VII SA/Wa 1914/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędzia WSA Maria Tarnowska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi T. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) czerwca 2013 r., znak: (...) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania T. B. - utrzymał w mocy decyzję Wojewody M. z dnia [...] kwietnia 2013 r. Nr [...], umarzającą, wszczęte na wniosek T. B., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] września 1995 r., znak: [...], udzielającej "H." Sp. z o.o. pozwolenia na budowę III etapu osiedla "T." - 23 segmentów mieszkalnych w zabudowie szeregowej zlokalizowanych na działkach nr ewid. [...]i [...]położonych przy ul. T. w P. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ omówił stan faktyczny sprawy i wskazał, że postępowanie w tej sprawie toczyło się już kilkukrotnie zarówno przed organami, jak również przed sądami administracyjnymi. W wyniku przeprowadzonych postępowań sądowych Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 marca 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 664/05 oddalił skargę T. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchylającą decyzję Wojewody M. stwierdzającą nieważność wnioskowanego pozwolenia na budowę. Zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 czerwca 2007 r. sygn. akt II OSK 984/06 oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA w Warszawie. Nadepnie organ wskazał, że poprowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest możliwe tylko w przypadku, gdy wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest dopuszczalne z przyczyn przedmiotowych i podmiotowych. Tak więc, organ rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, ma obowiązek zbadać w pierwszej kolejności, czy pochodzi ono od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony. Przepisem prawa, którego interpretacja i adekwatność ma podstawowe znaczenie dla ustalenia kręgu stron postępowania w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę jest art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), będący przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a. Powyższe unormowanie zostało wprowadzone do systemu prawa przepisem art. 1 ust. 21 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r., Nr 80. poz. 718) i obowiązuje ono od dnia 11 lipca 2003 r. Legitymację do wszczęcia postępowania nieważnościowego wobec decyzji wydanej przed dniem 11 lipca 2003 r. wywodzić należy zatem z art. 28 k.p.a., w myśl którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Mając to na uwadze organ wskazał, że T. B. jako właścicielka działki nr [...] nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanego pozwolenia na budowę z dnia [...] września 1995 r., a swój interes prawny T. B. wywodzi jedynie z faktu posiadania prawa własności działki nr [...]. A zatem w celu zbadania usytuowania spornej inwestycji względem działki nr [...] organ dokonał porównania mapy stanowiącej załącznik do decyzji Burmistrza Gminy P. z dnia [...] września 1995 r. ustalającej warunki zabudowy dla spornej inwestycji oraz mapy powykonawczej z dnia 14 maja 1999 r. Z analizy powyższych dokumentów wynika, że działki inwestycyjne nie graniczą bezpośrednio z działką skarżącej, jedynie działka nr [...] graniczy z działką skarżącej - jednak jedynie na odcinku ok. 7 m, w pozostałej części oddzielona jest od działek inwestycyjnych ulicą. Ponadto najbliżej działki skarżącej znajdują się budynki mieszkalne na działkach o nr [...],[...],[...][...],[...]i [...]- odległość tych obiektów (o wysokości w kalenicy 8,50 m) od granicy z działką skarżącej nr [...] wynosi ok. 6 m. Skarżąca podważa podane parametry, jednak nie przedstawiła żadnych dokumentów na poparcie swoich twierdzeń. Mając na uwadze przestawione usytuowanie inwestycji względem działki skarżącej, organ stwierdził, że T. B. nie ma interesu prawnego do kwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę. T. B. może bez przeszkód zagospodarować działkę będącą jej własnością, zaś realizacja spornej inwestycji w najmniejszym nawet stopniu nie wpływa na zakres - wyznaczony przepisami - dopuszczalnego zagospodarowania. Ponadto planowana inwestycja nie pozbawia powyższej nieruchomości dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja). Z charakteru spornej inwestycji nie wynika również, aby powodowała ona - mając na uwadze obowiązujące przepisy prawa - jakiekolwiek zagrożenia, uciążliwości, czy też ograniczenia w zagospodarowaniu działki o numerze ewid. [...]. Podsumowując organ stwierdził, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu w P. z dnia [...] września 1995 r. został złożony przez osobę, która nie wykazała, że legitymuje się przymiotem strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji, dlatego zasadnie Wojewoda M. umorzył postępowanie, z wniosku T. B., w tej sprawie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r. złożyła T. B. wnosząc o jej uchylenie w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: -naruszenie art. 28 k.p.a. w związku z art. 29 ustawy prawo wodne poprzez ich błędne zastosowanie w stanie faktycznym sprawy -naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, -naruszenie art. 156 § 1 k.p.a. oraz art. 61 a § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy. W skardze skarżąca zasadniczo rozwinęła argumentację zawartą we wskazanych naruszeniach powołanych przepisów. