II SA/Gl 583/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski,, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant specjalista Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2015 r. sprawy ze skarg Z. C. i M. C. – S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zajęcia nieruchomości i wejścia na nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących kwotę po 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r., Nr [...], Prezydent Miasta T. wskazując na art. 124 w zw. z art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 z późń. zm.), zwanej dalej u.g.n., po rozpatrzeniu wniosku [A] Spółki z o.o. w zakresie projektu "Uporządkowanie gospodarki ściekowej w mieście K. – etap II", zezwolił tej Spółce na czasowe zajęcie nieruchomości gruntowej położonej w K. przy ul. [...], obejmującej działkę nr 1, o powierzchni 980 m2, w celu przeprowadzenia prac polegających na budowie kanalizacji sanitarnej, obejmującej 4 studzienki kanalizacyjne oraz kanalizacji deszczowej obejmującej odcinek kanału deszczowego o długości 35,56 m. Ponadto na okres tymczasowy zezwolił na postawienie komory odbiorczej. Organ wskazał jednocześnie w treści swojego rozstrzygnięcia, że przebieg przedmiotowej inwestycji i obszar zajęcia terenu określony został na mapie stanowiącej integralną cześć decyzji. Zobowiązał wnioskodawcę do przywrócenia przedmiotowej nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po wykonaniu inwestycji. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego będzie niemożliwe albo będzie powodować nadmierne trudności lub koszty, właścicielowi przysługuje odszkodowanie odpowiadające wartości poniesionych szkód. Odszkodowanie ustala Prezydent Miasta K. po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego. Dalej wskazał, że właściciel nieruchomości jest zobowiązany udostępnić nieruchomość w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii przedmiotowych sieci. Obowiązek udostępnienia nieruchomości podlega egzekucji administracyjnej. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 6 kwietnia 2009 r. została podpisana umowa użyczenia nieruchomości dla budowy kanalizacji z właścicielami działki E. i Z. C.. Następnie w dniu [...] r. Prezydent Miasta K. wydał decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W dniu 5 sierpnia 2010 r. Z. C. zawiadomił, że w związku z otrzymanym zawiadomieniem o wszczęciu postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę sieci kanalizacyjnej odwołał postanowienia ugody i nie wyraża zgody na udostępnienie działki. Zdaniem organu sposób korzystania z nieruchomości może być ograniczony przez właściwy organ na podstawie art. 124 u.g.n., który reguluje tryb postępowania w takim przypadku i nakłada na podmiot występujący o zezwolenie na wejście na nieruchomość obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego. Od powyższej decyzji odwołania wnieśli obecnie skarżący Z. C. i M. C.-S. Nie zgodzili się z decyzją, która została wydana z naruszeniem prawa własności. Zarzucili nieścisłości w zakresie oznaczenia powierzchni działki, umiejscowienia inwestycji oraz braku dowodu doręczenia decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego, a nadto nie przeprowadzenia rokowań z właścicielami działki przed wydaniem decyzji o czasowym zajęciu nieruchomości. Rozpoznając te odwołania Wojewoda [...] zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że przebieg trasy kanalizacji został ściśle określony na mapkach stanowiących załącznik do decyzji i nie ma w tym zakresie żadnych wątpliwości. Przyznał również, że wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji powinno być poprzedzone rokowaniami z nowymi właścicielami nieruchomości, a dowody podjęcia próby negocjacji dołączone do wniosku o wydanie decyzji w trybie art. 124 u.g.n. Jednak to uchybienie zdaniem organu odwoławczego nie ma wpływu na wynik postępowania, albowiem zgodnie z art. 195 Kodeksu cywilnego współwłasność polega na tym, że własność tej samej rzeczy może przysługiwać niepodzielnie kilku osobom, co oznacza, że każdemu ze współwłaścicieli przysługuje prawo do całej rzeczy, a nie do jej wyodrębnionej części odpowiadającej udziałowi. Do rozporządzenia rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu potrzebna jest zgoda wszystkich właścicieli (art. 199 k.c.). Dlatego fakt, iż co najmniej jeden ze współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości nie wyraził zgody na jej dobrowolne udostępnienie powoduje, że brak negocjacji z pozostałymi współwłaścicielami nie