skarżącemu przed Sądem Rejonowym w sprawie sygn.. akt [...] toczy się nadal i nie jest możliwe określenie terminu prawomocnego zakończenia postepowania (k-49 akt adm.). Organy wskazywały na fakt, iż skarżącemu postawiono zarzut popełnienia przestępstwa umyślnego, ściganego z oskarżenia publicznego. Odwołanie się przez organ II instancji do rodzaju i charakteru zarzucanego skarżącemu czynu, wbrew stanowisku skarżącego, jest słuszne. Organ zaakcentował ponadto, że policjant jako osoba powołana do egzekwowania przepisów prawa, sam musi przestrzegać tego prawa w najwyższym stopniu. Wymogiem ustawowym (art. 25 ust. 1 ustawy o Policji) jest bowiem dla funkcjonariusza Policji nieposzlakowana opinia. Podkreślenia wymaga, na co też zwrócił uwagę organ odwoławczy, że możliwość zwolnienia funkcjonariusza ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji w żaden sposób nie przesądza o jego winie w zakresie zarzucanych mu w postępowaniu karnym czynów. Zaakcentować bowiem należy, iż celem regulacji ustawowej wynikającej z art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji jest zapewnienie przełożonym funkcjonariuszy Policji możliwości pełnego wykorzystania etatów przyznanych jednostkom im podległych, co w konsekwencji powinno prowadzić do maksymalnego wypełnienia nałożonych zadań wykonywanych przez Policję (vide: wyrok NSA z dnia 24 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 424/09). Zwolnienie funkcjonariusza w omawianym trybie jest uprawnieniem pracodawcy związanym z przedłużającą się niemożnością świadczenia przez niego pracy (służby). Podstawa zwolnienia z powołanego art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji jest zatem oderwana od kwestii winy funkcjonariusza. Zwolnienie policjanta ze służby w omawianym trybie, choć niewątpliwie dolegliwe, nie jest karą. Oznacza to w konsekwencji, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza w trybie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji, konstytucyjna zasada domniemania niewinności (art. 42 ust. 3 Konstytucji) nie znajduje zastosowania. Ma ona zastosowanie wyłącznie na gruncie postępowania karnego, w związku z czym naruszenie jej możliwe jest tylko przy orzekaniu przez sąd karny, a nie organ administracji. Nie jest zatem uzasadnione powoływanie się na zasadę domniemania niewinności w odniesieniu do przesłanek i procedury zwalniania policjantów ze służby w omawianym trybie. Zasada domniemania niewinności nie może być utożsamiana z zakazem stosowania jakichkolwiek środków prawnych zanim zapadnie prawomocny wyrok w sprawie karnej (vide: wyrok NSA z 22 października 2009 r. sygn. I OSK 245/09, wyrok NSA z dnia 11 marca 2011 r. I OSK 1610/10, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 2 września 2008 r. sygn. K 35/06 OTKZU nr 7/A/2008). Wbrew stanowisku skarżącego, za zasadne uznać należało stanowisko organu II instancji w kwestii stwierdzenia, iż dotychczasowy sposób pełnienia przez niego służby nie może być brany przy podejmowaniu decyzji o zwolnieniu w omawianym trybie. Jak już wcześniej wskazano zwolnienie ze służby na analizowanej podstawie nie jest bowiem sankcją za zachowanie policjanta (vide: wyrok NSA z dnia 29 lipca 2009, I OSK 1506/08). Nie można też przyjąć, iż fakt wydania przez Komendanta Powiatowego Policji rozkazu personalnego o zwolnieniu skarżącego ze służby prowadzi do nieuwzględnienia słusznych praw obywatela bądź – ze nastąpiło to z naruszeniem przepisów kpa dotyczących ustalenia stanu faktycznego sprawy. Dla możliwości zastosowana zwolnienia policjanta w trybie powołanej podstawy prawnej znaczenie ma wyłącznie upływ okresu 12 miesięcy zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych. Organ nie ma obowiązku "odczekiwania" jakiegoś dodatkowego okresu w celu skorzystania z takiego trybu zwolnienia. W sytuacji zatem, gdy organy zgodnie z wymogami zakreślonymi dla decyzji uznaniowej uzasadniły przyczyny skorzystania ze swego uprawnienia nie może być uzasadniony zarzut, iż zwolnienie po upływie kilku dni od upływu minimalnego okresu było "przedwczesne". Ocena, czy przy podejmowaniu decyzji o zwolnieniu policjanta ze służby doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, wymaga ustalenia właściwych proporcji pomiędzy kryterium interesu społecznego, a słusznym interesem strony. Ustawodawca w art. 7 k.p.a. nie określił hierarchii tych wartości, ani też zasad rozstrzygania kolizji pomiędzy interesem społecznym i słusznym interesem strony. W powołanym przez skarżącego wyroku z dnia 18 listopada 1993 r., sygn. akt III ARN 49/93 (OSNCP 1994/9/181) SN przyjął, że "w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli". Zagadnienie wyważenia słusznego interesu w sprawie opiera się na elementach ocennych. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy w uzasadnieniu swej decyzji dostatecznie i w sposób wymagany dla decyzji uznaniowej wykazał, dlaczego przyjął, że interes skarżącego nie mógł uzyskać przewagi nad interesem społecznym tożsamym z interesem służby. Jak już wyżej wskazano, niepełnienie przez funkcjonariusza czynności służbowych przez okres ponad 12 miesięcy może (w szerokim znaczeniu tego słowa wpływać na wypełnianie przez jednostkę organizacyjną (komendę) ustawowych zadań należących do Policji. Przyjęcie w takiej sytuacji przez organ, iż dalsze - nieprzewidziane w czasie ze względu na trwające postępowanie karne - jedynie formalne pozostawanie w służbie przez skarżącego pobierającego połowę wynagrodzenia, nie leży w interesie służby, a więc w interesie społecznym, pozostawało w pełni dopuszczalne. Takiemu uznaniu nie stoi na przeszkodzie fakt, że jednostka Policji, w której zatrudniony był skarżący, wykonuje prawidłowo swoje zadania. W konsekwencji za nieusprawiedliwiony należało uznać zarzuty zmierzające do wykazania, że rozstrzygnięcie Komendanta Wojewódzkiego Policji o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji podjęte zostało bez rozważenia okoliczności istotnych z punktu widzenia art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji oraz bez należytego rozważenia interesu skarżącego oraz prawidłowego uzasadnienia decyzji. Z powyżej wskazanych przyczyn Sąd nie uwzględnił skargi i - wobec niestwierdzenia naruszeń prawa, o jakich mowa w art. 145 p.p.s.a., skargę oddalił, o czym orzeczono jak w sentencji.