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a. uchyla ją lub stwierdza jej nieważność. Biorąc pod uwagę wyżej wskazane kryteria Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji prawa nie naruszają. W niniejszym postępowaniu Sąd kontrolował decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody M. z dnia [...] kwietnia 2013 r. Nr [...], umarzającą w2 oparciu o art. 105 § 1 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę III etapu osiedla "T." w P. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, czyli gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury, przede wszystkim jednak stwierdzić należy, że bezprzedmiotowość postępowania zachodzi wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Zgodnie z treścią art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wszczęcie postępowania w omawianym trybie wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność, przy czym niedopuszczalność wszczęcia takiego postępowania może mieć charakter podmiotowy lub przedmiotowy. Z niedopuszczalnością z przyczyn podmiotowych mamy do czynienia wówczas, gdy podmiot żądający stwierdzenia nieważności decyzji nie jest stroną lub gdy z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wystąpiła strona nie mająca zdolności do czynności prawnych. W sytuacji złożenia przez dany podmiot wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji obowiązkiem właściwego organu jest więc w pierwszej kolejności ustalenie, czy wniosek ten pochodzi od strony. Zgodnie z przepisem art. 61 a k.p.a. (obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r.), gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zarówno w postępowaniu zwykłym dotyczącym pozwolenia na budowę, jak i w postępowaniu nieważnościowym normą materialnoprawną określającą krąg stron postępowania jest art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 16 marca 2009 r. sygn. II OSK 1540/08 Lex nr 530045, z dnia 17 listopada 2008 r. sygn. II OSK 1387/07 Lex nr 526048). Przepis ten jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W myśl art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (tj. Dz. U. Z 2010 r. nr 243 poz. 1623 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 lipca 2003 r., stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" zdefiniowane zostało w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Obszarem takim jest przykładowo obszar ograniczonego użytkowania wyznaczany na podstawie przepisów Prawa ochrony środowiska, strefy ochronne ujęć wody lub obszary ochronne zbiorników wód śródlądowych wyznaczonych na podstawie Prawa wodnego. Do organów administracji architektoniczno-budowlanej należy w każdym przypadku zakreślenie tego obszaru i wskazanie stron tego postępowania. W niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Wojewoda M., w następstwie wydania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r., znak: [...], uchylającej decyzję Wojewody M. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., po ponownym zapoznaniu się z wnioskiem T. B. o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] września 1995 r., znak: [...] - z uwagi na brak przymiotu strony umorzył wszczęte na wniosek T. B. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] września 1995 r. Zaś Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał tę decyzję Wojewody M. z dnia [...] kwietnia 2013 r. w mocy. W ocenie Sądu, zarówno Wojewoda M., jak również Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie przyjął, że wniosek o stwierdzenie nieważności nie pochodzi od strony postępowania, prawidłowym orzeczeniem było zatem umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] września 1995 r. Słusznie organ ocenił w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, że sporna inwestycja nie narusza prawa własności i nie powoduje ograniczeń w zakresie dysponowania nieruchomością należącą do T. B., zaś wskazywane przez skarżąca zastoje wód opadowych winny być zbadane w innym postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego. Ponadto argumentacja dotycząca zastoju wód opadowych na nieruchomości skarżącej została podniesiona dopiero w skardze, wcześniej we wniosku o stwierdzenie nieważności ani w odwołaniu skarżąca nie poruszała tego tematu wobec czego organy nie mogły się do tego argumentu odnieść. Niniejsze postępowanie dotyczy postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, w którym decyzja badana jest jedynie pod kątem zaistnienia w niej przesłanek nieważnościowych. Jednak zanim dojdzie do badania przesłanek nieważnościowych obowiązkiem organu jest ustalić czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące dopuszczalność złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności danej decyzji, przy czym niedopuszczalność wszczęcia takiego postępowania może mieć charakter podmiotowy lub przedmiotowy. Wprawdzie skarżąca jest właścicielką działki nr [...] bezpośrednio graniczącej z fragmentem jednej z działek