miał wpływu na wynik postępowania. W skargach na powyższą decyzję skarżący zarzucili: - złożenie wniosku przez [A] Sp. z o.o. w trybie art. 124 u.g.n. w momencie, gdy nieuregulowany był jeszcze stan prawny przedmiotowej nieruchomości; - nieprzeprowadzenie rokowań z właścicielami działki przed wydaniem decyzji i niezałączenie w tym zakresie dokumentów; - wprowadzenie w błąd Z. C. w 2009 r. co do przebiegu kanalizacji i zakresu prac na należącej do niego działce; - brak odniesienia w decyzji do słusznego interesu strony. W odpowiedzi na skargi organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu decyzji i wniósł o ich oddalenie. Wyrokiem z dnia 9 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 1353/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Sąd uznał, że doszło do naruszenia art. 124 ust. 3 u.g.n., albowiem wydanie decyzji nie zostało poprzedzone negocjacjami z aktualnymi współwłaścicielami nieruchomości. Na skutek wniesionej przez organ odwoławczy skargi kasacyjnej od powyższego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2199/13, uchylił wyrok tut. Sądu z dnia 9 maja 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił dokonanej przez sąd wojewódzki wykładni art. 124 ust. 3 u.g.n. i stanął na stanowisku, że w kontrolowanej sprawie organy uczyniły zadość wymaganiom wynikającym z tego przepisu. Brak bowiem zgody jednego ze współwłaścicieli nieruchomości niweczył możliwość ugodowego załatwienia sprawy, co stanowiło okoliczność wyczerpującą przesłankę "poprzedzenia rokowaniami", o której mowa w powołanym przepisie. Sąd kasacyjny zalecił, aby w ponownie prowadzonym postępowaniu sąd pierwszej instancji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem spełnienia wszystkich przesłanek z art. 124 ust. 1 u.g.n. Na rozprawie w dniu 3 września 2015 r. skarżący podtrzymali skargi i dotychczasową argumentację. Z kolei pełnomocnik organu odwoławczego podtrzymał wnioski i wywody zawarte w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skargi zasługiwały na uwzględnienie, przy czym zarzuty związane z brakiem rokowań poprzedzających wydanie decyzji o czasowym zajęciu nieruchomości (art. 124 ust. 3 u.g.n.) okazały się nieuzasadnione i nie podlegały odmiennej ocenie przez obecnie orzekający Sąd, aniżeli dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 kwietnia 2015 r. Zgodnie bowiem z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W tej sytuacji należy uznać, że kwestia spełnienia przesłanek z art. 124 ust. 3 u.g.n. została przesądzona, a organy orzekające wydały kontrolowane decyzje nie naruszając tego przepisu. Przechodząc do kontroli zaskarżonej decyzji w pozostałym zakresie, stwierdzić przyjdzie, że wydana ona została z naruszeniem prawa, co musiało skutkować jej uchyleniem, jak również uchyleniem poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z uwagi na fakt, iż organy obu instancji dopuściły się tych samych uchybień. Przypomnieć wypadnie, że podstawę prawną powyższych rozstrzygnięć stanowił przepis art. 124 ust. 1 u.g.n., stosownie do którego starosta wykonujący zadania z zakresu administracji publicznej może ograniczyć w drodze decyzji sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie przewodów i urządzeń, o których mowa w tym przepisie, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyrazi na to zgody. Takie ograniczenie może nastąpić jedynie zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku jego braku zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja wydana na podstawie powołanego przepisu prowadzi do ograniczenia prawa własności nieruchomości i z tego względu ma charakter wyjątkowy. To uprawnienie organów administracji może być realizowane wówczas, gdy nie ma zgody właściciela gruntu na przeprowadzenie na jego gruncie niezbędnych prac związanych z przeprowadzeniem określonej inwestycji strukturalnej, a negocjacje między inwestorem a właścicielem nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora (wnioskodawcy) na daną nieruchomość. Sama decyzja musi natomiast ściśle określać zakres ograniczenia prawa własności, zatem w sposób jasny musi z niej wynikać jednoznaczny przebieg inwestycji i zakres uszczuplenia władztwa właściciela i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji oraz zgodnie z warunkami wynikającymi z planu zagospodarowania przestrzennego lub, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wydanie decyzji lokalizacyjnej jest jedynie jednym z warunków do wydania decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. W decyzji