objętych inwestycją, to jednak położenie nieruchomości w sąsiedztwie planowanej inwestycji nie jest tożsame ze znajdowaniem się tej nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1540/08, LEX nr 530045). Podkreślenia wymaga fakt, iż w świetle powołanego wyżej art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie wystarczy samo przekonanie właściciela danej nieruchomości, że ma on interes prawny uzasadniający udział jako strony w postępowaniu o pozwoleniu na budowę. W przepisie tym przyjęto, że legitymacja procesowa ma charakter obiektywny, nakazujący ustalenie, przed wszczęciem postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, przepisów, które wprowadzają związane z danym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu i na tej podstawie ustalenie kręgu występujących w nim stron. Wskazać trzeba, że przez oddziaływanie obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane należy rozumieć takie oddziaływanie, które narusza konkretne normy prawa materialnego, np. przepisy techniczno-budowlane, dające określonemu podmiotowi podstawę do wywodzenia własnego interesu prawnego. Jeżeli projektowana inwestycja nie powoduje naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego, nie wykazuje sprzeczności z normami wynikającymi z przepisów Prawa budowlanego, przepisów dotyczących warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisów z zakresu ochrony przeciwpożarowej, Prawa wodnego, Prawa ochrony środowiska itp., to spowodowane realizacją inwestycji dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające interes prawny innych osób. Nie chodzi bowiem o wszelkie utrudnienia, jakie może przynieść planowane przedsięwzięcie, a jedynie takie, które dotyczyć mogą naruszeń interesów prawnych innych osób, nie zaś interesów faktycznych. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 października 2012 r. VII SA/Wa 1586/12, publ: www.cbois.nsa.gov.pl). Jak wynika z ustaleń organów najbliżej działki skarżącej znajdują się budynki mieszkalne na działkach o nr [...],[...],[...],[...],[...]i [...]- odległość tych obiektów (o wysokości w kalenicy 8,50 m) od granicy z działką skarżącej nr [...] wynosi ok. 6 m - zostały zatem zachowane odległości określone w § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75 poz. 690). Wskazać jednocześnie trzeba, iż ustalenie, że na danej nieruchomości odczuwalne będą skutki funkcjonowania inwestycji, np. związane z wodami opadowymi nie oznacza jeszcze, że nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Obszar oddziaływania to nie jest teren, w którym da się odczuć uciążliwości spowodowane funkcjonowaniem jakiegoś obiektu. Takie rozumienie odwołuje się do oddziaływania faktycznego, którego nie można utożsamić z oddziaływaniem polegającym na wprowadzaniu ograniczeń prawnych (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2009 r. II OSK 12/08 LEX nr 554936; Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2011 r. II OSK 338/10 LEX nr 953066). Właścicielowi nieruchomości położonej w otoczeniu inwestycji przysługują prawne środki ochrony przed sposobem zagospodarowania na cele budowlane innej nieruchomości, jeżeli projektowany sposób zagospodarowania kolidowałby z jego prawnie chronionym interesem poprzez naruszenie przez inwestora obowiązujących przepisów prawa materialnego. Właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości sąsiadujących, o ile chcą być stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, także w trybie nieważnościowym, muszą wskazać konkretny przepis prawa materialnego administracyjnego przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym zagospodarowaniu ich nieruchomości, wprowadzone ze względu na powstanie obiektu objętego postępowaniem o pozwolenie na budowę. T. B. takiego przepisu i takich ograniczeń nie wskazała, nie wynikają one również ze zgromadzonej dokumentacji, prawidłowo zatem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał za Wojewodą M., że badany wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie pochodzi od strony postępowania. Jednocześnie wskazać trzeba, że argumenty skargi wskazujące, że badana w trybie nadzorczym decyzja jest dotknięta wadą nieważności i zarzucające organowi brak odniesienia się do tej kwestii w zaskarżonej decyzji pozostają bez wpływu na wynik sprawy. Skoro bowiem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie rozpoznawał wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, bowiem umorzył postępowanie z uwagi na brak przymiotu strony wnioskodawcy, to nie mógł badać merytorycznie, czy decyzja o pozwoleniu na budowę jest dotknięta wadą nieważności. Zaskarżona decyzja utrzymującą w mocy decyzję Wojewody M. umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie narusza zatem prawa. Nie można się zatem zgodzić z argumentacją skargi jakoby zaskarżona decyzja naruszała przepisy postępowania, w tym art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 28 k.p.a., organy zbadały bowiem sprawę wnikliwie i prawidłowo uzasadniły swoje stanowisko, w zgodzie właśnie z powołanymi przepisami. Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa a biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.