lokalizacyjnej nie następuje ograniczenie prawa do korzystania z nieruchomości. Dopiero na podstawie jej ustaleń organy określają, w stosunku do których nieruchomości muszą zostać wydane decyzje o ograniczeniu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. W związku z tym, to w tej decyzji konieczne jest określenie sposobu dokonanych ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości. Uzasadniony interes właściciela nieruchomości wymaga by przebieg planowanej inwestycji był dla jego nieruchomości jak najmniej uciążliwy, a zakres ingerencji inwestora w prawa właściciela nieruchomości sprowadzony do niezbędnego minimum (por. np.: wyrok NSA z dnia 10 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 23/06). Z treści zaskarżonej decyzji, jak również z treści poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w żaden sposób nie wynika, aby organy rozważyły interes skarżących, których prawo własności zostało ograniczone. Zgodnie z wykształconym orzecznictwem organ przed wydaniem decyzji na podstawie art. 124 u.g.n. obowiązany jest dokonać analizy jak najmniejszej uciążliwości dla właściciela nieruchomości, wyniki takiej analizy muszą znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 marca 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 223/04). Tymczasem orzekające organy obu instancji tych kwestii nie wyjaśniły. W szczególności nie wyjaśniono dlaczego na działce skarżących mają się znaleźć aż 4 studzienki kanalizacyjne. Nie wyjaśniono też, dlaczego nie było możliwe zaplanowanie tych studzienek, jak również samego przebiegu kanalizacji poza działką skarżących. Uchybienie w tym zakresie jest tym bardziej istotne, że skarżący w toku postępowania domagał się wyjaśnienia tych kwestii. Tym samym zasadnym okazał się zarzut skarżących dotyczący nie odniesienia się w decyzji do słusznego interesu strony. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że w wyniku wydania kontrolowanych decyzji doszło do uszczuplenia prawa własności skarżących, stąd tak ważne jest zapewnienie "niezbędności" tego szczególnego rodzaju wywłaszczenia nieruchomości, rozumianego jako najmniej uciążliwa forma ingerencji inwestora w prawa właścicielskie. Udzielenie zezwolenia, o jakim mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. stanowi przewidziane przez ustawodawcę ograniczenie konstytucyjnej zasady ochrony własności, wynikającej z art. 21 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. Dlatego też przed wydaniem decyzji ingerującej w prawo własności należy ze szczególną starannością zbadać możliwe, jak najmniej obciążające nieruchomość zlokalizowanie inwestycji, by ustrzec się przed zarzutem nadmiernej ochrony interesu publicznego i nieprzestrzegania wartości konstytucyjnych, w tym wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady sprawiedliwości społecznej. W świetle powyższych wywodów za niedopuszczalne należy uznać ograniczenie się przez organy do zbadania zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami decyzji lokalizacyjnej i przedłożonym przez inwestora projektem budowlanym. Decyzja lokalizacyjna wskazuje jedynie rodzaj inwestycji oraz obszar działki, na którym inwestycja ma być zrealizowana, nie określając przy tym jej dokładnego przebiegu, ani tym bardziej usytuowania konkretnych obiektów i urządzeń (w tym przypadku studzienek kanalizacyjnych). Z kolei niezatwierdzony projekt budowlany, a w szczególności projekt zagospodarowania terenu, obrazuje jedynie zamiar inwestora co do przebiegu inwestycji i usytuowania projektowanych urządzeń, którym organ wydający decyzję w trybie art. 124 ust. 1 nie jest związany. Bezrefleksyjne oparcie się na wyłącznie tych dokumentach, bez dokonania analizy uciążliwości planowanej inwestycji dla właścicieli działki, stanowi arbitralne działanie organu i narusza zasadę wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP oraz w art. 7 k.p.a. Łącznie z naruszeniem zasady praworządności organy dopuściły się naruszenia art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że uzasadnienie decyzji, stanowiące jej obowiązkowy składnik, winno być wyrazem prawidłowego przeprowadzenia przez organ procesu rozpoznawczego i dedukcyjnego w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia sprawy. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Ponadto, prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym. Niewątpliwie, uzasadnienie decyzji wydanych w obu instancjach nie spełnia powyższych wymogów. Wskazane wyżej naruszenia prawa przesądziły o konieczności uchylenia kontrolowanych decyzji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., a na ich wysokość składają się uiszczone przez skarżących wpisy sądowe w kwocie po 200,00 zł. Niezależnie od powyższego zwrócić przyjdzie uwagę, że w kontrolowanym postępowaniu doszło również do innych uchybień, które jakkolwiek nie miały bezpośredniego wpływu na wynik niniejszej sprawy, to jednak przy ich powtórzeniu mogą mieć wpływ na wynik ewentualnej ponownej kontroli sądowoadministracyjnej. Jednym z warunków, jakie są obligatoryjnie badane w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., jest zgodność ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W kontrolowanej sprawie chodzi o decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r., Nr [...]. W aktach sprawy znajduje się kserokopia tej decyzji wraz z załącznikiem graficznym (k. 92-96 akt organu pierwszej instancji), przy czym dokument ten, podobnie jak i szereg innych dokumentów, jest poświadczony za zgodność z oryginałem przez członków zarządu. Nie wskazano natomiast, jakiego zarządu członkami są podpisane osoby. Domyślać się jedynie można, że chodzi o zarząd [A] Sp. z o.o. z siedzibą w K. Jeżeli tak, to nie zostało wykazane, czy Spółka ta jest podmiotem, o którym mowa w art. 76 § 2 k.p.a. Gdyby tak nie było, to dokument ten nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 76a § 1 lub 2 k.p.a. Dodatkowo załącznik graficzny składa się z dwóch arkuszy, a zaznaczone na nich kolorem czerwonym obszary nie łączą się ze sobą i nie w pełni pokrywają się z innymi dokumentami obrazującymi przebieg planowanej inwestycji, co powoduje nieczytelność tego dokumentu. Nie sposób też jednoznacznie ustalić, w jakim charakterze w postępowaniu występuje [A] Sp. z o.o. z siedzibą w K. O ile nie ma wątpliwości, że to na jej rzecz wydana została decyzja organu pierwszej instancji, o tyle we wniosku o jej wydanie wskazano, że występuje w imieniu Miasta K. na podstawie udzielonego pełnomocnictwa przez Prezydenta tego miasta (vide: k. 82 akt organu pierwszej instancji). W aktach sprawy znajdują się dwa pełnomocnictwa udzielone przez Prezydenta Miasta K. wspomnianej spółce (k. 80 i k. 97 akt organu pierwszej instancji). W obu wskazano jako pełnomocnika osobę prawną. Tymczasem pełnomocnikiem strony w postępowaniu administracyjnym może być jedynie osoba fizyczna (art. 33 § 1 k.p.a.). Wreszcie wskazać przyjdzie, że decyzja organu pierwszej instancji w pkt 3 i 4 zawiera rozstrzygnięcia w zakresie obowiązków, które wynikają wprost z przepisów prawa (art. 124 ust. 4 i 6 u.g.n.) i nie stanowią materii rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej. Kwestie te co najwyżej mogłyby się znaleźć bądź to w uzasadnieniu decyzji, bądź też w pouczeniu. Wskazać też przyjdzie, że w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji znalazł się passus o kolizji znajdujących się na przedmiotowej działce 4 drzew z projektowanymi sieciami i o ich wycince (str. 3 decyzji – k. 194 akt organu pierwszej instancji). Zapis ten wykracza poza wniosek inwestora, a ponadto jest sprzeczny z treścią dołączonego projektu budowlanego (vide: str. 15 i 16 projektu, pkt 3.1. in fine oraz pkt 4.1., k. 37 i 38 akt organu pierwszej instancji). Dodatkowo ewentualna kwestia usunięcia drzew podlega odrębnemu reżimowi prawnemu (vide: ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody – Dz. U. z 2013 r., poz. 627 z późn. zm.). Na zakończenie nie sposób nie zauważyć, że do akt sprawy nie zostało dołączone postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji, o którym stanowi art. 9 u.g.n. Może to oznaczać, że organ odwoławczy przedstawił Sądowi niekompletne akta administracyjne względnie, że w ogóle nie wydał takiego postanowienia. W tym ostatnim przypadku dopuściłby się naruszenia, które strony mogłyby zwalczać w trybie zażalenia na bezczynność organu. Wyjaśnić przy tym przyjdzie stronom, że pomimo braku wspomnianego postanowienia zaskarżona decyzja i tak nie posiada przymiotu wykonalności, co wynika z treści art. 9 u.g.n. zdanie pierwsze, co jednak nie usprawiedliwia ewentualnego zaniechania organu w tym zakresie. Wskazówki co do dalszego postępowania wynikają z przedstawionej wyżej oceny prawnej i rozważań. Organy będą miały na uwadze nie tylko te kwestie, które bezpośrednio wpłynęły na rozstrzygnięcie Sądu lecz również wszystkie przedstawione wyżej uchybienia, albowiem jak już zaznaczono mogą one mieć wpływ na prawidłowość i legalność kolejnych rozstrzygnięć. Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl